Реформы в Украине: что внутри «черного ящика»?

Валерий Пекар

sur05

Материалы о реформах в Украине в основном публикуются на украинском языке, их нехватка на русском и английском весьма ощутима, тем более что русскоязычное и англоязычное информационное пространство заполнено новостями и аналитикой с Украины о совершенно других вещах: война и политика. Данная статья призвана немного заполнить этот пробел.

1. СУТЬ И ПРЕДПОСЫЛКИ

Драматические события, начавшиеся в конце 2013 года на Майдане, симпатизирующие журналисты обычно называют «Революцией достоинства», подчеркивая этим причину и характер народного протеста против диктатуры. Однако глубинная суть этих событий, а также последующей войны (рассматриваемой большинством граждан как украинская война за независимость), евроинтеграции и реформ, совокупно может быть обозначена как революция модернизации.

Модернизацией обычно называют переход от общества средневекового типа к обществу модерного, то есть современного типа. Украина, несмотря на современную промышленность, успехи в ИТ и аэрокосмической отрасли, остается обществом средневекового типа. Такие общества характеризуются высокой степенью монополизации экономической, политической и информационной власти в руках «феодалов» (можно называть их баронами, номенклатурой или олигархами, смысл не меняется), отсутствием свободного предпринимательства, производством продукции с низкой степенью переработки, а также закрытыми социальными лифтами, клановой политической системой, высокой коррупцией и пассивностью основной массы населения, ориентированной на порядок, стабильность и принятие заботы со стороны государства в обмен на свободу. Такие общества стабильно бедны, несмотря на наличие тонкой прослойки очень богатых людей. Здесь отсутствует постоянный экономический рост и его следствие — средний класс. Подъемы сменяются спадами, и надежда вырулить на траекторию постоянного развития остается призрачной.

Общества Модерна совершенно иные. Это общества открытого доступа в экономике, политике и всех остальных сферах жизни, общества свободного предпринимательства, инновационной экономики, основанной на идеологических различиях политики, общества мультиэтнических политических наций, гражданской активности и ответственности, ценностей развития, образования и карьеры. И в результате, несмотря на отдельные кризисы, это общества стабильного роста, и, как следствие, — массового благосостояния.

Западная Европа прошла модернизацию в XVI-XIX веках, Центральная Европа в основном в XIX-XX. Украина осталась на пороге Модерна в первую очередь по причине нахождения в сфере влияния Империи. Попытка модернизации Империи была предпринята неоднократно, но всегда оказывалась или локально-верхушечной (Петр I), или скоротечной и немедленно свернутой, или однобокой (техническая модернизация СССР при полном отсутствии политической, экономической, ценностной и духовной модернизации). Страны бывшей Империи не одиноки в клубе запоздалых модернизаторов: здесь с нами и Латинская Америка, и ряд уже вполне созревших стран Ближнего Востока, а почетными членами этого клуба являются Индия и Китай, которым тоже предстоит пройти модернизационный барьер.

Заметим, что технологически развитая страна, безусловно, может летать в космос даже со старым мышлением и старыми ценностями. Но, не имея возможности развивать необходимый человеческий капитал ввиду отсутствия модернизации в других сферах, она быстро потеряет свой технологический уровень. За подобным примером далеко ходить не нужно.

Коренной причиной модернизации Украины является то, что в ней сложилось и выросло активное меньшинство (15-20%), ориентированное на Модерн и объединенное неприятием Средневековья. Это люди, принимающие на себя ответственность за свою судьбу, а не вручающие ее доброму царю или царице. Это люди с ценностями образования, развития, достижения. Это и есть главное богатство страны: ведь общества Модерна отличаются в первую очередь человеческим капиталом, а политические системы, экономические парадигмы и социальные институты всегда являются следствием. В отсталой стране вы можете запустить самые передовые университеты, но их выпускники полным составом эмигрируют туда, где есть надежда. Украине повезло: критическая масса есть. Именно наличие упомянутого активного меньшинства делает украинскую модернизацию практически неизбежной: эти люди не смирятся с восстановлением старого средневекового порядка, который удобен и понятен постсоветским «элитам» — бывшей номенклатуре, нынешним олигархам, бюрократам и политикам.

Правда, всегда нужно помнить: активное меньшинство задает направление, но пассивное большинство определяет темп движения. Слишком быстрый темп и малое вовлечение могут стать причиной временного отступления, как это случилось в Грузии.

Таким образом, сущность, направленность, проблематика и ход украинских реформ полностью определяются логикой модернизации.

2. ЦЕЛИ, ПЛАНЫ И ЗАДАЧИ

Определение украинских реформ как составной части процесса модернизации позволяет понять их основные цели: движение к обществу Модерна во всех сферах путем создания соответствующих норм, практик и институтов. Экономическая модернизация: быстрое достижение максимального уровня экономической свободы (сегодня — 162 место в мировом рейтинге), что приведет к появлению среднего класса, исповедующего модерные ценности. Духовная модернизация: открытый диалог церквей и конфессий, порождающий саморазвитие религий навстречу духовных потребностям человека Модерна. Культурная модернизация: появление новых героев, исповедующих новые ценности, и проникновение их в детские и взрослые книжки, сериалы и комиксы. Эволюция идентичностей: формирование и принятие идентичности политической нации, объединенной общим проектом будущего (для этого он должен существовать), а не общим прошлым, которое у разных этнических групп, очевидно, разное. Интеллектуальная модернизация: повышение статуса, роли и независимости университетов и т.д.

Заметим, что модернизация выглядит как вестернизация, это не удивительно и не является «происками врагов». Ведь в модернизации важна сила примера, а примером являются те, кто прошел этот путь раньше: Западная Европа и заокеанские «отростки» европейской цивилизации. Евроинтеграционные лозунги Майдана 2013-2014 вызваны к жизни именно этим фактором.

Цели и планы реформ в Украине определяются стратегическими документами. Наиболее общим целеполагающим документом является Стратегия стабильного развития «Украина-2020», представленная Президентом Украины в сентябре 2014 года. Этот документ определяет не только основные цели и ключевые слова (достоинство, свобода, новый общественный договор и т.д.), но и перечень 62 необходимых реформ, а также 25 ключевых показателей. В число показателей включены экономические (рейтинг легкости ведения бизнеса, кредитный рейтинг, ВВП на душу населения, дефицит бюджета и госдолг), социальные (доверие к суду, милиции, индекс восприятия коррупции), социально-демографические (средняя продолжительность жизни, владение иностранным языком, индекс конкурентоспособности в борьбе за таланты), а также символические (количество призовых мест на Олимпиаде 2020).

Хронологически первым и во многом основополагающим документом является Соглашение об Ассоциации между Украиной и ЕС, включающее в себя Договор о свободной торговле (заметим, именно с требования подписать это соглашение и начались революционные события в Украине 21 ноября 2013 года). Довольно обширный документ Association Agenda включает в себя требования по приведению украинской политической и экономической системы в соответствие с европейскими нормами: конституционная и избирательная реформы, борьба с коррупцией, реформа судебной системы и публичной администрации, экономическая дерегуляция, прозрачные госзакупки и т.д. Много внимания уделено участию в обеспечении европейской безопасности: полиция и преступность, границы и визы, борьба с отмыванием денег и т.д., а также экономическим вопросам: свободная конкуренция, соблюдение технических стандартов, правила функционирования энергетического, транспортного и прочих интегрированных рынков. Табличка с перечнем необходимых действий украинской стороны состоит из более чем 1200 строк.

Наиболее конкретным и практичным стратегическим документом является Коалиционное соглашение Верховной рады (парламента) Украины. Поскольку Украина является парламентско-президентской республикой, любая реформа начинается с разработки и принятия соответствующих законов. В ноябре 2014 года после трехнедельных напряженных переговоров пять политических сил подписали 73-страничное Коалиционное соглашение, представляющее собой политическую договоренность о сути реформ. Этот документ содержит достаточно подробный перечень законопроектов, принятие которых запускает реализацию всех основных изменений в экономической, политической и социальной сфере.

Есть и другие документы стратегического характера, например, Меморандум об экономической и финансовой политике между Украиной и МВФ, программа деятельности Кабинета министров (написанная на основе остальных стратегических документов), но здесь нет смысла их подробно рассматривать.

Национальная рада реформ (о ней скажем ниже) определила на 2015 год 18 основных приоритетов из 62, предусмотренных Стратегией «Украина-2020»:

  1. Обновление власти и антикоррупционная реформа
  2. Судебная реформа
  3. Децентрализация
  4. Реформа государственного управления
  5. Дерегуляция и развитие предпринимательства
  6. Реформа правоохранительной системы
  7. Реформа национальной безопасности и обороны
  8. Реформа системы здравоохранения
  9. Налоговая реформа
  10. Реформа энергетики, включая программу энергонезависимости
  11. Реформа сельского хозяйства
  12. Реформа образования
  13. Реформа управления государственной собственностью
  14. Реформа финансового сектора
  15. Реформа государственных закупок
  16. Конституционная реформа
  17. Избирательная реформа
  18. Программа популяризации Украины в мире

3. ИНСТРУМЕНТЫ

Проведение реформ предполагает качественное взаимодействие как между разными ветвями власти, так и между разными уровнями: стратегия, тактика, реализация. Для этого созданы специальные инструменты.

Национальная рада (совет) реформ — консультативно-совещательный орган, а по сути — коммуникационная площадка между разными ветвями власти. Этот орган объединяет Президента и его команду (глава и заместители главы президентской администрации), Парламент в лице председателя и глав фракций правящей коалиции (а также приглашаемых по необходимости глав парламентских комитетов) и Правительство в полном составе. В Национальную раду реформ входят также глава Национального банка, секретарь Совета национальной безопасности и обороны, а также несколько представителей независимых гражданских объединений. Национальная рада реформ была создана в августе 2014, но реально начала работать только в декабре, после парламентских выборов и формирования правительства.

Национальная рада реформ собирается раз в две недели и рассматривает стратегии и планы реформ. Важным результатом таких встреч является подтверждение главами парламентских фракций их готовности поддержать ту или иную реформу в ее конкретном воплощении. Обсуждение происходит достаточно интенсивно и порой горячо, в отсутствие камер и журналистов политики и министры нередко позволяют себе откровенные оценки тех или иных начинаний. Украинская политическая система совершенно лишена однообразия и единогласия, и это хорошо видно не только в парламенте, но и на такой коммуникационной площадке, как Национальная рада реформ. Протоколы и статус выполнения решений этого органа доступны в интернете на сайте reforms.in.ua (там же есть масса других полезных материалов).

Для проведения каждой конкретной из 18 приоритетных реформ назначен персональный ответственный (как правило, это профильный министр) и создана целевая команда реформ. Возглавляет целевую команду реформ, как правило, заместитель министра, в нее входят также представители других стейкхолдеров (заинтересованных лиц): министерств и ведомств, парламентских комитетов, международных организаций, общественных объединений. Некоторые целевые команды реформ имеют специальный статус: например, целевой командой конституционной реформы является Конституционная комиссия.

Для полноты картины отметим создание Проектного офиса реформ — группы высококвалифицированных независимых проектных менеджеров (по одному на каждую реформу), которые оказывают помощь в координации, аналитике и коммуникации. Проектный офис реформ финансируется ЕБРР и фондом Сороса «Возрождение», что позволяет проектным менеджерам быть независимыми от внутриминистерской погоды.

Важным инструментом является система мониторинга успешности реформ, разработанная совместно специалистами целевых команд реформ и экспертами гражданских организаций. По каждой из приоритетных реформ была разработана сбалансированная карта показателей эффективности, что позволяет оценить степень продвижения каждой реформы, определить «узкие места» и конкретных ответственных за них. Всё это есть на сайте reforms.in.ua.

4. УСПЕХИ

Приходится слышать самые разные оценки прогресса реформ — от предельно оптимистичной, высказываемой представителями власти, до весьма скептической, которую можно услышать из уст рядовых граждан. Обе стороны правы, а истина находится, как обычно, где-то посредине. Дело в том, что реформы начинаются с изменения нормативно-правовой базы, это требует интенсивных согласованных усилий разных ветвей власти. Успешное начало такой работы вызывает законную гордость правительственных чиновников и членов парламента. Однако изменений законов и постановлений правительства недостаточно: изменения должны воплотиться в жизнь, и до этого пока еще дело не дошло, за небольшими исключениями. Именно поэтому оценка реформ гражданами достаточно низка. Как выйти из этой ловушки, мы рассмотрим в конце статьи. А сейчас попробуем посмотреть, что же реально сделано в разных ключевых сферах.

Антикоррупционная реформа. Создано Национальное антикоррупционное бюро, которое займется коррупционерами в высших эшелонах власти, и Национальное агентство предотвращения коррупции, миссия которого состоит в поиске и уничтожении коррупционных механизмов. В процессе принятия законопроекты о финансовом контроле активов и доходов публичных служащих, о финансировании политических партий и избирательных кампаний, об открытой публикации общественно важной информации и т.д. В то же время открытым остается вопрос создания антикоррупционной прокуратуры.

Судебная реформа. Принят закон «Об обеспечении права на справедливый суд», упрощающий доступ к правосудию. Изменены принципы формирования и деятельности органов, отвечающих за формирование судейского корпуса (Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей). В процессе изменения — процессуальное законодательство, законодательство о прокуратуре и адвокатуре, об исполнении судебных решений. Важнейшее уже достигнутое нововведение — открытый конкурс на замещение прокурорских должностей.

Децентрализация. Во многом эта реформа копирует успешный польский образец. Ключевым элементом является бюджетная децентрализация, предполагающая передачу полномочий на места, и уже в первом полугодии 2015 в результате перераспределения доходы в местные бюджеты увеличились на 12 млрд. гривен. Приняты законы, позволяющие небольшим населенным пунктам создавать объединенные самодостаточные общины. По всей стране разработаны перспективные планы развития территорий, которые станут основой для финансирования проектов развития. На сегодняшний день утверждено 20 перспективных планов по областям. Однако для полноценного запуска реформы децентрализации нужны изменения в Конституцию. Проект уже одобрен Венецианской комиссией и вынесен в парламент.

Реформа государственного управления. Здесь результаты достаточно скромные: проект нового закона «О государственной службе», который должен был быть принят еще в начале года, только выходит на финишную прямую парламентского рассмотрения. Среди главных нововведений проекта — деполитизация госслужбы и конкурсный отбор кандидатов. Реформа системы исполнительной власти пока не началась, и только отдельные министерства демонстрируют успехи. Так, Министерство экономического развития и торговли провело реорганизацию, сократив 30% сотрудников и полностью изменив структуру. Но это скорее исключение.

Дерегуляция. Одна из наиболее комплексных реформ. Определена 201 болевая точка, 84 из них уже удалены, 88 в процессе ликвидации. Речь идет о лицензиях, сертификатах, квотах и прочих ограничителях для бизнеса. Ликвидируются коррупционные монополии, установленные предыдущими правительствами. На очереди — полный пересмотр регуляторного поля, который призван отменить все излишние регуляторные акты и гармонизировать законодательство с европейским. В процессе принятия — изменения в системе предоставления административных услуг и функционирования государственных инспекций. Активно идет работа по разработке технических регламентов и гармонизации стандартов с европейскими.

Реформа правоохранительной системы. Одна из немногих реформ, результаты которой уже видны гражданам. Принят закон о Национальной полиции, а тем временем шел отбор и обучение сотрудников новой патрульной службы. 4 июля патрульная служба полиции впервые вышла на улицы Киева, вызвав множество симпатий киевлян совершенно иным качеством людей, высокой подготовкой, открытостью и методами работы. Скоро полицейские появятся во всех городах-миллионниках, а за ними — и в других областных центрах, постепенно вытесняя традиционную постсоветскую милицию, которую реформировать невозможно, а нужно полностью заменить.

Реформа национальной безопасности и обороны. Вести реформу национальной безопасности во время войны сложно, но необходимо. Наиболее видимое достижение в этой сфере — отмена внеблокового статуса и возобновление Украиной курса на вступление в НАТО. Параллельно с разработкой новых нормативных документов армия набирается боевого опыта, перевооружается, переодевается в современную форму, осваивает новую тактику. Важно, что армия пользуется максимальным доверием и уважением граждан, там растет новое поколение командиров и, что самое главное, новая система отношений. Украинская армия сегодня представляет собой новый социальный институт, далекий от советских практик.

Реформа системы здравоохранения. Одна из самых заторможенных реформ. Основная идея заключается в переходе от советского принципа финансирования места в больнице к современному принципу финансирования услуг для пациента. Соответствующий пакет законов уже внесен в парламент. Большие усилия в последние месяцы были направлены на ликвидацию коррупции в сфере государственных закупок критически важных медикаментов.

Налоговая реформа. В конце 2014 года были приняты изменения в налоговой системе, которые можно назвать «налоговой мобилизацией» в условиях войны и кризиса. Понятно, что они лишь ухудшили положение бизнеса. Сейчас разрабатывается проект комплексной налоговой реформы, которая должна быть достаточно радикальной, чтобы стимулировать экономический рост, и в то же время необходимо обеспечить фискальную стабильность. Проект скоро будет представлен, в его разработку вовлечена масса профессиональных и деловых объединений. Тем временем налоговое законодательство гармонизируется с европейскими стандартами. Важные изменения коснулись отмены преференций, созданных предыдущими правительствами с коррупционными целями, а также повышения рентных платежей для крупного бизнеса.

Реформа энергетики. Украина постепенно освобождается от критической зависимости от российского газа. Одновременно с этим поэтапно повышаются до экономически обоснованного уровня тарифы на газ и электроэнергию, чтобы избавиться от социалистической практики дотаций, которая ежегодно формировала огромную дыру в государственном бюджете. Малообеспеченные граждане получают соответствующие адресные субсидии. Основные направления реформы в ближайшее время — диверсификация поставок энергоносителей, либерализация энергетических рынков в соответствии с практикой стран ЕС (Третий Энергопакет), стимулирование энергоэффективности и производства  электроэнергии из альтернативных источников.

Реформа сельского хозяйства. Одна из наиболее успешных реформ, нацеленная на переход от производства сырья к товарам с высокой добавленной стоимостью, от регуляции к свободной конкуренции, от убыточных государственных предприятий к прибыльным частным компаниям. Отменен ряд лицензий и разрешительных документов, упрощены процедуры, позволяющие аграриям экономить до 5 млрд. гривен в год. Совместно с международными партнерами создаются механизмы финансирования фермеров через аграрные расписки, для них внедряется прозрачный механизм страхования аграрных рисков. Законодательство адаптируется к европейским стандартам, в том числе касательно безопасности продуктов питания. Назначения на все руководящие должности проводятся теперь только на основе открытых конкурсов.

Реформа образования. Новый закон о высшем образовании был принят еще в прошлом году. Сейчас в процессе его внедрения разработан новый перечень отраслей и специальностей. Университеты получили значительную академическую автономию в разработке учебных программ, признании иностранных дипломов. Обновлены также школьные программы,  по новой методике проведено независимое тестирование знаний.

Реформа управления государственной собственностью. Реформа направлена на повышение эффективности предприятий, которые остаются в государственной собственности, и приватизацию нестратегических активов. Ключевые компоненты реформы: прозрачность (раскрытие отчетности, аудит), улучшение корпоративного управления (наблюдательные советы, независимые директора), прозрачный процесс отбора руководителей (уже состоялись назначения в крупнейших госкомпаниях Укргазбанк, Укргазвидобування, Укрнафта), корпоратизация (превращение госкомпаний из унитарных в акционерные общества) и, наконец, прозрачная и профессиональная приватизация нестратегических госкомпаний. 345 компаний готовятся к приватизации в 2015 году, это примерно 10% всех государственных предприятий.

Реформа финансового сектора. Одна из наиболее интенсивных реформ. Приняты законы об увеличении требований к капиталу банков и усилению корпоративного управления, защите прав инвесторов, увеличении ответственности должностных лиц и собственников банков. Новые законы и активная деятельность Национального банка привели к очистке и оздоровлению банковского сектора, а также стабилизации макроэкономической ситуации. Еще бóльшие результаты принесут недавно принятые законы из пакета МВФ, расширившие полномочия и независимость НБУ. Следующим шагом нужно заложить фундамент для стабильного развития: защита прав кредиторов и потребителей финансовых услуг, развитие новых финансовых инструментов, пенсионная реформа как источник длинных денег для экономики.

Реформа государственных закупок. Наверное, наиболее успешная сфера реформ. Запущен пилотный проект электронных допороговых закупок, и практически все министерства и ведомства уже активно им пользуются. Это привело к резкому снижению цен как в результате исчезновения коррупции, так и по причине роста конкуренции вследствие открытого доступа на рынок. Министерство обороны первым полностью перешло на электронные закупки. На очереди — изменение законодательства, что позволит распространить позитивную практику на все сферы. По состоянию на 1 июля ежедневно в системе электронных закупок ProZorro оглашается более 100 новых закупок.

Конституционная реформа. Изменения в Конституцию касаются трех основных разделов: децентрализация и местное самоуправление, судебная система и права человека. Первый из них уже прошел Венецианскую комиссию и будет проголосован парламентом в ближайшее время.

Избирательная реформа. Статья была уже дописана, когда пришло сообщение: парламент наконец принял закон о местных выборах. Важнейшая его особенность — открытые списки, то есть теперь списки прошедших депутатов определяют избиратели, а не партийное руководство. Другое важное достижение — выборы мэра в два тура в крупных городах.

Программа популяризации Украины в мире. Украина пока в основном проигрывает информационную войну на мировой арене, которую ведет против нее Россия. Основные усилия направлены на создание русскоязычного и англоязычного телевизионных каналов, а также присутствие Украины на ключевых выставках, конференциях и прочих форумах. Эта работа только разворачивается, а пока всё вытягивают на себе украинские дипломаты, члены парламента и министры.

Из общего позитива: в правительство пришло очень много новых людей, в первую очередь — из бизнеса: профессиональных, опытных и вместе с тем достаточно молодых, мотивированных на изменения. Общим негативом мы подробно займемся ниже.

5. ТОРМОЖЕНИЕ

Общее мнение и украинских граждан, и международных экспертов заключается в том, что реформы тормозят.

За полтора года после Революции достоинства потеряно очень много времени. В 2014 году в стране действовал парламент, в котором большинство составляли представители коррупционного режима Януковича, этот парламент был не способен  на реформы. Безупречные с точки зрения закона процедуры выборов президента, роспуска парламента, объявления новых выборов, проведения выборов, формирования коалиции и правительства требовали много времени, и это время было упущено для быстрых реформ: парламент и правительство приступили к работе лишь в декабре. Можно сказать, это наша плата за демократию.

Несложно найти также множество других объективных причин торможения реформ. Это и сложность парламентской процедуры, защищающей систему от быстрых изменений, и блокирование реформ средним звеном старых бюрократов, не настроенных отдавать полномочия, и постсоветская психология избирателей, ожидающих от власти чуда и не готовых к большим изменениям, и, наконец, война, отбирающая невероятное количество финансовых и человеческих ресурсов.

Однако значительные изменения могли бы быть сделаны силами правительства еще до парламентских выборов. И законопроекты можно было подготовить заранее. И реформу центральных органов власти провести, сломив сопротивление среднего звена и полностью обновив аппарат. И публичную коммуникацию реформ давно можно было построить, объяснив избирателям суть и последствия изменений. Ну,  а война и кризис — вообще слабое оправдание, поскольку это как раз самое хорошее время для решительных изменений, когда жить по-старому становится невозможно.

Тем более нельзя оправдать теми же причинами, что и потерянный 2015 год, низкий темп реформ уже с новым парламентом и правительством. Бесстрастные цифры говорят, что из запланированных на январь-май реформаторских законов принято только 39%, в целом же план законодательного обеспечения реформ на 2015 год выполнен лишь на 11%, а ведь уже прошло полгода. Парламент принял лишь 34% предложенных правительством законопроектов, а 19% вообще снял с рассмотрения. И ведь это только принятие законов, что же говорить об их имплементации.

Всё это означает слабую дееспособность парламентской коалиции и главное — недееспособность коалиционного правительства, которое примерно пополам состоит из реформаторов и антиреформаторов. Известно, что лучшие реформы, самые быстрые, радикальные и успешные, делают не политики, а профессионалы-технократы. Им не нужно заботиться о рейтингах. Известное высказывание, приписываемое Уинстону Черчиллю, гласит: «Государственники отличаются от политиков тем, что политик думает о следующих выборах, а государственник — о следующем поколении». К сожалению, только две из пяти фракций парламентской коалиции нашли в себе мужество назначить по своим квотам таких технократов.

Время уходит, а это означает сокращение доверия, обнищание населения, потерю возможностей и рост рисков. Как уже отмечалось, с точки зрения обычного гражданина изменилось достаточно мало: такие ключевые факторы, как коррупция, произвол местных властей, отсутствие правосудия и монополизация рынков, никуда не делись. Поэтому высокие рейтинги и кредиты доверия были растеряны довольно быстро: победитель парламентских выборов Арсений Яценюк, подтвердивший этой победой свое право оставить за собой пост премьер-министра, имеет нынче рейтинг примерно 3% не потому, что провел непопулярные реформы, а потому, что не провел их.

Итак, базовая причина торможения реформ — отсутствие политической воли, идейная и ценностная мозаичность парламента и, соответственно, назначенного им правительства. Кроме того, играет роль и старая бюрократическая машина, связывающая реформаторов устаревшими правилами и процедурами.

6. ПЕРСПЕКТИВЫ

Однако реформы в Украине неотвратимы по трем причинам: исчерпание ресурсов старой системы, давление гражданского общества (активного меньшинства), внешнее давление Запада.

Во-первых, экономический кризис и несколько успешных реформаторских ударов подорвали базу коррупции, а вместе с войной существенно ослабили олигархическую модель экономики. Дальнейшее существование государства в неизменном виде просто невозможно. В подобной ситуации война, кризис и недееспособность государственной машины приводят, как правило, к распаду страны. Однако Украина доказала свою необычайную живучесть как в экономике, так и на поле боя, как в смысле социальной устойчивости, так и в плане консолидации полиэтнической политической нации вокруг обороны страны и успешных реформ. Здесь вступает в действие второй фактор: обозначенное в начале статьи активное меньшинство играет ведущую роль в «связывании воедино» большой разнородной страны, в публичной поддержке реформ и в наполнении системы новым человеческим капиталом.

Исключительным примером силы гражданского общества является так называемое волонтерское движение. Оно возникло в начале российской агрессии, сразу после Майдана, когда разваленная государственная машина оказалась неспособна обеспечить армию минимально необходимым (надо заметить, что режим Януковича подготовил успех агрессора, в течение многих лет проводя демонтаж армии). Сотни тысяч людей включились тогда в сбор средств (а участвовали в нем миллионы), закупку одежды и обуви, средств индивидуальной защиты и питания и т.п., затем доставляя это всё буквально на передний край. Другие волонтерские группы собирали и распределяли предметы первой необходимости среди многочисленных переселенцев с оккупированных территорий. Третьи, имеющие управленческий или юридический опыт, включились как волонтеры в работу полуразрушенных министерств и ведомств (многие из них впоследствии заняли официальные должности). Само по себе волонтерское движение не представляет чего-то необычного, но экстраординарным является его сила, масштаб и вовлеченность миллионов людей.

Важным фактором является также постоянное давление гражданского общества, не позволяющее политической системе играть по старым правилам. Украинское общество, традиционно весьма толерантное к коррупции, внезапно изменило свою позицию. Общественное мнение преследует факты коррупции, непрозрачных назначений на высокие должности, круговой поруки бюрократов — всё то, с чем оно мирилось десятилетиями. Так проявляется действие фактора модернизации, о котором говорилось в начале статьи.

Важно также отметить отношение украинского общества к популизму. Многие политики продолжают ориентироваться на патерналистское большинство, но опыт последних месяцев показывает: попытки популистских решений наталкиваются на столь ожесточенное сопротивление активного меньшинства, ориентированного на модернизацию, что, как правило, приходится отступать.

Наконец, нужно упомянуть о внешнем давлении. Многие на Западе серьезно воспринимают угрозы мировой безопасности, которые создает нынешняя ситуация, и понимают, насколько украинский провал мог бы усилить эти угрозы. После Второй мировой войны «план Маршалла» позволил остановить распространение коммунистического тоталитаризма, и точно такую же роль сыграла в свое время западная помощь Южной Корее. Украина является чрезвычайно важным фактором стабильности и порядка в Европе и в целом в мире, о чем неоднократно говорили Дж. Сорос, З. Бжезинский и другие. Падение Украины будет означать разрушение всех принципов, на которых держится сегодняшний мир: неприменение силы, неприкосновенность границ, ответственность в международных делах, нераспространение ядерного оружия. А значит, оно сделает реальной угрозу новой мировой войны. Поэтому внешнее давление на Украину с целью добиться успешных реформ будет только расти.

Нужно заметить, что западные лидеры понимают: давать деньги украинскому правительству можно только в обмен на реальные реформы. Никакие послабления в этом вопросе невозможны, иначе обещания останутся пустыми. И одно из важнейших требований украинского гражданского общества, обращенное к Западу, гласит: не давайте денег нашему правительству под обещания, а только за результаты.

Кстати, нужно отметить, что дееспособность украинского парламента значительно повышается в преддверии очередных траншей международной помощи. Привязка траншей к реформам оказывается довольно эффективным средством, ведь народные избранники понимают опасность финансового коллапса.

Таковы основные факторы неотвратимости реформ. Каким же образом можно ускорить процесс? Выходом является формирование полностью профессионального правительства и получение им политического мандата на реформы. Первым делом новое правительство должно будет провести реформу самого себя, то есть нормативной базы, блокирующей изменения. Операционную и реформаторскую деятельность нужно будет развести по разным людям и подразделениям, сформировать штаб реформ, в котором окажутся только новые люди, свободные от повседневных задач. Параллельно нужно разворачивать массовую коммуникацию для неискушенного избирателя, а также формировать команды гражданских активистов в городах для взаимодействия с местной властью в деле быстрой имплементации реформ. Первые приоритеты понятны: реформа государственной службы, запуск экономического роста и борьба с коррупцией.

Важным аспектом успешности реформ должны стать быстрые победы. Такие победы, достигаемые за короткий срок, служат символами перемен, увеличивают доверие граждан и создают предпосылки для последующих более масштабных изменений.

И, безусловно, важным фактором является коммуникация реформ: позитивная, но честная. Коммуникация как для собственных граждан, так и для друзей Украины за рубежом. Надеемся, данная статья способствует решению второй задачи

Источник: Русский вопрос




Комментирование закрыто.