Реформа пенсионной системы Украины. Советы сквозь призму международного опыта

Данная статья состоит из ряда не связанных между собой предложений по различным вопросам, традиционно затрагиваемым при обсуждении пенсионной реформы в Украине. Эти предложения могут применяться отдельно друг от друга почти в любой комбинации.  Написано по заказу  Украинского института будущего без оглядки на соображения о политической приемлемости.

До перехода к содержательной части сделаю два наблюдения о состоянии дискуссии о пенсионной реформе в Украине.

1. Как законотворческий процесс, так и сопутствующая ему публичная дискуссия все последние годы двигались по пути постепенной трансформации и адаптации морально устаревших принципов пенсионной системы, фундамент которой остался еще со времен СССР. Планирование от достигнутого.

Это все равно, что пытаться ставить подпорки к давно сгнившему деревенскому забору. В какой-то момент времени общие расходы на все поставленные подпорки сильно превысят стоимость нового забора. Не говоря уже о том, что давно пора поставить забор в другом месте и добавить ему новые функции.

2. Реформаторы пенсионной системы, как правило, стремятся увязать одновременно реформу трех блоков вопросов: социального обеспечения пенсионеров, налоговой политики и принципов инвестирования пенсионных накоплений.

На самом деле, связь между данными тремя составляющими гораздо менее прочна, чем кажется на первый взгляд, особенно в Украине, где трансферты государственного бюджета в пенсионный фонд составляют половину его поступлений, а пенсионные сбережения практически отсутствуют.

Все эти три группы вопросов осмысленно и эффективно рассматривать отдельно друг от друга.

I. Изменение принципов социальной поддержки пенсионеров

Про драматическую ситуацию с пенсионной системой Украины написано очень много поэтому я приведу лишь несколько коротких цифр.

1. Общие расходы на пенсии в Украине в процентах к ВВП в 2016 году составили 11,2%, при 9,6% Белоруссии, 9,5% в России, и 8 % в среднем по ОЭСР. Это один из самых высоких показателей по мировым меркам

При этом, объем дефицита пенсионного фонда покрываемый за счет иных доходов государства составляет более 5% ВВП и это самый высокий показатель в мире.

Таким образом, в обозримом будущем за исключением быстрого экономического роста, не существует никаких реальных возможностей увеличить финансирование пенсионной системы.

2. В течение ближайших 15 лет число работающих на одного пенсионера неизбежно изменится с текущих 1,5 до 1. Т.е. текущая ситуация ухудшится минимум в полтора раза и это абсолютно неизбежно уже завтра.

3. Текущий медианный размер пенсий в Украине составляет 2.5$ в день, минимальный 1.7$ в день. Критерий абсолютной нищеты который применяет Всемирный банк и после которого в африканских странах разворачиваются программы гуманитарной помощи составляет 1,9$ в день. Любое снижение пенсий от текущего уровня, которое представляется неизбежным без радикальных изменений, грозит голодными смертями в широких группах населения.

Останусь в рамках нормативной лексики и опишу эту ситуацию как катастрофическую

С учетом изложенного, сегодня не до дискуссий о справедливости в отношении отдельных категорий граждан. Речь о том, как обеспечить минимальное физическое выживание нескольких миллионов человек в условиях ближайших 20-30 лет, в течение которых украинская пенсионная система столкнется с ситуацией, с которой не сталкивалась ни одна из мировых пенсионных систем: превышение числа пенсионеров над числом плательщиков социальных взносов.

По целому ряду как демографических, так и адаптационных причин эта ситуация не продлится более 20-30 летнего периода. Постепенно в результате государственных усилий или в результате действия адаптационных механизмов (голодные смерти тоже механизм адаптации) будет сформирован иной баланс.

На время этого периода с политической и иных точек зрения приоритетом реформирования пенсионной системы будет неизбежно являться обеспечение самых минимальных условий в буквальном смысле выживания пенсионеров.

Для решения данной задачи предпочтительно, чтобы архитектура социальной поддержки пенсионеров на этот период строилась исключительно из принципов текущей эффективности и не была обременена как историей развития пенсионной системы и прошлыми ее обязательствами, так и соображениями о более дальнем ее будущем — о том, как правильно стимулировать накопления среди поколений младше 1965-го года рождения.

Прежде чем сформулировать предложения по выходу из этой ситуации следует сказать пару слов о некоторых принципах социальной поддержки, используемых в развитых странах.

Что такое «адресная социальная поддержка»

Одной из самых проработанных систем адресной социальной поддержки является немецкая HARTS IV . Это методология определения размера пособия по безработице, которая отталкивается, во-первых, от учета текущих активов безработного, во-вторых от различных обстоятельств его жизни, влияющих на количество денег необходимое ему для поддержания минимальных стандартов потребления.

Например HARTS IV не позволяет получать пособие по безработице при наличии собственной квартиры площадью более 80 кв. м. (в среднем; в отдельных землях и случаях можно сохранить и большее жилье, а где-то, напротив, действует принцип 45 +15 м2 на каждого следующего человека).

Если у тебя квартира больше, то для того, чтобы получать пособие сначала нужно ее продать и переехать в меньшее жилье. Аналогично социальные службы могут заставить продать неоправданно дорогую для безработного машину.

Пособие одинокому безработному будет выше, нежели каждому из пары безработных, живущих вместе. Ведь коммунальные расходы делятся на двоих при совместном проживании. Безработная пара с ребенком получит доплату на ребенка (не путать с пособием на ребенка), при этом доплата на 2 и 3 ребенка будет последовательно уменьшаться из тех же соображений более дешевого совместного проживания.

Пособие не едино на территории всей страны. Например компенсация коммунальных платежей, медицинских и прочих расходов осуществляется исходя из сложившихся в регионе цен, а также соображений целесообразности, оцениваемых в каждом конкретном случае отдельно.

В результате около 7 млн человек в Германии получая HARTS IV получают минимально необходимые условия для жизни, но почти никто не получает больше. Подобный подход, в конечном итоге, позволяет резко сократить число действительно нуждающихся и не распылять государственные ресурсы на выплаты сверх необходимого минимума.

Адресная социальная поддержка в пенсионных системах

В любой пенсионной системе есть две составляющих: 1) механизм «сохранения принудительных сбережений на старость», который может реализовываться, как через страховые, так и через накопительные механизмы; 2) выплата пособия «по бедности в старости» тем, чьи накопления, сделанные в трудоспособном возрасте, не могут позволить обеспечить тот уровень жизни, который считается приемлемым в обществе на данный момент.

В силу традиции и склонности политиков к популизму эти две функции очень редко четко и однозначно разделены, и большинство пенсионных систем мира представляет собой причудливое переплетение указанных составляющих, где основная масса работников, накапливая пенсию себе, «заодно» несут и расходы на тех, кто накопить не смог.

Выбивается из общего ряда лишь несколько стран, среди которых наибольший интерес представляет Австралия, где пенсия в полном смысле этого слова носит чисто накопительный характер. Что отложил и как отложенное инвестировал, то и получаешь.

Если вдруг сбережения оказались столь незначительными, что накопленное не позволяет получать установленный законом минимум, то ты можешь претендовать на «пособие по бедности в старости».

Данное пособие выплачивается не всем, а исключительно тем кто нуждается. Определяется это очень четким образом. Если активы пенсионера (включая дом, сбережения, машину и прочее) превышают определенную сумму ему ничего не полагается.

Для получения «пособия по бедности в старости» необходимо продать дом и купить недвижимость подешевле, потратить сбережения. И только когда ресурсы снизятся до определенного уровня пенсионер начнет получать «пособие». При этом такое пособие не едино для всех, а покрывает разницу между поступлениями пенсионера от имеющихся активов и установленным минимумом доходов.

Если применять данную логику к Украине, то пенсионерка, владеющая трехкомнатной квартирой на Крещатике не получила бы пенсии вообще, либо получила бы ее в весьма урезанном виде. Чтобы получать пособие ей пришлось бы продать квартиру, переехать в более дешевое жилье, и когда сбережений от продажи не останется – тогда и появится право на получение подобного пособия.

Предложения

Если рассматривать в качестве главной задачи пенсионной реформы Украины минимизацию числа пенсионеров, находящихся в крайней нищете, то переход от текущей пенсионной системы на «пособия по бедности в старости», выплачиваемые по принципу адресной социальной поддержки, представляется наиболее оправданным решением. Это означает полный отказ в назначении пенсий и льгот, «за былые достижения»

Результатом такого перехода станет исключение из системы социальной поддержки примерно 10% наиболее обеспеченных пенсионеров, частичную поддержку еще 30% и по сути уравнительную систему выплат для 60% наименее обеспеченных.

Подобные принципы пенсионного обеспечения осмыслено установить для лиц старше 1965 года рождения.

Для лиц между 1965 и 1980 годами рождения, которые не успеют накопить сколько-нибудь существенные средства можно говорить о неких переходных принципах, когда «пособие по бедности в старости» до определенного предела будет суммироваться с выплатами накопительной пенсии, на которую они успеют отложить.

Для лиц моложе 1980 года рождения предлагается использовать «австралийскую модель» когда «пособия по бедности в старости» выплачиваются (доплачиваются) лишь тем, чьих сбережений недостаточно для обеспечения минимального уровня жизни.

Тот факт, что в ближайшие 20-30 лет украинская пенсионная система будет неизбежно предельно распределительной и уравнительной, не означает, что через 40-50 она может быть совершенно иной. Поэтому стимулировать накопления лиц еще способных накопить себе на пенсию можно и нужно (подробнее данный вопрос рассмотрен ниже).

Для реализации подобных мер я вижу два концептуальных препятствия:

1. Высокий уровень коррупции в Украине, который приведет к неизбежным злоупотреблениям при назначении пособий пенсионерам. Но это тема отдельной большой статьи

2. Ярко выраженная и довольно влиятельная группа пострадавших от реформы. Это примерно 10% пенсионеров, которые сегодня получают пенсии сильно выше средней. Это бывшие чиновники, судьи, различного рода заслуженные деятели. Большинство из них помимо пенсии обладает заметными активами, что исключит многих из них из числа получателей пенсий вообще.

Эта группа, используя свой символический и социальный капитал, неизбежно поднимет в СМИ кампанию о несправедливости лишения их заслуженных доходов.

Понятно, что если дискуссия о введении подобных мер возникнет, она будет проходить в политической плоскости и это дело украинских политиков искать политические аргументы. С содержательной точки зрения могу привести следующие доводы в пользу предложенных мер:

1. По большому счету, украинская пенсионная система уже довольно давно явочным порядком идет к максимально уравнительной модели выплаты пенсий. Если в 2010 году пенсию выше средней получали 30% пенсионеров, то в 2015 году таких было лишь 10%. Уже сегодня и верхний и нижний пороги пенсии ограничены и разница между ними продолжает сжиматься. Таким образом, система уже сегодня является предельно уравнительной, сохраняя отдельные бутафорские элементы принципа “оплаты по заслугам”.

2. Так или иначе, уже неважно по чьей вине, но та система социальной поддержки, в которую отчисляли деньги сегодняшние пенсионеры во время своей трудовой деятельности пережила минимум два банкротства.

Первое с развалом СССР. Второе наблюдалось на протяжении нескольких последних лет по мере нарастания дефицита пенсионного фонда. В 2016 году половину расходов на пенсии было понесено напрямую из бюджета. Это абсолютная аномалия по мировым меркам, которая означает фактическое банкротство пенсионной системы в ее текущем виде.

В классической модели пенсионного обеспечения страховые взносы идут на выплату тех пенсий, которые заработаны (не важно через страховой или накопительный принцип), а бюджет покрывает «пособия по бедности в старости», тем кому заработать не удалось.

Собственные доходы пенсионного фонда Украины покрывают 43% его расходов. Т.е. фактически, текущее финансирование пенсионных расходов уже сегодня осуществляется на принципах солидарного социального пособия по бедности в старости, а не накопительных. Осталось лишь узаконить данную ситуацию.

3. Самое главное. Риск крайней нищеты и голодных смертей среди миллионов несопоставим по значению пусть даже с крайне несправедливым, ущемлением прав относительно обеспеченной группы.

II. Стимулирование занятости в старости

Стимулирование занятости в старости важно для Украины как ни для какой другой страны в мире. Это не только вопрос пенсионного обеспечения. С учетом текущих демографических тенденций Украина скоро может столкнуться с дефицитом рабочей силы.

Уже сегодня в возрастной когорте 50-59 занятость в Украине составляет 63% против 74% в среднем в ОЭСР, в когорте 60-69 15,5% против 37% в ОЭСР. Эта ситуация предопределена не только пенсионным законодательством, но и низкой степенью адаптированности рабочей силы старших возрастов к требованиям рынка труда. Если в развитых странах пик заработка человека приходится на 45–59 лет, то в Украине – на 25–44 года. Старшие поколения, в массе своей, так и не сумели вписаться в новые реалии.

Решаться данная проблема должна в двух направлениях:

1. Повышение пенсионного возраста.

а) Если не рассматривать принципиальное изменение архитектуры пенсионной системы, предложенное в разделе I, то, в любом случае, повышение пенсионного возраста до 65 лет с одновременным резким сокращением числа лиц, имеющих право на досрочную пенсию представляется неизбежным.

б) В развитие логики раздела I, можно было бы предложить поэтапное введение системы, состоящей из безусловного «пособия по бедности в старости1», назначаемого всем нуждающимся после 65 лет и обусловленного «пособия по бедности в старости2», назначаемого лицам 60-65 лет по принципам сходным с назначением пособия по безработице (тем кто пытался, но не смог получить работу), а также лицам реально потерявшим к этому возрасту трудоспособность.

в) На будущее, в тех отраслях, где сегодня существует ранний выход на пенсию и такой выход оправдан условиями работы, следует установить более высокую ставку взноса на пенсионный счет работника, уплачиваемого работодателем, которая в перспективе и позволит сотрудникам отрасли либо раньше уйти на пенсию, либо получать более высокую пенсию. Таким образом издержки раннего выхода на пенсию работников определенных специальностей должны быть переложены с государства на соответствующие отрасли экономики.

2. Стимулирование занятости

а) В Сингапуре для работников старших возрастных групп страховые взносы снижаются. Чем старше работник – тем меньше взносы. С учетом того что страховые взносы платит работодатель, бизнесу становится выгоднее сохранять на работе людей предпенсионного возраста, т.к. они обходятся дешевле.

В предложенной выше модели люди старше 1965 года рождения не должны облагаться взносами в пенсионный фонд. Для более младших групп осмысленно предложить каскадную систему постепенного снижения взносов по образцу Сингапура. Данный опыт следует внимательно изучить даже без учета предложений, изложенных в разделе I, при сохранении основных принципов действующей пенсионной системы;

б) Необходимы налоговые льготы, госзаказ и иные целенаправленные усилия государства по поддержке бизнесов широко использующих труд работников старших возрастов.

Ведь существует множество рабочих мест, которые при дефиците трудоспособного населения никогда не будут заняты молодыми амбициозными сотрудниками, но послужат прекрасным полем для терпеливых и обстоятельных пожилых людей;

в) Необходимо создание обучающих программ для работников старших возрастов а также разъяснительных рекламных кампаний.

Например в США программа SCSEP предусматривает для 65 000 пожилых работников ежегодно профессиональную подготовку по 43 специальностям.

г) Необходимо предусмотреть дополнительную гибкость законодательства в отношении неполной и надомной формы занятости работников старших возрастов. Однажды ушедший на пенсию работник достаточно скоро полностью выбывает из состава рабочей силы. Поэтому на первоначальном этапе важно, чтобы большее количество работников старших возрастов работало по 20 или даже по 10 часов в неделю, нежели меньшее по 40.

III. Инвестирование пенсионных накоплений

Я мог бы привести множество интересных примеров из международного опыта организации инвестирования пенсионных накоплений. Однако странно обсуждать дизайн украшений на фасаде во время пожара. При всей своей долгосрочной важности, система инвестирования пенсионных накоплений, в настоящий момент не является первостепенным вопросом для современной Украины.

Обозначу лишь два момента, выполнение которых обязательно, при создании накопительной компоненты пенсионной системы.

1. Сумма страховых взносов в накопительную пенсионную систему никак не должна быть ниже 5% от заработка. Без этого накопить сколько-нибудь существенные средства невозможно.

2. На сегодняшний момент доверие украинцев к государственной пенсионной системе стремиться к нолю, поэтому для его формирования осмыслено предпринять следующие действия:

а) с юридической точки зрения собственниками накопительных счетов следует сделать граждан;

б) следует позволить гражданам использовать пенсионные накопления до наступления пенсионного возраста. Практика многих стран позволяет брать в долг из собственных пенсионных накоплений деньги на учебу, осуществлять взнос по ипотеке при покупке первого жилья, приобретать медицинские услуги в определенных ситуациях.

В этом случае пенсионные накопления могут стать действенным инструментом развития человеческого капитала. Кроме того, подобные решения заставят миллионы украинцев на практике почувствовать, что их пенсионные накопления существуют;

в) гражданам надо дать возможность принять активное участие в управлении собственными средствами. Для младших возрастных групп должны быть доступны вложения в высокорискованные и высокодоходные инструменты.

В этом плане можно использовать опыт Швеции, где для только поступающих на работу молодых сотрудников возможно вкладывать в акции и другие рискованные инструменты до 100% пенсионных накоплений. С возрастом эта доля снижается, и портфель перераспределяется в пользу менее рискованных активов. За год до выхода на пенсию 100% должно быть в низкодоходных облигациях и подобных активах.

IV. Налоги и социальные сборы

В настоящий момент, когда половина расходов пенсионного фонда и так покрывается за счет средств бюджета, с точки зрения пенсионной системы соотношение страховых взносов и иных налогов, в принципе, не столь важно. Поэтому архитектуру налоговых ставок следует обсуждать исключительно из фискальных и стимулирующих соображений без оглядки на реформирование пенсионной системы.

Следует, однако обратить внимание на следующую тенденцию: в странах зоны евро средние ставки соцвзносов сократились с 26% в 2000 году до 24% к 2013 году, а ставка НДС напротив выросла с 19% до 21%.

Теоретически снижение страховых взносов уменьшает издержки отечественных производителей, особенно в трудоемких отраслях, тогда как увеличение НДС (опять таки теоретически) не затрагивает экспортеров (им уплаченный НДС возвращается). Соответственно, подобный налоговый маневр оказывает стимулирующее воздействие на экспортоориентированные отрасли

Подобные изменения в налоговую систему были предложены в начале 2010-х годов ЕЦБ и МВФ в качестве антикризисной меры для стран Южной Европы, сталкивавшихся с некоторыми сходными с Украиной проблемами.

Концептуальное реформирование пенсионной системы, предложенное в разделе I во всех отношениях очень хорошо сочетается с налоговым маневром такого рода.