Рынок политических партий Украины: «испорченная многопартийность»

Не секрет, что уровень доверия к партийной системе в Украине – один из самых низких среди всех общественных и политических институтов (около 11% при 76% недоверия). А результат «Слуги Народа» на недавних парламентских выборах (43%), с ее идеологической эклектикой и отсутствием местных структур, не столько опровергает, сколько подтверждает кризис партийной системы.

Почему же в таких условиях количество партий в Украине постоянно растет, и даёт ли это какой-то эффект с точки зрения демократизации электорального процесса? О «партийном бизнесе» в Украине и способах оптимизации законодательной базы – в новом материале Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Много – не значит хорошо

На сегодняшний день в Украине зарегистрировано более 350-ти партий (по данным Министерства юстиции, 352 на начало 2019 года). За период 2014-2019 годов число партий выросло практически вдвое, а пиковым стал 2015-й год, за который было зарегистрировано 78 политических сил. А, к примеру, только за один день 22 января 2016 года в Украине было зарегистрировано 21 новую партию с впечатляющим брендовым спектром – «Европейский Кривой Рог», «Социалистическая партия Александра Мороза», «Партия заробитчан Украины», «Цыганская партия Украины» и многие другие.

Начиная с 2017-го, «партийный бум» приостановился – по официальным данным, за 2017-2018 годы было зарегистрировано всего 4 новые партии. Подобный резкий спад может объясняться следующими факторами:

• Вступление в силу «Положения о порядке подачи Отчета политической партии об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера» во втором полугодии 2016-го. Необходимость подачи ежеквартальных отчетов в Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции и угроза штрафов, которые могут быть наложены не на юридические лица, а персонально на руководителей партийных организаций, сделали содержание «партий на бумаге» более дорогостоящим, обременительным и рискованным.
• Многократное увеличение административного сбора за регистрацию партии (140 прожиточных минимумов) – т.е. только официально в госбюджет инициатору создания партии приходится заплатить около 11 тысяч долларов. При этом инсайдеры утверждают, что именно со второй половины 2016 года существенно выросли и неофициальные регистрационные издержки по проведению пакета документов по всем инстанциям.

Тем не менее, за 2015-2016 годы партийный рынок успел существенно расшириться, и некоторые эксперты видели в этом больше позитива, чем негатива. Характерно, что если открыть аналитический доклад Национального института стратегических исследований за 2015 год, посвященный партийной системе Украины, то в рекомендациях там предложено упростить процедуру регистрации партий и отменить требование к партиям на протяжении 10 лет хотя бы раз участвовать в президентских или парламентских выборах.

Подобные рекомендации исходят из весьма абстрактной трактовки демократических принципов избирательного процесса: чем меньше институциональных барьеров для электоральных субъектов – тем лучше. Многопартийность на контрасте с однопартийностью понимается как несомненное благо, причем вместо поиска «золотой середины» и «эффективного числа партий» для построения устойчивой партсистемы, априори принимается допущение о корреляции «больше – лучше».

Совершенно упускается из виду природа практических всех украинских партий, удачно описанная (в контексте всего постсоветского пространства) американским политологом Генри Хейлом. В отличие от традиционного западного понимания, в котором партии – это устойчивые организации, борющиеся за присутствие во власти и репрезентирующие интересы какой-то электоральной группы, в Украине «партии» как предвыборные лидерские проекты под конкретный избирательный цикл представляют интересы только их инвесторов и не несут политической ответственности перед избирателями (нередко, проводят ребрендинг накануне следующего цикла, в том числе, чтобы дистанцироваться от своей предыдущей деятельности и прошлых обещаний).

И далеко не всегда интерес организатора/инвестора состоит в проведении партии в органы власти или местного самоуправления – это рассматривается, скорее, как средство для капитализации партийного бренда. Финансовая прибыль как глубинный мотив партстроительства вместе с достаточно либеральной законодательной базой создали в Украине такую модель партийного рынка, которая сделала не только возможным, но и востребованным существование трёх с половиной сотен квазипартийных субститутов.

О том, что цели абсолютного большинства партпроектов лежат вне электоральной плоскости, свидетельствует их «активность» на парламентских выборах. В 2019 году свои списки для участия в выборах подали 22 партии – т.е. около 6% от всех зарегистрированных. Для сравнения в 2014 году было подано 29 партийных списков при 220-ти зарегистрированных партиях (13%) – то есть тренд (прежде всего 2015-2016 годов) на регистрацию новых партпроектов не привел к росту числа партий-участниц выборов.

Типичные стратегии монетизации партий

Подобные партийные проекты используют несколько традиционных стратегий для заработка. Одна из наиболее распространенных – торговля квотами в окружных избирательных комиссиях. Причем для этого партиям совершенно необязательно участвовать в текущих выборах и вносить залог.

Статья 107 (пункт 2) «Закона о выборах народных депутатов» предусматривает участие в жеребьевке для формирования окружных комиссий на досрочных парламентских выборах всех тех партий, которые участвовали в последних предыдущих выборах. Например, в Харьковской области окружные комиссии на июльских выборах возглавляли представители таких «партий», как «Україна Майбутнього», «Єдина Країна», «Нова Політика», «Солідарність жінок України», «Ліберальна партія».

В отношении таких партий и их квот чаще всего работают два механизма: или партии-тяжеловесы централизованно берут участницу прошлых выборов «в аренду», проводя по ее квоте своих членов комиссий, или уже после жеребьевки поступают обращения от мажоритарщиков-фаворитов, заинтересованных в лояльном руководстве ОВК.

Тема «аренды франшизы» весьма актуальна и в контексте местных выборов (особенно, если они пройдут по той же избирательной системе, что и в 2015 году). Действующий закон о местных выборах предполагает пропорциональную персонализированную систему практически на всех уровнях (областных, городских и районных советов) без возможности самовыдвижения. Субъектом выдвижения при этом выступает не всеукраинская, а местная партийная организация соответствующего уровня.

В результате, с учетом личностно-ориентированного голосования на местных выборах многие рейтинговые политики вынуждены искать хоть какую-то партийную франшизу с зарегистрированной ячейкой в своем городе/районе, чтобы иметь возможность баллотироваться. Например, по результатам выборов в городскую Мерефянскую ОТГ (2016 года) Харьковской области, в местном совете появились не только фракции известных всеукраинских брендов, но и таких партий, как «Волонтерская партия Украины» и «Наша Земля».

Партийные организации также часто используются в предвыборных политтехнологиях в различных амплуа. Например, «партии-спойлеры» работают в качестве технических проектов для оттягивания голосов у оппонентов. Для этого проект «заводится» в аналогичную электоральную нишу – по возрасту (долгое время эту функцию выполняла «Партия пенсионеров» для оттягивания голосов у «Коммунистической партии Украины»), по идеологии («Наш Край» как конкурент «Оппозиционного Блока» в борьбе за электоральное наследство «Партии Регионов») или другим параметрам целевой аудитории.

Частными случаями «спойлеров» можно считать «партии-клоны» и «именные проекты». Например, в 2015 году на местные выборы собиралась идти официально зарегистрированная альтернативная «Самопомощь», но в последний момент отказалась от своих намерений и подала документы на переименование. Этот кейс иллюстрирует еще одну специфическую стратегию капитализации – зарегистрировать партию с похожим названием и заниматься «электоральным шантажом» оригинала с целью получения отступных за неучастие.

Что касается «именных проектов», то классический пример этой технологии был успешно реализован в 2006 году на выборах в Октябрьский районный совет Харькова – работавший в интересах «Нашей Украины» технический проект «Блок за Януковича!» отобрал львиную долю голосов «Партии Регионов». В 2015 году мэр Харькова Геннадий Кернес заявлял о попытках против его воли зарегистрировать и использовать на местных выборах партию «Блок за Кернеса» (мэр сумел в судебном порядке не допустить этого).

Кроме задач, связанных с дроблением чужого электорального поля, партии часто выполняют имиджевые, представительские функции, повышая субъектность своих лидеров в различных переговорных процессах об объединениях. Персональный партпроект «Наши», вероятно, помог Евгению Мураеву после разрыва с «За Життя» попасть в «Оппозиционный Блок» на более выгодных условиях (в т.ч. стать первым номером списка).

Партпроекты «Основа» Сергея Таруты и «Справедливость» Валентина Наливайченко создали видимость «объединения демократических сил» вокруг «Батьківщины» на парламентских выборах-2019. Своим лидерам такое объединение позволило получить 2-й и 3-й номера в списке соответственно (Тарута также сумел провести в депутаты своего экс-зама на посту главы Донецкой областной государственной администрации Андрея Николаенко).

Видимость еще более «широкого альянса демократов» под брендом «Гражданской позиции» Анатолия Гриценко призвана была обеспечить вхождение в первую десятку лидеров 4-х политпроектов – «Народного контроля» Дмитрия Добродомова, «Рідної країни» Николая Томенко, «Европейской партии» Николая Катеренчука и «Альтернативы» Егора Фирсова.

Другими словами, для лидеров малоизвестных «персональных» партий наличие собственного партпроекта позволяет улучшить формат переговоров от «что сделать, чтобы вы взяли меня в список» до «обсудим условия объединения наших партий» (со всей сопутствующей «игрой на блефе» о реальных людях в местных парторганизациях, международных связях партии, мифическом собственном рейтинге и т.п).

Старые партии «под ключ» для «новых лиц»

Однако большинство партий регистрируются с одной конечной целью – выгодно продать ее под переименование. В Украине практически каждый сезон публичной политики появляются новые игроки, для которых актуальна регистрация или приобретение уже зарегистрированной партии. Причем второй путь выбирают ощутимо чаще: регистрировать «с нуля» (а, значит, и собирать 10 тысяч подписей в 2/3 областей Украины) – это более громоздко, долго и рискованно с точки зрения прохождения документов в Министерстве юстиции, чем проведение съезда приобретенной партии, ее переименование и смена руководства.

Инсайдеры утверждают, что расценки на рынке «партий под переименование» стартуют от 25 тысяч долларов, но за эти деньги инвестор рискует получить «проблемный пакет» (фиктивные юридические адреса местных организаций, оформление местных организаций на одних и тех же физлиц, просроченные отчеты, открытые судебные процессы по партии итп). То есть при минимальной заинтересованности такая партия на законных основаниях может быть, как минимум, не допущена к выборам. Стоимость «нормальных пакетов» зависит от многих факторов, в том числе, от разветвленности местных парторганизаций, и стартует от 40-50-ти тысяч долларов.

Большинство партий т.н. «первого эшелона», которые сегодня на слуху у избирателей, имеют свою теневую историю купли-продажи и официальную историю переименований. Что характерно – это относится и к политическим силам, декларирующим другое качество политики, смену подходов и прочую инновационность.

Так, партия «Слуга Народа» была зарегистрирована еще в 2016 году под названием «Партія рішучих змін» на имя Евгения Юрдыги, выпускника и экс-главы совета студгородка Киевского политехнического института. Партия Святослава Вакарчука «Голос» изначально регистрировалась как «Платформа инициатив» в 2015 году, задолго до того, как ее нынешний лидер определился со своим будущим в украинской политике. «Рух Новых Сил Михаила Саакашвили» тоже далеко не новый – для него была приобретена зарегистрированная в 2015 году  «Партія гармонійного розвитку».

«Украинская Стратегия Гройсмана» – это связанная с ним ранее «Винницкая Европейская Стратегия», историческое название которой при регистрации (и до появления в проекте Гройсмана) – «Народная Трибуна». Партия «Сила и Честь» Игорю Смешко была отдана в пользование Евгением Марчуком (ранее называлась «Партия свободы»). Даже «Европейская Солидарность» формально выступает не правопреемником той «Солидарности», которую Петр Порошенко возглавлял еще в 2001 году, а «Всеукраинской партии Мира и Единства», основанной Людмилой Янковской в 2000 году в Донецке.

Каждая такая история может выступать отдельной темой для исследований «партийной генеалогии», а вместе они подтверждают тезис: партии в Украине создаются для разнообразных форм заработка на них и конечной возможности их продажи новым, ворвавшимся в украинскую политику игрокам.

Выводы и рекомендации

1. Само по себе количество зарегистрированных в Украине партий никак не связано с демократичностью или конкурентностью политического режима, не способствует «ответственному голосованию» избирателей, демократизации электорального процесса и не является страховкой от возможной узурпации власти. Имеет значение качество этих партий, а на данный момент подавляющее большинство из существующих трех с половиной сотен квазипартийных субститутов не ведут политической деятельности, не репрезентируют интересы какой-либо группы избирателей и используются как инструмент для заработка.
2. «Квазипартийный спам», пик которого пришелся на 2014-2016 годы, резко сбавил в оборотах в связи с ужесточением требований к регистрации и отчетности партий. По нашему мнению, именно этот тренд, а не либерализация законодательства в данной сфере, может через механизмы фильтрации в перспективе привести к построению в Украине современной демократичной партийной системы.
3. Достижению этой цели могли бы помочь некоторые инициативы по изменению правовой базы. Например, целесообразно внести запрет на имена реальных людей в названиях партий (уже зарегистрированным многочисленным «именным проектам» дать некоторое время на проведение съезда для переименования). Такая «деперсонализация» в перспективе должна переориентировать избирателей с личностно-лидерских на программно-идеологические мотивы голосования за партии.
4. В этом же «антивождистском» направлении может быть задействован механизм законодательного закрепления обязательной ротации на должности главы партии (например, каждые 5 лет). Также для усиления внутрипартийной демократии важно обеспечить относительную автономию местных организаций партии от центра – например, в случае принятия избирательной системы с открытыми списками на парламентских и/или местных выборах, субъектом выдвижения должны стать соответствующие местные парторганизации (поможет бороться с «парашютистами» в списках).
5. Целесообразным представляется и введение запрета на переименование партии менее чем за 2 года до даты парламентских или местных выборов (кроме тех, кому необходимо избавиться от имени в партии) – это переориентирует политических игроков на регистрацию новых партий, а не покупку «партийных болванок».
6. Вместе с тем правила регистрации этих новых партий следует изменять в двух, лишь на первый взгляд противоположных, направлениях – упрощения с точки зрения финансовых барьеров и усложнения с точки зрения базовой поддержки партийной инициативы. На данный момент партия при регистрации должна предоставить 10 тысяч подписей – характерно, что и в 2014, и в 2019 году у двух партий-аутсайдеров парламентских выборов результаты были ниже 10-ти тысяч голосов (иллюстрация к вопросу о том, как на самом деле собираются эти подписи). Причем речь идет, грубо говоря, о ТОП-30 из 350+ украинских партий – тех, которые нашли деньги на предвыборный залог и решили участвовать в выборах, но в итоге всё равно даже не набрали «свои» 10 тысяч. Целесообразно увеличить стартовый порог в несколько раз (до 30-100 тысяч базовых сторонников партийной инициативы), причем как дополняющую альтернативу к подписям предложить электронную форму для поддержки (по аналогии с электронными петициями и соответствующими механизмами верификации пользователей).
7. Для того чтобы максимально профильтровать партийную систему также следует обеспечить реальный контроль над выполнением статьи 24 Закона Украина «О политических партиях в Украине», который предполагает аннулирование регистрации в случае невыдвижения партией кандидатов в президенты или народные депутаты на протяжении 10-ти лет. Закон предусматривает, что непосредственно орган, зарегистрировавший партию, должен обратиться в суд по поводу аннулирования регистрации при подобных обстоятельствах. Вместе с тем, де-факто эта норма закона применяется не автоматически, а избирательно.
8. Более того, вполне допустимо и обоснованно ужесточение этой нормы – например, с уменьшением до одного избирательного цикла (но с включением в перечень местных выборов) и/или с привязкой к результатам партии, то есть эффективности ее реальной функции репрезентации какой-либо группы избирателей. Например, в Финляндии партия, которая на протяжении двух циклов не добыла ни одного мандата, на время переходит в статус общественных организаций – какую-либо адаптацию такого принципа можно применить и в Украине, стимулируя зарегистрированные партии участвовать в выборах и реально бороться за голоса избирателей.
9. Стимулируя участие в выборах, государство должно двигаться в сторону удешевления этого участия – в частности, через снижение избирательного залога и, что еще важнее, граничных расходов избирательных фондов для партий (на этих выборах составил 375 миллионов гривен), создавая более конкурентные условия и равенство возможностей.
10. Контекст местных выборов актуализирует еще одну проблему нынешней партийной системы – коллизию, при которой де-юре все партии должны иметь общенациональный характер, но де-факто зарегистрировано множество локальных, региональных партий (что у некоторых видно сразу из названия – «Черкащане», «Наш дом – Одесса» итп). Следует либо отфильтровать все «региональные партии» в соответствии с действующим законом (причем не только по таким формальным признакам, как название, но и по более содержательным – например, охвату территорий, на которых партия выдвигает кандидатов на местных выборах), либо прописать в правовом поле двухуровневую партийную систему (с понятием региональных партий для местных выборов, общенациональных – для парламентских, и допустимыми механизмами их взаимодействия).

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».