После Блинкена: отношения Украины и США в условиях трансформации мирового порядка

Визит госсекретаря США Энтони Блинкена в Украину стал очень важным моментом в развитии украинско-американских отношений. Практика показывает, что к его приезду необходимо вернуться, и отрефлексировать этот момент ещё один раз. Приезд госсекретаря США был важным не потому, что Блинкен на словах снова поддержал Украину, или что он удостоил нас своим визитом, или что он засвидетельствовал интерес Вашингтона в украинских делах.

Визит был важен, поскольку он дал ответ на несколько важных вопросов, которые мучили украинскую общественно-политическую среду с самого момента избрания Джо Байдена президентом США. К сожалению, далеко не все поняли, что именно привёз с собой Блинкен и что он показал по итогам своей краткой, но ёмкой поездки.

В связи с этим, мы в Украинском институте будущего ещё 15 мая провели специальное мероприятие, посвящённое визиту Блинкена и американско-украинском повестке, где представили свои мысли, на базе которых и выписана эта статья.

Мы вернёмся к визиту и проанализируем его ещё раз, а затем можно будет поговорить в целом об американско-украинских отношениях, вернее об их будущем с учётом последних событий.

Украинско-американская повестка при Байдене: базовые позиции

Сперва давайте вспомним, как выглядят отношения между США и Украиной последние 7 лет, и на чём они держатся. Как мы уже писали в январе этого года в день инаугурации Джо Байдена, повестка украинско-американских отношений держится на весьма зыбкой почве, в частности на нескольких принципах:

1. В США сохраняется двухпартийный консенсус относительно идеи поддержки Украины в качестве противовеса влиянию как минимум России, как максимум остальных конкурентов — Франции, Германии, Турции и КНР;

2. Украина не является отдельно взятым направлением внешней политики США, а рассматривается преимущественно в контексте российской стратегии Белого Дома;

3. Сохраняется интерес американского крупного капитала к контролю над ключевыми группами сырьевого экспорта и над транспортными коридорами, пролегающими через Украину, в том числе в контексте концепции «Трёхморья» и глобального соперничества с Китаем;

4. Отношения между Украиной и США фактически ограничены лишь кластером безопасности (военная помощь, поддержка позиции в конфликте с Россией, антироссийские санкции), а также характеризуются патрон-клиентской моделью связей и высоким уровнем ассиметричности;

5. Уровень доверия между США и Украиной все ещё страдает от токсичных историй политических скандалов 2016-2020 годов.

Сразу бросается в глаза главная проблема наших отношений с США — их ограниченность, чрезмерное неравенство и маргинальность. Как и визит Блинкена в этом году, так и приезд его предшественника Майкла Помпео в январе 2020 года, неоднократно демонстрировали эту проблему. С приходом к власти команды Байдена, эти вопросы стали ещё актуальнее и серьёзнее, поскольку новая администрация со старта показала, что стратегический курс США, начатый при Трампе, будет продолжен:

• приоритет отдаётся внутренним проблемам;

• во главу угла ставится экономический национализм и мягкий протекционизм;

• вторичные внешнеполитические проблемы отсекаются или замораживаются, а все ресурсы должны быть реконсолидированы и брошены на внутреннее переустройство Штатов;

• приоритетными направлениями внешней политики становятся лишь глобальные вопросы и непосредственно касающиеся безопасности США — соперничество с КНР, сдерживание РФ, стабилизация Ближнего Востока через Иран, реанимация трансатлантического единства.

Уже в январе, когда мы готовили анализ контуров внешней политики Байдена, стало ясно, что отношения Украины с США в этом контексте будут становиться сложнее. Возврат ценностно-ориентированной внешней политики Штатов снова вынуждает украинские власти демонстрировать приверженность демократии и реформированию государства, а в повестку возвращается вопрос отхода от олигархического консенсуса как основы политической системы Украины. Спустя 3,5 месяца это публично озвучил и Энтони Блинкен, когда приехал в Киев. Всю проблематику американско-украинской повестки мы описали ещё тогда, включая всевозможные внешнеполитические растяжки, которые возникают перед Украиной.

С учётом вышеизложенного, перед Украиной появилась необходимость выйти из зоны токсичности в отношениях с США, восстановить доверие, найти приемлемую модель сотрудничества и перевести отношения в деловое русло с целью постепенной субьективизации Украины в этой повестке.

О том, как этого достичь и какие отрасли могут быть включены в обновлённую украинско-американскую повестку, мы писали ранее. По состоянию на сегодня, ни одна из этих целей полностью не была достигнута. Есть неплохие подвижки в отдельных сферах, но говорить об успехе пока что слишком рано.

Иными словами, визит Энтони Блинкена в Киев произошёл на фоне сохранения практически всех базовых позиций украинско-американской повестки 2014-2015 годов. За эти годы повестка, к сожалению, существенно не изменилась. Это привело к постепенной маргинализации позиций Киева в Штатах и пикировке с Вашингтоном, начиная с выборов президента США в 2016 году с кульминационным взрывом в 2019-м, когда мы чуть не потеряли двухпартийную поддержку в Конгрессе из-за скандала с импичментом. В 2020-м году проблемы в отношениях во многом купировались благодаря пандемии COVID-19.

Несмотря на в целом оптимистичные настроения в Украине по итогам выборов президента США в ноябре (которые для самих Штатов были далеко не спокойными и нормальными), всё указывало на то, что дальнейшее развитие двусторонних связей потребует серьёзных усилий.

К моменту приезда Блинкена в Украину эти опасения подтвердились, что и показали первые три месяца 2021 года. Согласно нашему недавнему исследованию «Киевский меридиан», американско-украинские отношения в первом квартале этого года развивались медленно, пассивно и очень-очень осторожно.

Первый телефонный звонок Байдена в Киев произошёл лишь 2 апреля на фоне военной эскалации со стороны РФ. Контакты между Штатами и Украиной были ограниченными и недолгими, в основном сводились к дежурным фразам про политическую поддержку США позиции Украины, необходимость реформ и важность сохранения ежегодной военной помощи в размере почти $ 400 млн. Общий тон переговоров оставался рутинным и скучным, очевидным было отсутствие практической и смысловой наполненности двусторонней повестки.

В этом плане, приезд Энтони Блинкена действительно стал важным промежуточным моментом, который должен был поставить все точки над «и», и раскрыть дальнейшее позиционирование администрации Белого Дома на украинско-российском направлении. И вот мы подходим к анализу самого, собственно визита.

Но сперва, опишем общую картинку политической ситуации в Украине на момент приезда госсекретаря США.

Он совпал по времени с несколькими важнейшими событиями во внутренней политике государства и некоторыми изменениями в политической жизни самого В. Зеленского:

• Стабилизация президентского рейтинга на уровне 27%-28%, что показывает и соцопрос, проведённый нашим Институтом будущего. При этом, отрыв от ближайшего соперника — почти в два раза, а стабилизация произошла благодаря инновационной санкционной политике РНБО и негласным договорённостям с олигархами по формированию лояльной медиа-картинки на телеканалах;

• Позитивная конъюнктура мировых цен на сырьё, в особенности на руду и зерно, которые составляют основу украинского экспорта. Это позволяет ОП чувствовать себя более уверенно на мировой арене и пока что обходиться без МВФ;

• Запускается борьба за назначение руководителя САП, который будет ключевым элементом во всей антикоррупционной архитектуре, а также подготовлены изменения в закон про НАБУ, которыми РНБО дают право вето на назначения в бюро;

• Кадровые изменения в НАК «Нафтогазе», которые не понравились Западу, и вызвали скандалы, а также поставили под угрозу принципы «корпоративного управления», продвигаемые Штатами;

• Попытки ОП замкнуть на себе все внутриполитические решения, тогда как внешним партнёрам оставить лишь вопросы сотрудничества с Украиной в области безопасности, обороны и противодействия России.

Визит Э. Блинкена в Украину: что он хотел сказать?

Приезд госсекретаря США, которого сперва ждали, затем не ждали, а потом очень ждали, не произошёл просто так. Он имел несколько важных стратегических задач:

1. Выразить неудовлетворение политическим руководством Украины из-за неисполнения ряда институциональных реформ, которых требуют западные партнёры с 2014 года с целью облегчения управления местными политическими процессами и контроля над национальными элитами;

2. Продемонстрировать солидарность с Украиной на фоне военно-политической эскалации со стороны России, дабы послать сигнал своим внешним соперникам (прежде всего, Китаю), что США не будут целиком «сдавать» своих партнёров;

3. Ре-консолидировать политическое влияние США на Киев после 4 лет правления Д. Трампа и накануне начала стратегического диалога с Москвой, объявленного Байденом в его выступлении 15 апреля.

Если вам хочется более подробной расшифровки этих трёх задач, рекомендуем ознакомиться с полным анализом визита Блинкена в Киев, который мы представляли 15 мая.

Информационная основа визита была крайне интересной прежде всего, потому что она наконец пролила немного света на вопрос о том, какой же будет политика Джо Байдена по отношению к Украине в ближайшее время. Для того, чтобы это понять, надо разложить визит Блинкена на несколько ключевых меседжей, которые он привёз с собой в Киев. А они следующие:

Меседж №1. Украина не получит ПДЧ в НАТО в ближайшее время. США разбили навязчивую мантру, которую украинские власти агрессивно продвигали в марте-апреле, требуя от Запада предоставить Украине ПДЧ в НАТО уже на ближайшем саммите Альянса. Сам госсекретарь до и во время визита избегал любой конкретики по поводу перспектив Украины вступить в НАТО.

Меседж №2. Если Украине что-нибудь нужно от Вашингтона, необходимо выполнять конкретные требования. Другими словами, за каждую «услугу» от США Украине надо будет показывать сделанное «домашнее задание», и простыми заявлениями или решениями на бумаге тут уже не ограничиться. Администрация Байдена заметно ужесточила свою риторику в отношении Киева, в отличие от времён того же Обамы, и атмосфера визита Блинкена это очень хорошо проиллюстрировала.

Меседж №3. Украина должна самостоятельно проводить реформы и воевать с внешними врагами, а не ждать «кавалерии» с Запада. Штаты сохранили приверженность прежнему курсу о поддержке Украины, готовы ей помогать, но не будут ввязываться во всякие военно-политические авантюры или без особой надобности глубоко заходить в конфликт на Донбассе. У них куча внутренних проблем, которым Байден настроен отдать приоритет. Это опять же немного подрывает ещё одну главную идею, с которой носились в Офисе президента — скорое изменение «нормандского формата» и вхождение туда новых игроков, включая США. Вашингтон готов поддержать Киев, но дальше той ограниченной помощи, которая есть (советники, военно-финансовая помощь, точечные поставки вооружений) они не пойдут.

Меседж №4. У США нет намерения воевать с Россией или свергать В. Путина, стратегическая цель — сдерживание и осторожный диалог. Россия более не является «врагом №1» на глобальном уровне. Её рассматривают в лучшем случае как соперника регионального и меж-регионального уровня. Врагом №1 стал Китай. Штатам не хочется полномасштабной военной конфронтации с РФ. Им нужны «предсказуемые и стабильные отношения» с Москвой в противовес Китаю. Санкционное давление на Кремль пока что поставлено на паузу, как минимум до саммита Путина-Байдена. «Сливать» Украину никто не собирается, но и дестабилизация России на данный момент не выгодна Штатам и европейским союзникам. Они хотят говорить с РФ по тем вопросам, где они им нужны, и которые не может компенсировать Украина: глобальная безопасность, ближневосточная стабилизация, контроль над вооружениями, ядерное сдерживание и т. д.

Опять же, если вам интересно почитать более подробный расклад этих меседжей, вам стоит открыть полный текст анализа вот здесь.

После Блинкена: что Украине делать с США?

Учитывая всё вышеописанное, можем определить дальнейшие сценарии развития отношений между Украиной и США. По итогу визита, стало ясно, что Штаты пошли на новый заход в попытке перетянуть Украину в свою орбиту влияния, пытаясь частично восстановить прежние позиции времён Обамы.

Но в этот раз всё намного жёстче. Политическому руководству Украины были выставлены весьма конкретные требования. В целом, они не сильно отличаются от требований Запада 7-летней давности, но в этот раз коммуникация со старта выставлена с позиции силы, давления и бескомпромиссности. По крайней мере, Блинкен в ходе визита сделал всё, чтобы выглядела именно так.

Официальный Вашингтон уже давно требует от Украины провести реформы, суть которых сводится к созданию такой политической и экономической среды, которая облегчит американцам (и их партнёрам на Западе) управление местными процессами, и даст возможность усилить контроль над правящими элитами в Киеве. Проще говоря, это способ установить над страной внешнее управление, при котором будет проще инициировать нужны преобразования, продвигать выгодные решения, принимать правильные законы, стимулировать одних и наказывать других, сохранять управляемость политической ситуацией, а также произвести замену элит, если понадобится.

Если спускаться ещё ниже и описывать конкретные требования США, их можно сгруппировать в такие пункты:

• Усиление в политической системе Украины роли антикоррупционных структур, созданных при прямом участии США — НАБУ, САП, НАЗК, Антикоррупционного суда, через которые Вашингтон может непосредственно влиять на внутренние политические расклады, оказывать давление на элиты, в том числе «поддевая» представителей «глубинного государства», которых без контроля над судебной и правоохранительной системой не достанешь;

• Либерализация национальной экономики, ослабление влияния в ней национальных финансово-олигархических групп и монополий для создания конкурентной среды и облегчённого доступа к ней транснациональных (включая американские) корпораций;

• Реформа системы правосудия, чтобы уменьшить коррупционную составляющую, усилить ответственность судей, улучшить их квалификацию и вывести из-под контроля финансово-олигархических групп, предпочтительнее передав контроль внешним структурам;

• Кадровые чистки в окружении президента, изменение подходов к диалогу власти и крупнейших олигархических групп.

Выполнение этих требований может институционально усилить украинское государство, но цена за это — гарантированное усиление влияния внешних сил, частичная утрата контроля над процессами и некоторыми институтами. Это подрывает авторитет и влияния самого президента В. Зеленского.

Сроки выполнения требований, поставленные Блинкеном — до августа-сентября, о чём свидетельствовал демонстративный перенос премьеры фильма Bellingcat на это же время. Таким образом, у Зеленского есть 3-4 месяца, чтобы определиться с контурами новой политики на американском направлении. Времени совсем немного. А основных сценариев у нас три.

Сценарий №1: сдать всё и согласится

Украина соглашается с правом США (через посольство и связанные с ним частные структуры в неправительственном секторе) влиять на кадровые назначения в НАБУ, САП и НАЗК. Усиливается роль Антикоррупционного суда, а реформа системы правосудия проходит по рекомендациям американской стороны. В ОП и правительстве происходят кадровые чистки, в результате которых своих постов лишаются знаковые и влиятельные фигуры. Кроме того, возвращается институт набсоветов, которые назначаются в ключевые госкорпорации и набираются из числа «нетоксичных» для США лиц. Соответственно, и руководить этими организациями выбираются люди, приемлемые для посольства США. А в контактах властей с олигархами Киев идёт на полное сотрудничество с Вашингтоном, в частности по делам И. Коломойского, Д. Фирташа и остальных.

В таком формате отношений Украина может рассчитывать на увеличение финансовой и военной помощи от США до 2022 года. Американский президент, скорее всего, встретится с президентом Украины, а может быть даже пригласит его в Белый Дом. США могут помочь Украине наладить отношения с союзниками в Восточной Европе, прежде всего с Венгрией и Польшей.

Впрочем, с другой стороны, Штаты берут под полный контроль антикоррупционные органы в Украине и суды, что даёт им полную свободу манёвра и возможность оказывать влияние на политические процессы в стране, национальный рынок и группы элит. Это означает, что Украина потеряет значительную часть субъектности, а также будет всецело зависеть от официальных контактов с Вашингтоном, а также настроя американского истеблишмента по отношению к Украине. Внешнее управление приведёт как к развитию определённых институциональных возможностей государства, так и к развалу старой модели взаимоотношений и возможным негативным последствиям в случае, если внешние силы, не сильно разбирающиеся в тонкостях местной политики, будут совершать ошибки. Ведь получив контроль, США и их союзники не будут просто бескорыстно бороться с коррупцией, а будут продвигать свои интересы.

Ещё один негативный результат — постепенное сжатие Украины на мировой арене, налагающее дополнительные ограничения во внешней политике, что может поставить Киев, например, на потенциально опасные растяжки с Китаем, Турцией, Беларусью, Ираном, Индией, Пакистаном, Молдовой, Центральной Азией и другими странами. А президент Зеленский при этом теряет частичный контроль над внутренними процессами в стране.

Сценарий №2: не обращать внимания

Коротко, этот вариант можно ещё так сформулировать: «спасибо, мы вас услышали, но дальше мы сами». В таком случае, Банковая может на протяжении лета усилить своё влияние на государственные компании, переформатировать отношения с олигархами и через контроль над «антикоррупционным блоком» попробовать оказать давление на политических оппонентов и местные элиты, выстраивая новый политический баланс сил во главе с В. Зеленским.

При этом, рассчитывать на безусловную поддержку со стороны США нельзя будет. Да, конечно, они продолжат поддерживать Киев политически, в сфере защиты территориальной целостности в противовес России, так как на этом завязан их глобальный интерес. Однако выхода Штатов за пределы этой ограниченной повестки не будет.

Кроме того, связанные с Западом неправительственные структуры встанут в оппозицию к Зеленскому и будут усиливать свою критику по отношению к нему. В СМИ появится сразу несколько массивов информации компрометирующего характера, которые будут бить по окружению президента (включая упомянутый фильм Bellingcat), а в Штатах могут продолжить финансовые расследования против представителей украинских элит. Наконец, политические оппоненты Зеленского могут начать атаку на президента и его большинство в ВРУ, пользуясь его слабостью и отсутствием внешней «крыши». Результатом может стать падение влияния ОП на процессы в стране.

Сценарий №3: частичные уступки и «сакральная жертва»

Этот вариант — попытка балансировать между усилением своего влияния и достижением компромиссов по вторичным вопросам, расставляя приоритеты. При этом упор делается на демонстрации успешности своей политики для США.

Украинские власти не допускают полной утраты контроля над НАБУ, САП и НАЗК. Проще говоря, пойти на компромисс, но отдать Штатам лишь одно-два ведомства, а не все сразу.

В вопросах контроля госкорпораций также выставить приоритеты и пойти на компромисс, например, в вопросах назначений в НАК «Нафтогаз», но оставляя за собой право кадровых изменений в УЗ.

В кадровых вопросах на общенациональном уровне придётся пожертвовать частью людей, сохранив лишь ключевых советников Зеленского. Например, согласиться на сотрудничество по И. Коломойскому, но при этом стараясь сохранить целостность ОП. Либо же пойти на кадровую чистку ОП в обмен на возможность выбирать политических союзников во внутренней политике.

Такой подход может быть успешным, но лишь при условии демонстрации конкретных результатов работы. Такими могут быть, к примеру, громкие коррупционные дела, доведённые до конца. Не задержания и переход в режим длительного следствия, а финальная точка с судебным решением или согласием обвиняемого на сделку со следствием. Это облегчит коммуникацию с Вашингтоном.

Кроме того, такой подход немного неустойчивый. В нём много рисков и неизвестных переменных. В случае серьёзных просчётов и ошибок, политические оппоненты воспользуются этим и будут атаковать ослабленный политический центр. Балансирование — это всегда наиболее выгодная стратегия, из которой можно выжать максимум, но это и самая рискованная игра, требующая огромных усилий, энергии и кадровой подготовки.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, канал Юрия Романенко на Youtube, канал Юрия Романенко в Telegram, страницу в Facebook, страницу Юрия Романенко в Instagram.