Реформа таможни в Грузии и в Украине: пять отличий

Бюджетная дыра

Выполнение финансовых планов, бюджетная роспись и показатели наполнения бюджета — секретная информация в Украине, хотя, казалось бы, для любой власти совершенно аморально скрывать от общества результаты своей работы. Увы, показатели прячутся как при Тимошенко, так и при Азарове. Поэтому приходится использовать данные неофициальных источников. А они таковы: по результатам второго квартала 2010 года, таможня под руководством И.Калетника выполнила план на 75%. В абсолютных цифрах, по данным «ЗН», за первое полугодие 2010-го было собрано 38,5 миллиарда гривен — практически та же сумма, что и за первое полугодие 2009-го, когда бюджет получил 38,2 миллиарда.

Несомненно, критика со стороны премьер-министра прежде всего основывается на провале плана.

Специалисты Минфина сообщили «ЗН», что правительство выдвигает к таможне ряд претензий. Во-первых, рост всего импорта в 2010-м по статистике, полученной «ЗН», без учета импорта газа, по заявленному весу составил 28%. При этом впечатляющее увеличение объемов импорта демонстрирует одна из наиболее налогоемких сфер — импорт автомобилей, который по сравнению с 2009-м вырос примерно в четыре раза. В Минфине считают, что налоговая нагрузка на нетто-массу импорта недостаточна. Министерство финансов критикует таможню за неспособность использовать улучшение внешнеторговой конъюнктуры.

Во-вторых, эксперты полагают, что таможня не сможет собрать более 90% годового плана при существующей динамике. При этом сразу после вступления в должность, напоминает Минфин, Игорь Калетник неоднократно публично обещал за год увеличить поступления в бюджет от таможни на 20 миллиардов — за счет детенизации. Результат очевиден — таможенные поступления в абсолютных цифрах почти не увеличились по сравнению с прошлым годом. В чем же проявляется детенизация? Ведь торговать на рынках и в бутиках не прекратили.

В-третьих, уровень коррупции на таможне по-прежнему высок, и серый импорт по-прежнему процветает. И, значит, потенциальные доходы бюджета расходятся по карманам чиновников.

Впрочем, для объективности следует отметить и ряд факторов, препятствовавших выполнению плана. Во-первых, план сбора, поставленный Минфином, не учитывает изменения в структуре внешнеэкономической деятельности. После отмены НДС на газ в 2010-м и создания больших запасов газа в прошлом году таможня лишилась огромной части поступлений по сравнению с прошлым годом. За первое полугодие 2009-го НДС по газу дал таможне 12 миллиардов гривен, тогда как в 2010-м, по данным «ЗН», по этой статье поступило всего 2,6 миллиарда, и новых поступлений уже не будет.

Во-вторых, в общем весе импорта максимальный удельный вес составили товары с низкой таможенной стоимостью, такие как строительные материалы. И равнозначно заменить газ по таможенной стоимости эти товары не смогут. Поэтому 10 миллиардов гривен, которые в первом полугодии 2009-го обеспечил газ, в этом году собраны за счет пошлин на другие товары. Если бы НДС на газ был сохранен, то полученные сборы были бы близки к плану, но все равно не дотягивали еще около 3 миллиардов.

По общественному резонансу контейнеры с товарами народного потребления стоят в структуре импорта на первом месте. Однако по статистике они занимают около 4% всего импорта в Украину. Для ширпотреба установлены высокие тарифные ставки — около 160 тысяч гривен за растаможку контейнера. При увеличении количества растаможенных контейнеров на 6% объем таможенных платежей увеличился на 21%. И резервы — не исчерпаны. Знаменитый рынок для сбыта контрабанды, серого импорта, контрафактной продукции — «7-й километр» уже проводил демонстрацию, протестуя против действий таможни. Руководство таможни указывает на эти факты, чтобы продемонстрировать: бизнес не смог договориться с Калетником. Более того, Южная таможня, через которую идет основной контейнерный поток товаров народного потребления, умудрилась выполнить бюджетную роспись на июнь, дав 100% плана. Исходя из этого успешного результата, руководство таможни рассчитывает переломить ситуацию и надеется, что когда брокеры осознают непреклонность потомков Верещагина, все застрявшие на складах и на судах контейнеры будут растаможены по высоким ценам, что может позволить в конце года резко поднять платежи и, не исключено, вытянуть общие годовые показатели.

В-третьих, таможня, разумеется, демонстрирует отчетность и по борьбе с коррупцией, где показано
12-процентное увеличение возбужденных уголовных дел по сравнению с прошлым годом. Всем понятно, что только в единичных случаях эти дела дойдут до суда и мера ответственности конкретных лиц будет установлена. Правда, руководство страны откровенно не верит этим цифрам, но и ничего не делает для изменения ритуала. Главными же факторами сокращения коррупции в ведомстве Калетника считают рост официальных платежей и проверки достоверности декларирования. Теперь под видом борьбы с коррупцией, чтобы не попасть под подозрение, чиновники стараются растаможивать по самым высоким тарифам. За борьбу с коррупцией расплачивается бизнес.

Единомышленники

Политическая подоплека высказывания Азарова очевидна — к примеру, он не упомянул в своем спиче о необходимости направить на стажировку в Грузию председателя ГНАУ А.Папаику. Хотя налоговая так же, как и таможня, план не выполняет и по части коррупции ей не уступает. Премьер-министр Николай Азаров, как известно, в свое время намеревался поставить на таможню своего человека и потому изначально критически относился к Калетнику. Дело в том, что Николай Янович залогом эффективного управления видит концентрацию руководства всем фискально-финансовым блоком правительства в своих руках. И поэтому премьера в принципе не устраивает во главе таможни человек со своими собственными политическими связями и прикрытием в верхах, назначенный только после публичного ультиматума Коммунистической партии, пригрозившей выйти из парламентской коалиции. Азаров доверяет тем руководителям, которых знает много лет и которые своими постами должны быть обязаны лично ему. Кроме того, если судить по примеру налоговой, премьер нередко в целях контроля лично вмешивается в оперативные вопросы в наиболее конфликтных и денежных сферах.

Показательно, что сам Калетник не сдает депутатский мандат, продолжая, вопреки требованиям закона, совмещать депутатские полномочия с работой в исполнительной власти уже более трех месяцев. Эта неторопливость говорит, с одной стороны, о неуверенности Игоря Григорьевича в своем положении. Очевидно, что при малейшей возможности Партии регионов обеспечить себе устойчивое большинство в парламенте таможня будет первым куском власти, который ПР поспешит отобрать у своих партнеров. С другой стороны, в парламенте Калетник продолжает занимать пост главы весьма влиятельного комитета по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, что оставляет ему широкие возможности контактов со всеми правоохранительными структурами. Украинская таможня на сегодняшний день — единственная в Европе и странах СНГ, которая лишена права на ОРД (таможенники рассчитывают, что закон об ОРД для них будет принят на осенней сессии парламента). В результате этого организационного алогизма при таможне де-факто существует дублирующая структура управления и контроля экспортно-импортных операций, которая находится в руках Службы безопасности. Другие контролирующие структуры также по мере сил вмешиваются в вопросы таможенного оформления, однако СБУ здесь, конечно, вне конкуренции. Тем более сейчас, когда ее возглавил бывший руководитель таможни Валерий Хорошковский. Правой рукой Хорошковского в СБУ является Иван Деревянко — начальник Следственного управления СБУ и тоже бывший таможенник, который имеет широкие связи в ГТСУ и отвечает перед Валерием Ивановичем за представление его интересов в данной отрасли (прежде всего за признание растаможки газа «Росукрэнерго» незаконной). В этих условиях парламентский комитет дает Калетнику важный статус, необходимый для защиты таможни от постороннего влияния.

Приход Игоря Григорьевича ознаменовался увеличением аппарата управления. Еще накануне назначения Калетника премьер назначил на таможню двух зампредов — Анатолия Гутника и Виталия Щербаня. Калетник не стал воевать с Азаровым. Но прежде всего он назначил еще одного первого зама — Александра Дороховского, с которым они знакомы по Одесской таможне. Гутник — ставленник Азарова. По целому комплексу причин лучшей кандидатуры на роль своих «глаз и ушей» в таможне Николай Янович найти не мог. Кандидатуру Щербаня, как говорят, пролоббировал перебежчик в коалицию из БЮТ Игорь Рыбаков. На таможне в качестве зампредов решили удержаться ставленник Виктора Медведчука Тарас Козак и брат главы Верховного суда Петр Онопенко. В результате по состоянию на июнь у председателя ГТСУ насчитывалось 12 заместителей — абсолютный бюрократический рекорд!

Но ужиться под одной крышей такому количеству профессионалов было просто невозможно. Тот же Козак при правительстве Тимошенко вопреки позиции тогдашнего председателя таможни А.Макаренко получил под свой контроль кураторство суперприбыльной Одесской таможни, пытался контролировать также весьма привлекательную Львовскую таможню, курировал департамент по борьбе с контрабандой. Калетник сумел не допустить постороннего вмешательства в оперативную деятельность.

Прежде всего состоялось изгнание непотопляемого Козака —16 июня он был снят с должности зампреда. Затем Калетник приступил к решению проблемы Рыбакова. Депутат заявил в СМИ, что благодаря его личному вмешательству в июне ушел по собственному желанию руководитель львовской таможни Виктор Тимошенко — за выполнение майского плана сбора платежей в бюджет всего на 20% . Забавно, что Тимошенко пробыл в должности лишь полтора месяца. Заявления Рыбакова не прошли без внимания — 7 июля заявление по собственному желанию написал Щербань. Зампред Онопенко на работе не появляется — все никак не может поправиться, на больничном, говорят, якобы вывих ноги. Но как только у Петра Васильевича дойдут ноги до таможни, его тотчас отправят по стопам Козака и Щербаня.

Впрочем, серьезные потери понесла и команда самого Калетника. Массовые кадровые перестановки, которые произвел глава таможни на всех уровнях, далеко не везде оказались подтверждены профессиональными качествами новых назначенцев. Сразу после вступления в должность Игорь Григорьевич доверил руководство борьбой с контрабандой в Киевской региональной и в Киевской областной таможнях своим давним коллегам по Одесской таможне Дементьеву и Потлову. Рядовые сотрудники столичных таможен вспоминают этих господ незлым тихим словом за попытку создания, скажем аккуратно, неофициальной пирамиды благодарностей — с каждого сотрудника. На коллегии ГТСУ в мае эта ситуация с подачи Гутника приобрела в правительственных кругах определенный резонанс. И хотя СБУ не проявила никакого интереса к данному делу, Калетник принял весьма красноречивые решения в рамках своих полномочий. Он мгновенно предложил обоим «одесским джентльменам» покинуть занимаемые должности и перевестись на другие таможни — подальше от Киева. В результате Дементьев переведен в Харьков, а Потлов подвел начальство — покидать столицу отказался, и подал заявление по собственному желанию.

Система связей и влияния в Партии регионов, Компартии, в администрации президента позволяют главе Государственной таможенной службы проводить серьезные структурные изменения в работе таможни, полностью контролировать аппарат и продемонстрировать себя как самостоятельную политическую фигуру. Сейчас на таможне решает вопросы только один человек — председатель. Поэтому конфликтная ситуация, изначально существовавшая при назначении Калетника, продолжает сохраняться, и значит, количество политической полемики в работе будет возрастать и далее.

Реформа таможни — украинский вариант

Наиболее значимой инициативой команды Калетника является административная реформа. Мы уже говорили в статьях о деятельности украинской таможни, что структура ее управления архаична и состоит наряду с центральным аппаратом из 45 самостоятельных таможен. То есть организация службы привязана не к административно-территориальному устройству государства, а к тем прибыльным импортным потокам, где группы влияния правящей партии любят расставлять лично преданные кадры, и распоряжаться, таким образом, своим куском границы. Эта феодальная раздробленность таможни является естественным источником коррупции и безответственности чиновников. Планы сокращения числа таможен до 25—27 — по числу административных единиц — вынашивал и предыдущий председатель ГТСУ Анатолий Макаренко, однако политических возможностей и времени протолкнуть проект у него не хватило. Калетник переломил ситуацию. Каждая региональная таможня за многие годы уже сформировала вокруг себя мощные лоббистские группировки, и превращаться в простой таможенный пост, где генеральские должности не предусмотрены, никто не хотел. Да и деньги за этот пост уплачены…

В руководстве таможни операция по сокращению числа таможен проходит в обстановке секретности и залегендирована как «присоединение» таможен. Сами таможни не разгоняются, а просто меняют статус — на вновь образованном таможенном посту просто сокращается руководитель, его замы и весь их аппарат, а функции управления передаются в соседнюю областную таможню. Каждая такая оптимизация является предметом ожесточенных сражений в кулуарах власти. Согласно данным «ЗН», за три последних месяца сокращено путем «присоединения» девять таможен — Купянская, Новгород-Сиверская, Днестровская, Глуховская, Старобельская, Амвросиевская, Ягорлыцкая, Ужгородская, Волынская. Две последних закрыли буквально на минувшей неделе — 13 июля.

Еще одной масштабной реформой, которую люди Калетника собираются реализовать в ближайшее время, является изменение структуры работы таможни с импортерами. Таможня планирует построить специальную программу по работе с крупными импортерами и сконцентрировать в центральном аппарате обслуживание всех предпринимателей, которые работают в «белом списке» и сами заинтересованы в легализации своего товара.

Таким образом, будет централизована работа с крупными налогоплательщиками. Областные таможни должны будут заняться работой с предпринимателями, имеющими менее доверительные отношения, с мелкими импортерами. То есть в скором времени практика, когда два-три крупных предприятия могут месяцами выполнять план целой таможни и начальству уже не надо напрягаться, будет прикрыта.

Это весьма важный фактор повышения реальной эффективности трудозатрат таможенного аппарата. По информации «ЗН», в 2009 году Минфин на основании полученных от таможни цифр провел неофициальное исследование об экономическом эффекте от работы ряда подразделений. Эффект от работы департамента апелляций ГТСУ, например, за вычетом операций, связанных с работой с крупными беспроблемными импортерами, составил в пересчете на каждого сотрудника 3400 гривен при средней зарплате около 4 тысяч…

Украина — не Грузия

Какие факторы отличают работу грузинской таможни от украинской? Рассмотрим опыт соседей. Итак:

1. В Грузии таможня не является фискальным органом. Таможня администрирует импортные пошлины, подчиняясь общим директивам Министерства экономического развития. Поэтому минфин Грузии не спускает план таможне и не оценивает работу таможни по цифрам перечислений в бюджет. В Грузии от таможни требуют только одного — контроля товарооборота и протекционизма в интересах местных товаропроизводителей, причем в весьма ограниченном масштабе. В правительстве Николая Азарова Министерство экономики не является ключевым, и фискальная политика привязывается не к планам экономического развития конкретных отраслей, а к цифрам прошлогоднего бюджета. Главным министерством является Минфин, который расписывает, сколько какая таможня и налоговая в каком месяце и в какой области должна перечислить денег в бюджет. А насколько этот расчет отвечает рыночной конъюнктуре, Минфин совершенно не интересует. В результате ГТСУ и ГНАУ превращаются в регуляторов внутри- и внешнеэкономической деятельности, и вместо администрирования налогов занимаются их выбиванием. Но есть и более глобальная проблема — таможня как источник наполнения бюджета почти сравнялась с налоговой администрацией и формирует до 40% доходной части бюджета. Не есть ли это очевидным и угрожающим перекосом финансово-экономической политики державы, где налоги от импорта сравнимы с налогами от внутреннего производства? Это показывает, что тенизация экономики достигла колоссальных размеров, и бизнес не доверяет властям. И в этом хаосе зарубежные производители спокойно захватывают наши рынки.

2. В Грузии в 2006 году парламентом был принят закон, регулирующий всю таможенно-тарифную деятельность. Закон предусматривал всего три ставки налогов на импорт — 12, пять и 0%. Министерство экономического развития определяло группы товаров, которые попадали в каждую тарифную категорию. Таким образом, была практически ликвидирована сама база коррупции и занижения таможенной стоимости за счет тарификации. Для сравнения: в Украине критические уровни цен определены для 17 тысяч категорий товаров. По сути, определение тарифа является и самой сложной таможенной процедурой, и самой коррумпированной. Проконтролировать тысячи инспекторов и тарифные отделы всех таможен, пропускающих товаропотоки, невозможно просто физически. И только радикальное упрощение таможенных процедур, если рассматривать грузинский вариант, может исправить эту ситуацию. Именно спор за выгодные тарифы повышает накладные расходы предпринимателей, питает сети брокерских контор, которые за взятки договариваются с чиновниками о быстром и выгодном определении тарифа. Всей этой колоссальной и взяткоемкой системе в Грузии просто нет места.

3. В Грузии решительно сократили многие контролирующие ведомства, причастные к регулировке импортно-экспортных операций. В то время как в Украине, помимо таможни, в процесс таможенного оформления вовлекается до 10 различных государственных учреждений! В Грузии работают прозрачные электронные системы управления и открытые базы данных, а у каждого государственного чиновника установлен норматив реагирования на обращения граждан и для каждой процедуры введен единый порядок оформления, также связанный с жесткими временными сроками. Растаможка автомобиля занимает до 30 минут — по нулевой ставке. В Украине нормативы на растаможку безразмерны — экспертную оценку груза можно официально ждать месяц, и так далее по всем пунктам. Поэтому связи и влияние конкретного чиновника для любого импортера имеют огромное значение — иначе придется выбрасывать огромные суммы за простой контейнеров и фур.

4. Грузинское руководство уделяет большое внимание созданию максимально благоприятных условий для работы внутреннего рынка. Массовый завоз и продажа контрабандной и контрафактной продукции в Грузии исключается, поскольку участники рынка имеют возможность в кратчайшие сроки обратить внимание властей на нарушение своих прав, и меры будут приняты.

5. И наконец, самое основное, ради чего не мешало бы самим Виктору Федоровичу Януковичу и Николаю Яновичу Азарову слетать по обмену опытом в Грузию. Политическая воля. В предыдущем номере журнала «Форбс» в репортаже Н.Кованского из Грузии так описывался главный ключ реформ Саакашвили: «Наличие политической воли у лидера и небольшой — сначала человек 10, потом около 50 — группы, сплоченной вокруг него. Они договорились о высших целях, установили правила, которые никто не вправе нарушать. Главное — не брать левых денег. Нарушителей беспощадно вычищают из своих рядов. По мнению реформаторов, несоблюдение таких правил стало причиной провала реформ в Украине». Была бы политическая воля, обсуждали бы бизнесмены существование в Одессе якобы имеющей место схему оплаты контейнера ширпотреба 20 на 20? Имеется в виду 20 тысяч у.е. официальных и 20 тыс. у. е. — неофициальных платежей? Мог бы при наличии политической воли выйти на свободу А.Бондаренко, один из бывших руководителей Южной таможни, арестованный в 2008 году с 333 тыс. долл. в сумке, которого задокументировали на получении взятки сотрудники СБУ и который сейчас пытается восстановиться на таможне? Была бы политическая воля, Янукович должен был бы начать реформы с борьбы с коррупцией внутри своей команды. Вопросы риторические.

Очевидно одно: пока не будет политической воли, никакие системные реформы в нашей стране не произойдут. Когда-то в Украине говорили о реформах образца США, Евросоюза. Сейчас для нас примером является крохотная Грузия. На очереди, видимо, Молдова, где, к слову, таможня также функционирует на порядок эффективней. Дефицита у нас нет только в положительных примерах. Зато есть острый дефицит интеллекта у власти и, как результат, дефицит бюджета у страны

Юрий БУТУСОВ, Зеркало недели