Макроэкономическая архитектура Украины после войны. Статья № 2. Государственные активы и приватизация

19 июля 2023г. европейский Центр исследования экономической политики (Centre for Economic Policy Research или CEPR) опубликовал доклад «Послевоенная макроэкономическая архитектура для Украины» (48 страниц). Авторы предложили академическую и политическую дискуссию по составляющим успешного восстановления экономики, оптимальным макроэкономическим ориентирам для Украины. С удовольствием присоединяюсь к ней. Это вторая статья по данному Докладу. Она посвящена государственному управлению ресурсами/активами и приватизации.

Продиагностируем работу представителей Стокгольмской школы экономики, американских университетов MIT, Гарварда и Беркли, Парижского института политических исследований и Киевской школы экономики с точки зрения экономической науки, политэкономии реформ, адекватности и реалистичности. Ответим на вопрос: «Получит ли Украина в результате реализации предложений CEPR экономическую свободу?» Без неё, без свободы, не будет успеха, роста и развития.

Первую часть статьи читайте здесь

Статья № 2. Государственные активы и приватизация

Главный параметр для определения качества стратегии/программы для развивающейся/переходной страны – размер и функционал Государства. Для этого нужно установить следующие данные:

1) объёмом расходов органов государственного управления, как % ВВП;

2) объём ресурсов/активов в руках Государства, в том числе в финансовом секторе;

3)количество занятых в секторе государственного управления, а также в госпредприятиях (все те, кто получает доход за счёт налогоплательщиков);

4) объём и характер регуляторной нагрузки: «вес» общих регуляторных издержек как доля ВВП, количество и режим применения инструментов интервенции в деятельность Производителя товаров/услуг (лицензии, разрешения, регламенты, сертификаты, квоты, процедуры, отчёты и т.д.).

Проанализируем предложения авторов доклада CEPR по этим четырём критериям. В своей работе они не скрывают, что роль Государства в восстановлении будет центральной. Правительству нужно будет обеспечить военное страхование, участие в проектах восстановления и представление субсидий. Поэтому Государству будут нужны надёжные источники финансирования своих расходов. Они предлагают налоговую систему, которая рассчитана на 40 – 50% ВВП государственных доходов. В ней основные налоги очень хорошо известны украинским предпринимателям: НДС, акцизы, налоги на зарплату, таможенные пошлины и т.д. Эксперты CEPR считают, что такая налоговая система «создаёт минимальные искажения в экономике, стимулирует экономический рост и требует незначительных ресурсов для налогового администрирования. Это особенно важно в случае, если иностранная помощь будет запаздывать или будет предоставляться в меньших объёмах».

Доказательств того, что именно такая налоговая система минимизирует искажения и издержки администрирования, максимизирует рост, авторы Доклада CEPR не приводят. Нет сравнения с другими налоговыми системами. Нет объяснения, почему такая налоговая система до сих пор не стимулировала экономический рост. Нет ни одного аргумента в подтверждение тезиса, что с размером госрасходов 40 – 50% ВВП, с огромных долгом и дефицитом бюджета можно расти быстро, устойчиво и инклюзивно. Нет никакого пояснения, почему вдруг прекратится схематоз по оптимизации налоговой нагрузки с выходом экономической активности из тени. Учёные, которые предлагают принять их гипотезы на веру, мало чем отличаются от жрецов и пропагандистов.

По мнению авторов Доклада у украинского правительства после войны будут четыре основные функции:

1) оборона (вооружённые силы, полиция и т.д.),

2) социальное страхование (поддержка бедных, внутренних мигрантов, ветеранов и т.д.),

3) предоставление общественных товаров и услуг (образование, здравоохранение, инфраструктура и т. д.),

4) государственный вклад в восстановление инфраструктуры и строительство жилья.

На самом деле, это не перечисление функций, а названия направлений деятельности Государства. В каждом из них – сотни конкретных функций, на выполнение которых поставлены сотни тысяч чиновников. Красиво звучит декларация общих принципов: «поощрение конкуренции со стороны производителей, эффективный контроль над издержками, стимулирование прозрачности, адресная поддержка и развитие государственно-частного партнёрства, где это возможно». На бумаге так и было до войны. Авторы доклада предлагают сохранить Большое государство с тысячами функций, с довоенной налоговой системой, но почему-то обещают другой результат. Ничем не обоснованный оптимизм.

Эксперты CEPR выступают за ликвидацию налоговых льгот – и это правильно, но следом идёт не менее опасная уступка Государству: «Если отрасль экономики или группа предприятия требует поддержки, то она должна оказываться прямыми бюджетными трансфертами». Предлагается также использовать «фискальные интервенции, которые более прозрачные и подконтрольными, чтобы минимизировать залабансовую деятельность. Если существует государственная гарантия или кредит, правительство должно использовать рыночную стоимость гарантий или кредитов, чтобы создавать резервы под потенциально невозвратные кредиты». Раздача госгарантий грозит превратиться в перезагрузку номенклатурно-коммерческой кормушки.

Вместо бюджетных правил (типа Маастрихтских критериев) авторы Доклада предлагают создание в Украине фискального Совета типа Нидерландского совета центрального планирования или Шведского совета по вопросам фискальной политики. Эти структуры осуществляют контроль над государственными расходами, информируют общественность и повышают прозрачность госрасходов. Они оценивают проекты бюджетов, предоставляют независимые макроэкономические прогнозы. Полномочия таких органов, состоящих из неизбираемых лиц, должны быть чётко прописаны.

В теории и в скандинавской практике такого рода советы улучшают фискальную дисциплину. По мнению авторов Доклада «подобный Совет должен быть создан в Украине. Его статус должен быть похож на статус иных независимых государственных органов страны, например, Национального банка Украины». Да, формально Национальный банк Украины – независимый орган. Де-юре и суды в Украине независимые, а органов по борьбе с коррупцией столько, что в глазах рябит. Создание ещё одной государственной структуры для обеспечения бюджетной дисциплины и фискального порядка – это опять из разряда благих намерений. Попытки решать проблемы низкого качества госуправления созданием дополнительных государственных органов и организаций противоречат экономической науке и здравому смыслу.

Благие намерения – прямой путь к государственно-частному схематозу

В Украине расходы на социальное страхование (энергетические субсидии, поддержка ветеранов, пособие по безработице) составляют ~25% госрасходов. Авторы отмечают, что в этой системе полный бардак. Услуги здесь оказывают десять агентств национального уровня и 12 местных государственных структур. Дублирование, неравномерный доступ и высокие затраты администрирования – всё это присуще нынешней системе социальной поддержки. Предлагается стандартизация выплат, создание национального реестра получателей социальной помощи. В такой ситуации универсальный базовый доход не подходит, поскольку не является адресным и чрезвычайно затратным. Да, не подходит, но какие именно подходы к организации социальной помощи, через какие структуры, по каким критериям, сколько на это понадобится денег, они не указывают. Мол, сейчас плохо и дорого, а должно быть эффективно и оптимально.

Авторы доклада CEPR указывают на угрозу дефицита рабочей силы после войны, но для стимулирования рынка труда они предлагают такую форму занятости, как общественные работы (расчистка завалов, покраска и т.д.). За 30+ лет у украинских властей так и не дошли руки до реформы системы образования и здравоохранения. «Советское наследие в этих секторах и отсутствие реформ привели к раздутой, неэффективной и коррумпированной системе». Авторы считают, что образовательные ваучеры ученикам могут улучшить конкуренцию между школами. То же самое касается предоставление ваучеров пожилым людям по типу американского Medicare Advantage. Идея «деньги следуют за учеником/пациентом» не нова. Однако введение ваучеров (образовательных, медицинских) без системной реформы образования и здравоохранения едва ли улучшит ситуацию. Внедрение американской системы здравоохранения, которая является одной из самых высокозатратных в мире, точно не добавит устойчивости государственным финансам, а вот риски ухудшения и без того сложного состояния сектора здравоохранения увеличит.

Хорошо, что авторы доклада CEPR для привлечения инвестиций не предлагают предоставление налоговых льгот (в 2010г. они составляли 14% государственных расходов, в 2019г. – 3%). Однако они всё равно ориентируют иностранных инвесторов на другой формат государственной помощи: гранты, доступ до инфраструктуры, например строительство дорог к заводам, а также предоставление квалифицированной рабочей силы.

Государство может передать на аутсорсинг частным компаниям оказание разных услуг. Например, правительство может заключить договор с частной компанией на обслуживание дорог, которая будет брать за это плату. Морские порты можно передать в концессию, чтобы создать конкуренцию разным торговым маршрутам и высвободить ресурсы для других целей. Проекты государственно-частного партнёрства могут снизить нагрузку на государственный бюджет. Легко представить, сколько схематоза, сколько фаворитизма и взяточно-откатных схем заключено в таком характере взаимодействия Государства и бизнеса. Вместо решительного, быстрого курса на приватизацию авторы доклада CEPR предлагают сохранить за Государством и статус большого собственника, и функцию дизайнера будущей структуры экономики. Кому, сколько и под какие проекты давать гранты, предоставлять льготы, с кем участвовать государственными ресурсами – все эти вопросы опять будут VIP-распорядители чужого. Поскольку речь идёт о крупных коммерческих проектах, то в Украине в очередной может сложиться не полноценная рыночная структура экономики (результат инвестиционных, производственных, управленческих решений частных собственников), а номенклатурно-олигархическая. Только с бóльшим присутствием иностранного капитала.

Вот какой видят авторы доклада CEPR роль Государства в восстановлении жилищного фонда и инфраструктуры. Этим процессом должно управлять Агентство по реструктуризации. Оно должно распоряжаться:

1) деньгами международных доноров,

2) ресурсами, которые будут поступать в качестве компенсаций от убытков, нанесённых Россией;

3) налоговыми поступлениями.

Владельцам жилья предлагается получить компенсацию ваучерами. Большие инфраструктурные и промышленные проекты, в том числе полностью частные, предлагается строить совместно с государством, чтобы, например, владельцам «Азовстали» не пришла мысль получить денежную компенсацию и не восстанавливать завод. Предлагается также предоставление льготных конвертируемых кредитов (в идеале вместе со стимулами «зелёного» перехода). Государству не рекомендуют прямой контроль над активами, но участие в крупных коммерческих проектах.

Перед нами очень опасное для будущей экономики Украины предложение. Концентрация огромных ресурсов в руках чиновников Агентства по реструктуризации грозит перерасти в очередную реинкарнацию модели Олигархат/Схематоз. Вместо того чтобы дать «живые» деньги людям, которые во время войны потеряли жильё и другие объекты недвижимости, эксперты CEPR предлагают сконцентрировать денежные ресурсы в этаком нео-госстрое. Поскольку новых, не обременённых старыми привычками госуправления украинцев к уровню decisionmaking не подпускают, сохраняя все условия для формирования конфликт интересов и государственно-частного схематоза, то легко спрогнозировать превращение предложенного Агентства по реструктуризации в один из ключевых органов олигархизации и коррупции послевоенной Украины.

Государственные предприятия и приватизация

Авторы доклада CEPR отмечают значительное присутствие государства в экономике. Четыре из пяти крупнейших банков государственные. Продолжается практика поддержки убыточных госпредприятий. Например, в 2022г. чистые убытки «Нафтогаза» составили $1,1 млрд. «Государственные предприятия продолжают портить государственные ресурсы и порождать коррупцию». Во время войны правительство национализировало много активов, наложило арест на активы, связанные с агрессором или её украинскими коллаборантами. Ими управляет АРМА (Агентство з розшуку та менеджменту активів). Работа этого органа убедит даже самого большого любителя Государства всеобщего интервенционизма, что активы категорически нельзя оставлять/передавать в руки распорядителей чужого.

«Чтобы госпредприятия не создавали квазифискальных рисков, правительство должно сконцентрировать внимание на их приватизации или (если приватизация невозможна) улучшении качества корпоративного управления», - заявляют авторы Доклада. Поскольку многие госпредприятия являются естественными монополиями, то, как говорится в докладе, важно регулирование цен независимыми регуляторами, решения которых не могли бы быть отменены правительством.

Авторы доклада CEPR считают, что после войны приватизация должна стать важным источником доходов правительства. Они призывают провести её честно, прозрачно и справедливо, но до этого, с их точки зрения, «нужно добиться прогресса в реформировании судебной ветви власти».

Давайте разберёмся две основные смысловые ловушки. Первая – порядок проведения приватизации: сначала судебная реформа, наведение порядка в правоохранительных органах, а потом – приватизация. А как понять, по каким критериям определить, что такая готовность судебной власти уже есть? Такого рода глубокие институциональные реформы занимают много времени. Получается, что всё это время (как минимум, 3 – 5 лет) приватизация будет заблокирована? В таком случае VIP-распорядители чужого даже во время войны уже будут на низком старте. Судя по тому, как они управляют активами в АРМА, мы станем свидетелями пира номенклатурного духа.

Вторая ловушка – это отговорка «если приватизация невозможна». Эксперты CEPR её не расшифровывают. Почему невозможна? В отношении каких активов невозможна? Кто и по какой процедуре решил, что невозможна? Кто и что должен сделать, что должно произойти, чтобы «невозможно» превратилось в «возможно». В Докладе нет оценки издержек сохранения обширного государственного сектора. Нет каких количественных ориентиров. Авторы доклада CEPR не выразили своё отношение к позиции МВФ, которая вплоть до 2033г. не прогнозирует существенных поступлений от приватизации.

С одной стороны, есть констатация того, что Государства в экономике много. С другой стороны, нигде не указывается на то, сколько, его должно быть, чтобы обеспечить быстрые, долгосрочные темпы экономического роста, чтобы победить коррупцию, создать по-настоящему равные условия хозяйствования и перейти, наконец, в режим настоящей рыночной экономики.

Авторы доклада CEPR справедливо предлагают начать подготовку к приватизации уже во время войны. При этом они считают, что в отличие от начала 1990-ых нет острой необходимости приватизировать активы, как можно быстрее. Поэтому важно приготовить законодательную и организационную базу для этого процесса. Агентство по восстановлению должно получить техническую помощь, экспертизу Европейской комиссии.

Приватизацию малых госпредприятий можно делать через платформу ProZorro. Приватизация больших активов, как, например, Приватбанка, должна идти по пути поиска стратегических инвесторов. В этом процессе важно избегать создания конгломератов со значительной монопольной властью.

Несомненно, нужно изменить систему управления государственными ресурсами/активами. Фонд государственного имущества Украины (ФДМУ), Агентство по поиску и менеджменту активов (АРМА) явно не справляются. Отдельные госпредприятия находятся непосредственно в управлении министерств. Дублирование функций, вопиющая неэффективность управления, регулярные скандалы – с такой системой невозможно проводить честную приватизацию невозможно. Авторы доклада CEPR делают ещё одно очень спорное предложение: «Возможно, госпредприятия можно включить в суверенный фонд (с надлежащим управлением и персоналом), который бы управлял всеми государственными активами».

Получается, что необходимо создание ещё одной мощной государственной структуры, которая будет сочетать функции государственного управления и коммерческого фонда. Легко говорить о том, что у руля такой структуры должны быть люди с безукоризненной репутацией. Опыт включения иностранцев в советы директоров государственных коммерческих структур в Украине уже был. Его результаты неоднозначны, а в отдельных случаях отрицательны.

Итак, подведём итоги. В результате предложенных экспертами CEPR реформ (в сфере управление ресурсами, активами) объём госрасходов в Украине, в лучшем случае, вернётся до довоенного (43 - 45% ВВП), а в худшем многие годы будет превышать 50% ВВП. Это уровень присутствия Государства, который гарантирует воспроизведение коррупции в рамках модели Олигархат/Схематоз. VIP-распорядители чужого были и останутся у руля самых привлекательных, прибыльных коммерческих активов страны. Нет оснований считать, что сколь-нибудь значимым обазом сократится регуляторная нагрузка, что в стране будет создан режим честной открытой конкуренции. Таким образом, тест «свобода – аксиома успеха» программа от CEPR с треском проваливает.