Упрощение разрешительной системы: хаос вместо свободы

Упрощение разрешительной системы должно стимулировать объемы строительства — такие благие намерения декларировались государством и строительным лобби. Но лучше не стало.

В феврале вице-премьер-министр Александ Вилкул на заседании коллегии Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины сообщил, что благодаря упрощению системы «были достигнуты весомые результаты — количество объектов строительства сравнительно с 2010 г. когда действовала еще старая система, выросла почти в 2,5 раза». Опустим логику сообщения, относящего рост объемов строительства только за счет упрощенной системы согласований. Вопрос в другом — насколько такая свобода бизнесменов-застройщиков безопасна для граждан Украины?

Пожар в центре столицы европейской государства. Причина – взрыв газового баллона (!) в ресторане «Апрель». При выяснении обстоятельств оказалось, что никаких разрешений для сооружения этого заведения хозяином вообще не было получено, регистрация товарного знака не проводилась.  Как такое возможно? Кто виноват?

«Можно только порадоваться, что так легко обошлось. Вы знаете, что лет пять назад в многоэтажном доме, что за «Апрелем» был пожар, и погиб человек только потому, что пожарная машина не могла въехать в этот двор. И это было еще до сооружения ресторана, страшно представить, что было бы сейчас», — делился воспоминаниями один киевлянин.

В Сумах у недостроенного торгово-развлекательного центра обрушилась крыша.  Причина, согласно предварительным выводам межведомственной комиссии, в нарушении технологий выполнения строительных работ, а именно игнорировании результатов лабораторных исследований прочности бетона, а также ослаблении нагрузки межэтажного перекрытия первого этажа перед заливкой бетона на втором.

Эти примеры — следствия реформы строительной отрасли, стартовавшей в марте 2011. Намерения реформы, прописанной в Законе «О регулировании градостроительной деятельности» – благие. На смену советской системе архитектурно-градостроительных советов, госэкспертиз и технологически устаревшим  строительным нормам должна прийти личная ответственность исполнителей (архитекторов, инженеров, строителей), работающих в тщательно прописанных генпланах с зонингом и детальным планам  развития территорий.

Сейчас на строительном рынке – межвременье. Генпланы в большинстве городов еще не приняты. Рычагов же влияния у местной власти практически не осталось, градсоветы могут всего лишь консультировать проекты,  ГАСИ в большинстве случаев тоже отстранена от регулирования рынка, чаще выполняя лишь функцию регистратора.  Да, в 9 случаях из 10 по новым правилам для начала строительства уже нет необходимости проходить экспертизу, согласовывать с кем-либо проект и получать разрешения в ГАСИ, надо всего лишь известить его об этом, зарегистрировав декларацию. Построив, надо опять известить  ГАСИ, и после регистрации декларации о готовности объекта к эксплуатации, пользоваться им в свое удовольствие.

Но стоит ли удивляться, что чаще вместо обещанного после упрощения правил строительного бума и потока инвестиций мы видим примеры хаоса?

В Киеве уже есть конфликты вокруг таких «декларативных» проектов. На улице Саксаганского, 103 было начато строительство мансарды, по новому законодательству для этого достаточно подать декларацию в ГАСК. Благодаря протестам жильцов суды отменили декларацию, но … мансарда уже построена, как она будет эксплуатироваться неизвестно, ведь наблюдаются значительные проблемы с конструкциями здания.
Многоквартирный дом по ул.Юности,8-а. Зарегистрировали в ГАСК декларацию на начало строительных работ. Жильцы близлежащих домов восстали. Оказалось, ни земли, ни градостроительных условий у застройщика нет. Декларацию пришлось отменить… Как видим, подлог в документах был выявлен только благодаря активной позиции жителей.

«Градостроительное законодательство изменилось, но на практике все изменения произошли за счет отстранения города от главного вопроса – стратегического. И сегодня мы отвечаем за все изменения, не имея полномочий. Мы выступаем, как пожарники, не имея средств пожаротушения. Мы будем обращаться в Кабинет министров с просьбой предоставить городу полномочия в части контроля за выдачей разрешений и проведения строительства, которые имели когда-то», – говорил еще год назад глава КГГА Александр Попов.

За год закон подвергся корректировке.  «За два года его действия внесены изменения в 80% статей закона. Но самое печальное — есть некоторые проблемы, которые не исправлены до сих пор и которые, к великому сожалению, делают сегодня этот закон громоздким, неработающим в целом и невыполнимым», — считает заслуженный строитель Украины, известный строительный эксперт Анатоль Карминский.

К примеру, статья 31 знаменует новое начало в проектной и строительной деятельности, подчеркивает эксперт: «Никакая проектная документация на строительство, на реконструкцию, на техническое переоснащение, на капитальный ремонт, на реставрацию – не подлежит ни с кем и никакому согласованию.  Этот пункт писали люди, весьма далекие от строительства проектирования архитектуры. Из моей практики я знаю, что любой проект подлежит на разных стадиях технологических проектных и изыскательских работ соответствующими согласованиям,  без этого проектирование не может существовать.  Таких согласования я насчитал до восьми десятков. Скажете, много? Но можно ли начинать проектирование без разработок генерального плана? Можно ли начинать проектные разработки генплана без топогеодезической подосновы, которая является актуальной на определенный момент сегодняшнего дня? Допустим, я сегодня начинают проектировать по старой топооснове, а там уже появились новые подземные инженерные коммуникации, к новому зданию за углом налево, или за углом направо построили новое здание, сделав так называемую стену из свай и водоток подземный изменился и воды хлынули на мою территорию… Или разве можно согласовать строительство высотности объектов без согласования с соответствующими службами воздушного сообщения?»

Это лишь два абстрактных примера. А вот —  из практики. Года полтора назад в Ужгороде произошел взрыв газовой смеси при производстве земельных работ при отрывке траншеи для прокладки электрокабеля. Тогдашний министр МЧС Балога после этого инцидента сообщал, что при производстве работ использовалась документация, которая не была согласована с газовой службой. Изучив ситуацию, он планировал выступить с предложением скорректировать закон «О регулировании градостроительной деятельности», в частности отменить декларативный принцип начала строительных работ на расстоянии определенного количества метров вдоль трассы действующих распределительных газопроводов.

Но инициативы министра чрезвычайных ситуаций, г-на Попова, и Союза архитекторов, призывавших вернуть в практику согласование, в том числе с архитектурно-градостроительными советами при местных органах самоуправления, остались не услышанными.

И на сегодня только объекты  IV и  V категорий сложности подлежат обязательной экспертизе, для начала их строительства необходимо получить разрешение ГАСИ, а принятым в эксплуатацию оно будет только после предоставления ГАСИ сертификата соответствия.

Причем надо отметить, что четких критериев для определения категории I—III законодательством не прописано. Для IV есть определение: объекты, рассчитанные на постоянное пребывание более 300 человек и/или временное пребывание более 50 человек, а также те, которые могут привести к убыткам более 15 тыс. минимальных заработных плат.

К V категорий относятся объекты, соответствующие классу последствий (ответственности) СС3, а также те объекты, которые в соответствии с Законом Украины «Об объектах повышенной опасности» №2245-III от 18 января 2001 г. отнесены к объектам повышенной опасности, и, в частности, включены в перечни объектов повышенной опасности, утвержденные Постановлениями Кабинета министров Украины №767 от 20 августа 2008 г. и №554 от 27 июля 1995 г.

Поэтому есть очень большой соблазн ускользнуть в «декларативную» зону, поскольку граница между III и IV категориями лишь в количестве одновременно находящихся на объекте людей.

И заказчики, и проектировщики этим активно пользуются. Согласитесь, проверить абсолютно все объекты, которые строятся по декларации, практически невозможно. Тем более, что заказчик не обязан предъявлять проектную документацию в органы власти. Объекты III категории сложности – это уже конструктивно сложные, объемные объекты, контролировать проектирование и строительство которых должно государство. А это значит – проектная документация – экспертиза проекта – разрешение на начало строительных работ – ввод в эксплуатацию.

«Лоббисты-девелоперы закона «О регулировании градостроительного законодательства» получили что хотели. Ст.31 этого закона разрешено не делать экспертизу объектов I-III категорий сложности. Поэтому при проектировании объектов теперь все жаждут заполучить категорийность не выше III, чтобы не идти больше никуда. Запроектировал, ни с кем согласовывать проект не надо, на градсовет имею право не ходить, и имеют право в госстройконтроль не ходить, только послать туда декларацию… Лафа! И хлынули объекты I-III категории сложности мутным потоком. А что такое III? В рабочее время на  этих объектах разрешено пребывать не более 400 человек. В одной из рекомендаций Минрегиона об определении категорийности приводился пример, что под объект третьей категории можно подвести 24-этажный жилой дом с определенным количеством квартир для  заселения», — комментирует Анатоль Карминский.

Под  III категорию ответственности сегодня можно «вписать»  большинство возводимых объектов  – и многоквартирный дом, и гостиницу, и ресторан с банкетным залом, и тот же ТРЦ, как в Сумах. И согласно действующему законодательству ни одна государственная структура не несет ответственности за безопасность людей на этих «третьекатегоричных» объектах.  Стоит ли надеяться на совесть и профессионализм игроков строительного рынка? «Профессионализмом в этом законе и не пахнет», — резюмирует Карминский.

Избавились бизнесмены-застройщики и от контроля со стороны архитектурно-градостроительных советов городов и областей. Ранее объекты выносились на эти советы, и большинство из них отправляли на доработку, требуя, например, решить проблемы транспортной доступности к объекту, понизить высотность объекта и т. п. Теперь же у архитектурно-градостроительных советов осталась полновесной только одна функция — градостроительная документация. Проекты согласовывать можно, но необязательно. Тем не менее, «в глазах общественности за все, что строится в городе, отвечаем по-прежнему мы. Мы все время инициируем, все время пытаемся повернуть законодательство к нам лицом. Были письма местной власти в Кабмин, были наши предложения изменений редакции текста закона, мы обращались в Минрегионстрой, но нас пока никто не услышал… Видимо должно пройти время, потому что пока бизнес ставит свои интересы выше градостроительной деятельности», — говорит Андрей Куделин,  первый заместитель начальника Главного управления градостроительства и архитектуры КГГА, начальник управления регулирования застройки города Киева.

Чем грозит это по сути бесконтрольное строительство простым горожанам? В первую очередь, усугублением транспортной проблемы, а значит, потерей времени, нервов, денег.  К примеру, согласно предлагаемым изменениям Земельного кодекса Украины хозяин участка может никому не сообщать об изменении целевого использования (начиная с декабря 2012 года, данное действие может осуществить пользователь или владелец посредством прямого заключения договоров о разработке проекта землеустройства для отвода земельного участка. В отличие от действовавших ранее правил изменить целевое назначение земли можно без согласия государственной администрации или местного совета). Казалось бы, что страшного втом, что будет построено на участке в центре с функцией общественной застройки — отель  или офис? Увы, разница есть: гостиница — это проживание людей, которое не требуют дополнительного транспортного обслуживания, в отличие от офиса, для которого есть час пик утром и вечером. Следовательно, еще один офис — это создание дополнительных пробок в часы пик в центре.  «Когда критическая масса одной функции превалирует над другой, к примеру, в центральной части города, мы пытаемся на это влиять. Но поскольку об этом не задумывались те, кто писали закон (о градостроительной деятельности), мы попадаем  в ситуацию, когда люди бизнеса сами могут принимать решения по созданию офисов в центральной части города, а механизма влиять нет, потому что тем же законом нас просто лишили этих полномочий, — объясняет Андрей Куделин.

Далее, бесконтрольная точечная застройка, сокращение парковых и рекреационных площадей, строительство объектов, которые подобно ТРЦ в Сумах или киевскому ТРЦ Sky Mall, ресторану «Апрель» могут стать опасными для людей, ничего не подозревающих о нарушениях при их возведении, — далеко не полный перечень проблем т. н. упрощенной системы согласования. Добавим сюда и т. н. «строительную амнистию», предусмотревшую упрощенное введение в эксплуатацию объектов самостроя. Кто контролировал проекты этих самостроев на соответствие строительным нормам, нормам безопасности? Кто контролировал соблюдение строительных технологий и использование стройматериалов с требуемыми для тех или иных задач показателями прочности и пр.?

Вряд ли грядущий строительный хаос будет остановлен в самом начале — уж слишком много средств было потрачено на создание и лоббирование действующего закона о градостроительной деятельности, слишком много интересов учитывает этот закон.