Державно-олігархічний консенсус на прикладі виконання закону «Про ринок природного газу»

9 квітня 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про ринок природного газу», яким було започатковано процес реформування цього стратегічно важливого для України сегменту економіки. Закон фактично повністю імплементував положення директив ЄС, які регулюють відносини у газовому секторі Євросоюзу.

Впровадження базових принципів функціонування газового ринку в українських реаліях процес достатньо складний та неоднозначний. Тривала контрольованість ринку однією з олігархічних груп та існування природних монополістів значно ускладнюють розвиток всього сектору. Однак, Україні вдалося забезпечити сталу диверсифікацію джерел постачання природного газу та позбавитися монопольної залежності від газових поставок з боку Росії.

Головним з «правових досягнень» цього Закону було чітке врегулювання питання щодо безумовної платності використання об’єктів газорозподільної системи, які перебувають у державній власності. Згідно 37 статті Закону «Про ринок природного газу»: «газорозподільні системи, власником яких є держава, не можуть знаходитися в користуванні оператора газорозподільної системи на праві господарського відання, крім випадків належності такого оператора до суб’єктів господарювання державного сектора економіки». Таким чином, порочна практика безоплатного володіння приватними товариствами з газопостачання та газифікації («облгазами») майном державних газорозподільних систем на праві господарського відання, повинна була припинитися з 1 жовтня 2015року. До речі, теза щодо платності використання державних газових мереж була майже головною в процесі оцінки якісних показників цього Закону.

По-перше, Законом створюється додаткове джерело доходів до державного бюджету та бюджетів територіальних громад враховуючи, що ці громади також мають значні частки власності в газорозподільних мережах.

По-друге, Законом впорядковується система контролю з боку держави чи уповноваженого нею суб’єкта управління за станом використання приватними операторами державного майна, а головне за ефективністю використання державних газових мереж. Адже за інших умов, через декілька років, державні об’єкти газорозподілу будуть фізично та морально зношені практично до рівня «нульової» вартості.

Це свого роду імператив, виконання якого в подальшому повинно було б забезпечитися органами виконавчої влади, які відповідають за питання управління об’єктами державної власності.

Однак до сього дня Закон не виконується, а збитки держави наближаються до мільярду гривень. Враховуючи аналогію застосування законодавства з питань платного користування державним майном, мінімальна орендна ставка відносно державного майна, яке на даний час використовується операторами газорозподільних систем недержавного сектора економіки становить 10 відсотків на рік від залишкової вартості такого майна. Беручи до уваги, що за результатами інвентаризації об’єктів газорозподільних систем, які перебувають у державній власності за 2015 рік, залишкова вартість цього майна складає понад 4,5 млрд грн, станом на 03.02.2015 орієнтовна сума упущеної вигоди протягом періоду з 01.10.2015 по 01.08.2016 становить 411 млн. 822 тис. грн., а щоденна сума втрат становить 1 млн. 233 тис. гривень.

ПРАВОВОВИЙ ВОЛЮНТАРИЗМ ЯК ПРИРОДА КОРУПЦІЇ.

Суть проблем на шляху до виконання Закону слід шукати в історії формування ринку послуг газорозподілу.

Пригадуючи історію подій, які розгорталися навколо державних об’єктів газорозподілу та їх «дарування» приватним операторам. Свого часу всі підприємства, які займаються розподілом природного газу були державними, а тому цілком природньо, що державне майно, яке ними використовувалося для забезпечення своєї діяльності експлуатувалося безкоштовно.

Однак, протягом періоду з другої полови 90-х та до початку двохтисячних років зазначені підприємства були корпоратизовані, а потім приватизовані.

Водночас, в процесі корпоратизації державою не було вжито заходів щодо зміни статусу газорозподільних мереж, які не підлягали приватизації, а тому не могли бути передані до статутного фонду підприємств, що корпоратизувалися,

Внаслідок цього розмір статутних фондів корпоратизованих підприємств був значно меншим, ніж вартість майна, яке перебувало на балансі цих підприємств. Таким чином внаслідок цієї безхитрісної операції, яка могла бути притаманною тільки в умовах української приватизації, приватні власники буквально за копійки придбали контрольні пакети акцій корпоратизованих підприємств з розподілу та постачання природного газу, на балансі яких на момент приватизації безоплатно перебували державні активи вартістю понад 7 млрд грн.

Розуміючи необхідність хоч якоїсь імітації законності безоплатного використання державного майна приватними газорозподільними компаніями в 2012 році тодішній уряд Азарова прийняв безпрецедентний за своїм цинізмом документ – постанову №770 «Деякі питання використання державного майна для забезпечення розподілу природнього газу», згідно з яким Міненерговугілля зобов’язувалося укласти з цими приватними підприємствами договори про господарське відання об’єктами газорозподілу, які перебувають у державній власності, тобто про безоплатне користування. Це при тому, що частиною п’ятою статті 22 Господарського кодексу України чітко визначається, що право господарського відання є виключною прерогативою підприємств, які віднесено до державного сектора економіки.

Таким чином держава втратила контроль над залишками свого майна, але ж в структурі Міністерства немає підрозділів здатних контролювати використання та здійснювати облік переданого майна. Тому на цей час нам навіть складно оцінити що повернеться до державної власності і в якому стані.

Довідка:

На сьогодні об’єктами газорозподільних систем, які перебувають у власності держави, користується 41 суб’єкт господарювання, 40 з яких не відносяться до державного сектора економіки (за виключенням ПАТ «Кіровоградгаз» – контрольний пакет акцій якого знаходиться у власності держави та перебуває в управлінні НАК «Нафтогаз України»). З 38 суб’єктами господарювання недержавного сектора економіки укладено договори щодо користування державним майном – об’єктами газорозподілу на умовах господарського відання, натомість, з ПАТ «Маріупольгаз» та ПАТ «Одесагаз» договірні відносини щодо умов користування газорозподільними системами, які перебувають у власності держави відсутні в загалі.

ЗЛОЧИННА БЕЗДІЯЛЬНІСТЬ: СУТЬ СУЧАСНОГО КОРУПЦІЙНОГО КОНСЕНСУСУ ВЛАДИ ТА ОЛІГАРХІВ.

Про яку правову державу та реформування розмовляють наші «грушевські мрійники», якщо майже за рік з моменту набрання чинності Закону «Про ринок природного газу», Мінекономрозвитку, Міненерговугіля без усяких пояснень саботують виконання прямих доручень Прем’єр-міністра? Так згідно протоколу наради від 24 вересня 2015 року з питань підготовки проектів актів, спрямованих на реалізацію положень Закону України «Про ринок природного газу», Пунктом 5 протоколу доручалося Міненерговугілля, Фонду державного майна вжити в установленому порядку заходів щодо укладення з операторами газорозподільних мереж починаючи з 1 жовтня 2015 р. договорів щодо встановлення плати за користування газорозподільними мережами. Згідно з пунктом 6 доручалося Міненерговугілля разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади (ЦОВ) подати Кабміну узгоджені пропозиції щодо визначення суб’єкта держави, відповідального за управління газорозподільними системами, а також порядку передачі газорозподільних систем у користування на платній основі суб’єктам господарювання, що провадять діяльність з розподілу природного і нафтового газу, визначення плати за користування зазначеними газорозподільними системами та форми відповідного договору. Але зазначений протокол урядової наради до цього часу не виконано.

Ігнорування розпоряджень прем’єра, спонукало НАК «Нафтогаз України» надіслати лист 27 листопада 2015 р. з проектом постанови Кабміну «Про впорядкування використання на платній основі господарюючими організаціями недержавної форми власності газорозподільних систем, власником яких є держава». Однак друге доручення Прем’єр-міністра, «відповідно до компетенції забезпечити здійснення заходів щодо переходу на платне користування газорозподільними системами, власником яких є держава, залучивши до виконання таких заходів запропонованого у листі суб’єкта господарювання державного сектору економіки», знов було проігноровано Міненерговугілля, Мінекономрозвитку, Фондом державного майна. Лише НАК «Нафтогаз України» 3 грудня 2015 р. надав Мінекономрозвитку доопрацьований проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання об’єктів державної власності для забезпечення розподілу природного газу».

Подальша бездіяльність міністерств привернула увагу народних депутатів. 22 березня 2016 року до Прем’єр-міністра України звернувся народний депутат України Драюк С.Є. з приводу зволікання з виконанням статті 37 Закону України «Про ринок природного газу».

Вже втретє Прем`єр-міністр дорученням від 28 березня 2016 р. вимагає від Мінекономрозвитку невідкладно подати в установленому порядку для розгляду на черговому засіданні Уряду проект акта, спрямований на реалізацію статті 37 Закону України «Про ринок природного газу», стосовно запровадження платного використання газорозподільних систем, а також опрацювати питання щодо притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у невиконанні доручень Уряду щодо забезпечення реалізації статті 37 зазначеного Закону, що призводить до втрат держави від безоплатного використання державних газорозподільних систем.

Лише після погроз кримінального переслідування Мінекономрозвитку врешті було розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання об’єктів державної власності для забезпечення розподілу природного газу». Зазначеним проектом органом управління газорозподільних систем пропонувалося визначити Мінекономрозвитку.

4 квітня 2016 року Мінекономрозвитку під керівництвом першого заступника Міністра Юлії Ковалів була проведена ПЕРША за півроку узгоджувальна нарада, за результатами якої проект постанови 7 квітня був надісланий для повторного погодження зі змінами де вже було передбачено, що органом управління майном газорозподільних систем буде не Мінекономрозвитку, а Фонд державного майна. Хоч на узгоджувальній нараді проти цього заперечував представник Фонду, мотивуючи це тим, що Фонд державного майна не має а ні можливостей, а ні фахівців, а ні правових підстав на володіння та розпорядження цим майном, адже воно не підлягає приватизації. Тому окремим листом НАК «Нафтогаз» запропонував закріпити газорозподільні системи за фаховим державним підприємством на правах господарського відання.

У зв’язку зі змінами Уряду чергова нарада відбулася лише 2 серпня 2016р. під головуванням Першого віце-прем’єр-міністра України – Міністра економічного розвитку і торгівлі України С.І.Кубіва. Однак за останній місяць знову ніяких рішень не приймається. Міністерство фінансів навіть стрічки в дохідній частині державного бюджету не створило для обліку доходів з аренди газорозподільчих мереж.

КАЗКИ «ВЕНСЬКОГО ЛІСУ»: ДЕРЖАВНИЙ КОРУПЦІЙНИЙ ДОГОВІР ЗА КОШТИ НАСЕЛЕННЯ.

Як тільки порушується питання встановлення справедливих умов платного користування державними газорозподільними системами, ми одразу чуємо, що цього не можна робити, бо це призведе до підвищення ціни газу для кінцевого споживача, адже будь-який додатковий платіж, який буде здійснюватися оператором газорозподільної системи має бути включений до тарифу на розподіл природного газу.

На наш погляд тут відбуваються надмірні спекуляції і перш за все з боку монопольного власника газорозподільних підприємств який не може зрозуміти, що влада або забезпечить виконання особистих законів, а бо буде волею народу змінена.

Не треба забувати, що тариф на розподіл є лише невеликою складовою в структурі ціни на газ, до якої, окрім розподілу, входить також ціна газу як товару, витрати на його транспортування, зберігання та постачання. Крім того, до ціни природного газу включаються також податки. За нашими підрахунками впровадження плати за користування державними мережами призведе до зростання кінцевої ціни на газ десь на рівні не більше ніж три відсотки, що цілком відповідає рівню очікуваної волатильності на внутрішньому ринку природного газу.

І скоріш за все таке підвищення в структурі тарифу на розподіл буде компенсовано зниженням кінцевої ціни газу внаслідок посилення конкуренції серед постачальників цього енергоносія, а також конкуренції серед операторів газорозподільних систем, що неодмінно відбудеться по мірі впровадження подальших заходів з реформування газового сектору.

В той же час нагадаємо, що за останні два роки НКРЕКП постійно збільшує тариф на розподіл природного газу, лише коли мова йде про покриття так званих «збитків від зменшення обсягу транспортування природного газу розподільними мережами». Всі споживачі газу вже звернули увагу, що складається неприродна ситуація: чим менше країна споживає газу, чим він дешевший для країни, тим більше ми за нього платимо.

Абсурдність ситуації полягає в тому, що компенсація в тарифі цієї «недоотриманої виручки», яка виникає через зменшення споживання природного газу всіма категоріями споживачів, взагалі не спонукає операторів до впровадження будь-яких заходів, пов’язаних з підвищенням ефективності операційної діяльності та відповідно до зменшення виробничих витрат.

Для чого модернізувати, приміром, систему обліку природного газу впроваджувати інтелектуальні системи обліку природного газу, оснащувати облікові пристрої системами дистанційної передачі даних про обсяги та якісні параметри природного газу, скорочувати штат контролерів, витрати на їх логістику, якщо НКРЕКП і так все компенсує.

Аналогічне питання також стосується реалізації інвестиційних проектів по скороченню «виробничих втрат» та «витрат природного газу». Для чого їх скорочувати, якщо Регулятор і ринок не спонукають до їх скорочення. Набагато легше кожного року розповідати про суттєве погіршення стану системи та отримувати компенсації за рахунок споживача.

До того ж постійне зволікання НКРЕКП щодо встановлення «стимулюючого регулювання», яке передбачає отримання дохідності на вкладений капітал, може свідчити лише про одне, недостатність власного капіталу у операторів газорозподільних систем, бо вони здебільшого експлуатують державні та комунальні мережі, до того ж всі нові підключення відбуваються за рахунок споживача інвестиційна складова для оператора практично нульова.

ВІДСУДНІСТЬ НАЛЕЖНОЇ ДЕРЖАВНОЇ СИСТЕМИ ОБЛІКУ І КОНТРОЛЮ СПОЖИВАННЯ ГАЗУ — ДЖЕРЕЛО ДЛЯ КОРУПЦІЙНИХ ЗЛОВЖИВАНЬ.

В умовах, коли держава вишукує кошти для покриття витрат, пов’язаних з фінансуванням пільг та субсидій, та навіть не має змоги отримувати об’єктивні дані щодо фактичного споживання природного газу цими категоріями споживачів через відсутність сучасної інтелектуальної системи збору та обробки даних щодо споживання природного газу, ринок перетворюється на чорну діру для бюджетних коштів.

На протязі останніх 15 років, капіталовкладення в метрологічне забезпечення газотранспортної та газорозподільної системи не заохочувалися, хоча наявність сучасної системи обліку природного газу, з засобами дистанційної передачі даних та платформи їх обробки, унеможливила б процеси маніпулювання обсягами споживання газу, особливо в умовах диференціації цін для різних категорій споживачів.

Показовим є приклад проведених досліджень НАК «Нафтогаз України» з залученням контрольних груп споживачів за період жовтень 2015 – березень 2016 року.

За цей період використання природного газу споживачами контрольної групи, які не отримують соціальну підтримку від держави, в середньому на одне домогосподарство склало 1 553,6 куб.м.

Водночас, за даними газопостачальних підприємств за використання природного газу побутовими споживачами, які не отримують соціальну підтримку від держави та використовують природний газ комплексно (опалення, приготування їжі, підігрів води), в середньому на одне домогосподарство склало 948,3 куб.м для приватних будинків та 729,2 куб.м для квартир, розташованих у багатоквартирних будинках. Не хочеться звинувачувати газопостачальні підприємства в свідомому заниженні обсягів споживання природного газу споживачами, які не користуються субсидіарною підтримкою держави з тим щоб штучно завищувати показники споживання тих категорій громадян, за яких постачальникам частково сплачує за газ держава, однак, питання все ж виникають.

Друга проблема, яка стосується безпосередньо стану метрологічного забезпечення газового сектору, це наявність сучасних вимірювальних пристроїв.

В квітні 2009 року Постановою Кабміну №332 затверджено технічний регламент щодо суттєвих вимог до засобів вимірювальної техніки, та встановлено норми щодо величини похибки лічильника для проведення комерційних операцій, яка не повинна перевищувати ± 1%.

Водночас, згідно вимог Міжнародної організації законодавчої метрології OIML до процедур передачі одиниці вимірювання об’єму та об’ємної витрати природного газу співвідношення між похибкою еталона і лічильника має бути не гіршим ніж 1/3, тобто еталон має бути у 3 рази точнішим, і його похибка повинна не перевищувати ± 0,3 %. Згідно їх документу R 137 від 2006р. «Лічильники газу. Вимоги», яким рекомендовано до використання для комерційних операцій лічильники з похибкою ± 0,5 %. Передові світові виробники лічильників забезпечують такі вимоги, і навіть їх перевищують. Вже є на світовому ринку ультразвукові, коріолосові і ротаційні лічильники похибки яких менші за ± 0,5 %, і сягають ± 0,3%.

Сьогодні в Україні виконати дану вимогу неможливо у зв`язку з відсутністю в Україні еталонів, похибка яких не перевищує ± 0,15 %, або навіть ± 0,1 %.

Масове впровадження в Україні таких лічильників газу забезпечить значне підвищення точності і достовірності обліку газу та призведе до економічного ефекту для самих споживачів.

За весь час свого існування газорозподільчі компанії так і не спроміглися ввести систему вимірювання якості газу.

Свого часу ще в 2001р. Уряд України прийняв постанову № 1089, якою затвердив «Концепцію створення єдиної системи обліку природного газу». Зазначений документ передбачав заходи, впровадження яких дозволило б нам сьогодні взагалі позбутися проблем з обліком природного газу та забезпечити виконання вимог Закону в повному обсязі.

До речі, третій етап, Концепції щодо розвитку газорозподільних мереж передбачав створення багаторівневої автоматизованої системи обліку природного газу (районна, обласна, загальнодержавна), здійснення обліку природного газу та проведення розрахунків за нього з урахуванням показника калорійності.

Своєчасне впровадження заходів, передбачених Концепцією вже зараз зняло б проблеми коректного формування добового балансу природного газу, усунуло б незрозумілості, пов’язані з визначенням обсягу пільг та субсидій окремим категоріям громадян та дало б змогу безболісно перейти на систему оплати за газ виходячи з показників його калорійності.

Однак, оператори газорозподільних систем не враховували видатки на ці заходи, а міністерство як центральний орган виконавчої влади, не спроможне контролювати та відстежувати стан використання державного майна, теж не знайшло можливості врахувати видатки на ці заходи в тарифі на розподіл газу.

Сьогодні ми намагаємось зробити фактично революцію на ринку в умовах, коли калорійність природного газу вимірюється в кращому випадку один раз в десять днів шляхом зняття проби на ГРС з подальшим транспортуванням цієї проби до лабораторії, в якій і встановлюються фізико-хімічні параметри газу.

Слід зазначити, що в Директивах ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу зазначено, що споживач має право мати у своєму розпорядження дані про своє споживання та мати можливість з допомогою чіткої та безкоштовної угоди надати доступ до цих даних будь-якому зареєстрованому підприємству – постачальнику.

Споживач має належним чином інформуватися про реальне споживання газу з такою частотою, яка дозволить споживачу регулювати власне споживання газу. Інформація повинна подаватися достатніми інтервалами, беручи до уваги здатність вимірювального обладнання споживача.

Крім того, держави ЄС гарантують використання інтелектуальних систем вимірювання, які сприятимуть активній участі споживачів на ринку постачання газу, а також беруть зобов’язання підготувати графік застосування систем інтелектуального вимірювання природного газу.

Таким чином, сучасний стан діючої в Україні системи вимірювань газових потоків та якості газу, еталонної бази, системи контролю за станом та застосуванням засобів вимірювань не відповідає основним положенням законодавства ЄС. У випадку, коли споживач, як у всьому світі, захоче сплачувати за калорійність виникає питання: а чи коректними будуть середньозважені місячні показники природного газу, які знімаються один раз в 10 днів, чи буде 100 відсоткова впевненість в тому, що проби будуть зніматися безпосередньо на ГРС і чи не вплине суб’єктивний фактор на встановлення дійсних параметрів природнього газу в конкретній лабораторії, яка належить приватному власнику, пов’язаному з оператором газорозподільних мереж.

З іншого боку, відсутність практики фактичного та документарного добового балансування газу з виставленням щодобових штрафних санкцій до постачальників, які допускають дисбаланс, є головним стримуючим фактором формування в Україні повноцінної газової біржі. У спотовому майданчику просто немає потреби в умовах, коли фінансові відносини між постачальниками та Оператором ГТС регулюються один раз на місяць.

Таким чином введення жорсткого контролю держави за якістю газу та рівне обслуговування споживачів дозволить протягом середньострокової перспективи наздогнати втрачене за останні десятиліття.

У будь-якому випадку ми не маємо іншої альтернативи курсу, який обрала країна у 2014 році, та сподіваємося що відповідні правоохоронні органи держави дадуть належну оцінку бездіяльності чиновників Кабміну та приймуть всі необхідні заходи за для належного виконання Закону «Про ринок газу». Адже здатність держави забезпечити виконання власних законів — єдиний показник її життєздатності.