О связи между числом чиновников и благосостоянием общества

В современном обществе не так много политических вопросов, по которым существует всеобщий консенсус. Одним из таких вопросов является представление об избыточной численности чиновников и необходимости ее сокращения. Это касается не только Украины. И в развитых, и в развивающихся странах как среди политиков, так и среди обывателей разговоры о необходимости сокращения бюрократического аппарата слышатся чрезвычайно часто.

Чуть менее популярны разговоры о необходимости сокращения не только конкретно чиновников, но и бюджетников вообще. Причем призывы к дерегулированию и сокращению самых разнообразных бюджетных учреждений раздаются сегодня не только со стороны либералов, но практически со всех концов политического спектра. Эти призывы в каждом конкретном случае могут быть довольно неплохо обоснованы, однако давайте попробуем посмотреть на взаимосвязь между числом чиновников/бюджетников и благосостоянием общества в долгосрочной перспективе.

Для начала, чтобы избежать путаницы в определениях, следует договориться о разграничении основных понятий. Здесь мы видим пять категорий сотрудников: 1) госслужащие силового блока (армия, полиция, спецслужбы); 2) гражданские госслужащие; 3) бюджетники (все занятые, получающие зарплату от расширенного правительства и не являющиеся госслужащими: врачи, учителя и т. д.), 4) занятые в госкорпорациях; 5) занятые в НКО и саморегулируемых организациях, выполняющих публичные функции.

Очень часто некорректные выводы при межстрановых сопоставлениях всех этих групп вызваны различиями законодательства и особенностями государственного строительства разных стран.

Чем богаче страна, тем больше бюджетников

Сопоставив указанные показатели в различных странах, мы можем увидеть две заметные корреляции:

1. Как видно из таблицы, чем богаче страна сегодня, тем в среднем в ней больше на душу населения как чиновников, так и бюджетников. И внутри группы высокоразвитых стран, и внутри группы развивающихся стран наблюдается большой разброс в отношении данных показателей, однако если сравнивать эти группы между собой, то положительная корреляция между уровнем благосостояния и количеством чиновников/бюджетников будет очевидной.

2. Как видно из графика, с течением времени и ростом уровня экономического развития в каждой конкретной стране число чиновников и бюджетников среди всех работающих также преимущественно росло.

Таким образом, можно констатировать, что в среднем развитие экономики и социальной сферы сопровождается не уменьшением, а увеличением числа занятых в государственном секторе. Примеры США и некоторых других богатых стран, обходящихся относительно небольшим числом гражданских чиновников и бюджетников, не должны вводить в заблуждение. В этих странах большое количество регулятивных функций, а также производство многих общественных благ берут на себя саморегулируемые организации и различного рода НКО.

В США тех, кто работает в так называемом нонпрофит-секторе, в 2012 г. было 10,7 млн, или 6% от общего числа трудящихся (при 1,2% среди гражданских чиновников), в Новой Зеландии этот показатель достигает 10,6% занятых. В то же время в Германии в секторе НКО было занято лишь 3,7% трудящихся (при 3,9% среди гражданских чиновников).

Таким образом, если суммировать гражданских госслужащих, бюджетников и занятых в НКО, то иногда получается, что в странах с «маленьким правительством» итоговое число людей, занятых в некоммерческом секторе, оказывается бо́льшим, чем в странах сопоставимого уровня развития, где социальная сфера традиционно считается раздутой. Это говорит о том, что люди, которые иначе сидели бы в чиновничьих кабинетах, и деньги на их работу развитым обществом все равно обеспечиваются в той или иной форме; недостаток бюджетников компенсируется большим числом занятых в НКО.

Как бы в каждом конкретном случае ни была очевидна неэффективность определенных бюрократических процедур и необходимость оптимизации конкретных людей и процессов, с точки зрения общих тенденций мы видим, что чем богаче становится общество, тем больше чиновников, бюджетников и занятых в некоммерческом секторе оно может себе позволить и чем их больше, тем общество богаче. Это диалектическая взаимосвязь, где нет определенной первопричины. Рост благосостояния и госсектора идут бок о бок, поддерживая друг друга. Эту противоречащую расхожим представлениям истину проще всего проиллюстрировать на конкретных примерах.

Без создания медицинской бюрократии и вливания в здравоохранение больших бюджетных средств невозможно было бы развитие современной медицины. В период с 1960 по 2014 г. число врачей на 1000 населения в Великобритании увеличилось с 0,850 до 2,7904, в то время как средняя продолжительность жизни выросла с 71 до 81 года.

Без бюрократии, вырабатывающей нормы в области экологии и следящей за выполнением данных норм, наши города до сих пор задыхались бы от фабричного дыма.

Без создания разветвленной бюрократии, отвечающей за образование, а также найма в этой сфере огромного количества бюджетных работников, было бы невозможно обеспечить современную экономику квалифицированной рабочей силой. Вообще образование (особенно среднее) – это яркий пример того, когда возможность государства расширить госаппарат и число бюджетников напрямую ведет к увеличению благосостояния общества. Свежий пример – Китай, где десятилетия бурного экономического роста совпали со скачком числа учителей. Только в средней школе оно выросло с 2 800 000 в 1975 г. до 6 234 000 г. в 2013 г.

Примеров такого рода можно приводить множество. Чем эффективнее становится бизнес, чем больше он производит добавленной стоимости, тем больший объем ресурсов может быть потрачен на создание различных общественных благ (не важно, через государство, благотворительность или иные механизмы перераспределения). В свою очередь, общественные блага в виде улучшения качества человеческого капитала, безопасности или комфортной среды создают возможности для того, чтобы бизнес стал еще более эффективным.

Украинские реалии

Несмотря на то, что долгосрочно рост богатства приводит к росту числа занятых в госсекторе, на каждом конкретном этапе развития общества их число должно быть адекватно текущим возможностям экономики. Украина, которая унаследовала от СССР весьма раздутый госсектор, уже давно не может содержать его в том объеме из-за сильно сократившегося экономического потенциала, поэтому избыток занятых в госсекторе начинает препятствовать эффективному развитию экономики.

Таблица позволяет сравнить Украину с различными странами по доли трудоспособного населения, занятого в разных частях государственного сектора.

Необходимо сделать важную методологическую оговорку. ОЭСР рассчитывает долю силовиков/чиновников/бюджетников от трудоспособного населения. Такого в Украине примерно 22,5 млн (согласно принятой методологии.) Однако непосредственно на территории Украины работает всего лишь 14 млн человек (еще порядка 3 млн за рубежом).

Если измерять долю тех же категорий в процентах от занятых, то показатели Украины в сравнении с другими странами значительно ухудшатся. Особенно со странами с большим количеством работающих трудовых мигрантов, как США и Россия, где соответствующие цифры силовиков/чиновников/бюджетников в проценте от занятых внутри страны, напротив, получаются значительно меньше.

1. Силовики

Процент украинских силовиков (1,5%) в отношении к трудоспособному населению заметно превосходит соответствующие показатели развитых стран (1% США, 0,8% Великобритания, 0,7% в Германии) однако уступает показателю, допустим, в России (1,8%).

Парадоксальным образом, несмотря на активные военные действия на востоке страны за период с 2013 года доля силовиков в трудоспособном населении не только не выросла, но напротив сократилась.

В 2013 год, в силовых структурах было занято 2,3% (!) трудоспособного населения. Данное сокращение связано в первую очередь с активным сокращением численности МВД. В 2013 году в Украине, в частности было 540 полицейских на 100 000 человек жителей, это в два раза больше чем в США и в четыре, чем в Китае Даже больше, чем в современной России (523).

За последние годы их число снизилось до 260 на 100 000, что все еще в 2-3 раза больше чем в некоторых европейских и азиатских странах, но уже близко к рекомендации ООН в 220 полицейских.

2. Гражданские госслужащие

Если считать исключительно гражданских чиновников, то их численность составляет примерно 1,5% от трудоспособного населения. Это заметно меньше, чем в развитых европейских странах, где эта цифра колеблется между 2,5% и 4%. Однако сильно больше, чем в странах с сопоставимым уровнем развития.

Численность украинских гражданских госслужащих вполне соответствует уровням в Эстонии (1,7%) или России (1,4%). Однако не стоит забывать, что данные страны по ВВП на душу населения превосходят Украину в 3 с лишним раза. Подобное количество чиновников Украина сможет себе позволить только после нескольких лет заметного экономического роста. В настоящий момент их количество выглядит необоснованно завышенным.

При этом неоправданно большое число чиновников занимается именно контрольными функциями и относительно меньшее – производством иных общественных благ.

Для эффективного сокращения числа чиновников без потери качества работы госаппарата, речь должна идти сначала о радикальном сокращении сфер, в которые государство вмешивается. Необходимо сократить избыточные функции и сосредоточиться на качественном выполнении оставшихся.

В то же самое время существует целый набор сфер, где количество чиновников должно быть существенно увеличено для повышения эффективности государственной работы. Одним из самых ярких примеров является необходимость создания системы адресной социальной помощи вместо принятой сегодня практики размазывания государственной помощи тонким слоем по всем нуждающимся и не нуждающимся.

Цена вопроса – или десятки миллиардов гривен экономии бюджетных средств, или сокращение числа людей, живущих за чертой бедности, на миллионы. Для того чтобы социальная помощь стала адресной и умной, ее распределением должно заниматься достаточно большое количество человек, как показывает опыт той же Германии или Франции.

3. Бюджетники

Бюджетников не являющихся государственными служащими в Украине порядка 18,7%. Это уровень богатых социал-демократий Европы. Это больше, чем в Великобритании или Швеции (!).

Если же перекладывать эти цифры на отношение к занятым внутри страны, то ситуация станет еще драматичней. В процентах от занятых в Украине в бюджетном секторе трудится больше чем в любой европейской стране и на треть больше, чем в соседней России.

4. Госкомпании

Однако наибольшим отклонением от нормы представляется число работников госкомпаний – их в среднем в 4 (!) раза больше, чем в большинстве развитых стран. Конечно, в отличие от бюджетников и госслужащих, сотрудников госкомпаний государство прямо не содержит, однако их избыточная численность неизбежно сдерживает рост эффективности экономики.

Межстрановые сравнения неопровержимо свидетельствуют о необходимости массовой приватизации госсектора Украины.

5. НКО

Согласно косвенным данным долю трудоспособного Украины населения занятую в НКО можно оценить в диапазоне между 1,5% и 2%. Это заметно больше, чем в России (около 1%) но значительно меньше, чем 4–11% в развитых странах.

А доля НКО в ВВП Украины составляет около 1% г. Для сравнения: в Канаде сектор НКО создает 8,1% ВВП, в Израиле – 7,1%, в США – 6,6%. Рост количества занятых в НКО и доли производимого ими ВВП может существенно облегчить необходимый, но весьма болезненный процесс сокращения госслужащих и бюджетного сектора экономики.