Политика впереди экономики: риски и перспективы Таможенного cоюза ЕврАзЭС

Непременным условием жизнеспособности любого интеграционного проекта является присутствие в нем субъекта мировой экономики и мировой политики. До сего дня таким статусом на постсоветском пространстве обладает только Российская Федерация. Объективно именно на нее ложится обязанность регулирования интеграционных процессов в регионе. В свою очередь эти процессы должны использоваться в интересах модернизации российской экономики и обеспечения национальной безопасности. От способности Москвы стать центром притяжения для сопредельных стран во многом зависят перспективы России в формирующемся многополярном мире.

Между тем говорить об успехе интеграции на постсоветском пространстве пока не приходится. Хотя экономики стран СНГ всего два десятилетия назад составляли единый народно-хозяйственный комплекс, практически ни один из проектов не продвинулся дальше первого-второго этапов экономической интеграции. Таможенный союз, формально действующий с 1 января 2010 г., представляет собой попытку совершить качественный прорыв в интеграционном направлении.

ТРУДНЫЙ ОПЫТ ИНТЕГРАЦИИ

На первом этапе после распада СССР (1991–1996) новые независимые государства были заинтересованы в создании единого экономического пространства, поскольку его дезинтеграция (особенно в сфере транспорта, связи, поставок энергоносителей и т. п.) оказывала разрушительное воздействие на их экономики. Страны СНГ стремились восстановить кооперационные связи между предприятиями бывших союзных республик и воспользоваться рынками соседей для спасения собственного производства. В то же время в каждом из этих государств быстро формировались национальные экономические модели, а сам процесс не способствовал реальной интеграции.

Примерно с 1996–1997 гг. усилилась тяга к сближению на иных основах, с учетом сформировавшихся политико-экономических реалий. Стало понятно, что универсальный подход, который объединил бы весь бывший Советский Союз, невозможен, но зато появилась идея разноскоростной интеграции. Практическим следствием ее реализации стали несколько интеграционных инициатив: прежде всего это Единое экономическое пространство (ЕЭП) и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). К концу 1990-х гг. был запущен проект, претендующий на политико-экономический статус: Союзное государство России и Белоруссии. На рубеже веков контуры подлинного военно-политического альянса стала обретать Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

Исходя из европейского опыта экономической интеграции, в ней принято выделять четыре этапа: зона свободной торговли, таможенный союз, единое экономическое пространство и экономический союз, включая валютный. Однако большинство интеграционных проектов на постсоветском пространстве не продвинулись дальше второго этапа экономической интеграции (Таможенный союз в рамках Союзного государства России и Белоруссии). Развитие проекта Cоюзного государства России и Белоруссии, единственного, который предполагает полноценную политическую интеграцию, было заблокировано в 2002–2006 гг.

Неудачи обусловлены объективным положением вещей. В процессе становления новых государств перед национальными элитами стояла задача упрочить недавно обретенный суверенитет и укрепить государственность, что предусматривало и обеспечение контроля над экономикой (даже в ущерб чисто экономической целесообразности). Поддерживая объединительные идеи на словах, постсоветские руководители на деле усматривали в интеграционных инициативах, особенно исходивших из России, угрозу собственным суверенным правам.

Еще в 1990-х гг. четко определились две группы государств с несовпадающим восприятием: энергодефицитные, заинтересованные в интеграции для получения энергоносителей по внутренним ценам государств–экспортеров нефти и газа, и экспортеры энергоносителей, которым интеграция необходима, чтобы обеспечить энерготранзит. Однако формирование единого энергетического комплекса – это третья стадия экономической интеграции, которая возможна только после того, как в полной мере осуществлены первые два этапа.

Но этого в регионе пока не произошло. Так, например, Киев охладел к проекту ЕЭП, инициированному Россией при поддержке, обнаружив, что в его рамках он не получит доступ к российским нефти и газу по внутрироссийским ценам. С учетом данного опыта проект единого экономического пространства ЕврАзЭС включает в себя энергетическую сферу в полном объеме. Учитывая же, что в Белоруссии и Казахстане не более 10 % продукции может производиться из местного сырья и комплектующих, а также формальное отсутствие торговых барьеров (на просторах СНГ их более 300), ЕврАзЭС оказался наиболее адекватным проектом для первого этапа экономической интеграции.

Идея Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, предполагающего создание единой таможенной территории, отмену таможенного контроля на внутренних границах и унификацию механизмов регулирования экономики и торговли, получила оформление в Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, подписанном еще в 1999 г. лидерами России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана. Данный договор и стал основой для учреждения ЕврАзЭС в 2000 г.

На саммите СНГ – ОДКБ – ЕврАзЭС в Душанбе (осень 2007 г.) Владимир Путин заявил о будущем формировании таможенного союза и создании наднациональной комиссии, которая будет заниматься таможенным регулированием. Путин подчеркнул, что участники договорились канализировать весь переговорный процесс на площадке ЕврАзЭС и не создавать отдельной организации. В итоге на этом саммите было принято решение о учреждении в рамках ЕврАзЭс Таможенного союза в составе России, Белоруссии и Казахстана.

Проект Таможенного союза, заявленный еще в докризисный период, сейчас приобрел особую актуальность. Стремление оградить собственные рынки от дешевого импорта связано с низкой конкурентоспособностью собственных товаров стран-участниц, находящих спрос исключительно на рынках постсоветского пространства. Еще одной причиной возрождения идеи «таможенной тройки» было осознание того, что единая таможенная зона в рамках российско-белорусской интеграции оказалась неэффективной. Кроме того, Москва не могла не принимать во внимание появление конкурирующего европейского проекта – намерение создать в перспективе зону свободной торговли, ассоциированную с Европейским союзом и учреждаемую в рамках инициативы ЕС «Восточное партнерство», к участию в которой были приглашены Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Молдавия и Украина.

РОССИЙСКО-БЕЛОРУССКАЯ ТАМОЖЕННАЯ ЗОНА

Россия и Белоруссия накопили свой, во многом негативный, опыт двусторонней таможенной зоны, начало которой было положено в феврале 1995 г. Белорусские госпредприятия, привыкшие к финансовой и налоговой поддержке государства, получили практически неограниченный доступ на российский рынок. Это сразу же ощутили российские производители тракторов и сельскохозяйственной техники, грузовых автомобилей, сахара, молочной продукции и т. д. Косвенным результатом явилось фактическое исчезновение в России тракторостроительной отрасли. В свою очередь, белорусский рынок оказался закрыт для целых групп российских товаров из-за многослойных нетарифных ограничений.

Другой проблемой остаются несогласованные таможенные тарифы. Даже в апреле 2009 г., т. е. после 14 лет функционирования зоны, тарифы между государствами были согласованы, по словам председателя Государственного таможенного комитета Белорусии Александра Шпилевского, на 95 %, а спорными являлись позиции, наиболее чувствительные для белорусской стороны.

В результате с 1995 г. на российскую таможенную территорию начался масштабный ввоз контрабанды. Обычно в качестве примера приводится печально известная фирма «Торгэкспо», которая под прикрытием белорусских властей организовала поток алкогольных напитков польского производства на территорию РФ. По оценке российского исследователя Ирины Селивановой, только за 1997 г. таможенные платежи в российский федеральный бюджет, взысканные Белоруссией за перемещение товаров через внешнюю границу Таможенного союза, составили около 100 млн долларов, в то время как примерные потери от недоставки товаров, которые следовали через белорусский участок границы таможенного союза к месту назначения в России, за этот же период оценивались почти в 600 млн долларов. В 1996 г. эта сумма равнялась приблизительно 1 млрд долларов. По другим оценкам, общие потери РФ с апреля 1995 г. по апрель 1997 г. составили примерно 4 млрд долларов. На российско-белорусской границе периодически появлялись партии тропических фруктов и тростникового сахара с белорусскими государственными сертификатами происхождения.

В 1998 г. Москва ввела на российско-белорусской границе посты, призванные остановить ввоз из Белоруссии товаров третьих стран. Хотя в итоге и удалось навести определенный порядок, но с этого момента начались торговые войны – «сахарные», «мясные», «конфетные», «молочные» и пр.

Минск, используя несовершенство законодательства, присвоил себе право контролировать российское таможенное пространство. На рубеже веков конфискация транзитного товара и транспортных средств приобрела такой размах, что в Белоруссии открылась целая сеть магазинов «Конфискат» во главе со специальным универмагом конфискованных товаров в Минске. Пик пришелся на 2005 г. : сумма конфиската составила более 200 млн долларов. При этом наличие в Бресте представителей российской таможни не препятствовало конфискационной активности их белорусских коллег. Общественно значимыми оказались факты направления в белорусские музейные фонды предметов искусства и антиквариата, перехваченных белорусской таможней и пограничниками в Бресте. Несмотря на отсутствие досмотра в Смоленске, что обусловлено форматом таможенной зоны, вопрос о возврате этих ценностей России не обсуждается.

В целом таможенная зона в рамках Союзного государства России и Белоруссии продемонстрировала свою неэффективность. Структура зоны и ее договорная база способствовали односторонней выгоде белорусской стороны, что в итоге привело к остановке экономической интеграции между Минском и Москвой.

ПУТЬ К ТАМОЖЕННОМУ СОЮЗУ

При создании Таможенного союза ЕврАзЭС печальный опыт российско-белорусской таможенной зоны должен быть учтен. Но на фоне очередной неудачи со вступлением России во Всемирную торговую организацию политическая целесообразность эффектной интеграционной инициативы в регионе явно возросла, и с весны 2008 г. проект создания Таможенного союза стал наивысшим приоритетом.

12 декабря 2008 г. учрежден наднациональный орган Таможенного союза – Комиссия таможенного союза (КТС), который отсутствовал в российско-белорусской таможенной зоне. В июне 2009 г. участники согласовали единый таможенный тариф и утвердили график формирования единой таможенной территории: Таможенный союз с 1 января 2010 г. на основе единых таможенных тарифов, единый Таможенный кодекс с 1 июля 2010 г. 27 ноября 2009 г. на заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС Дмитрий Медведев приветствовал подписание президентами России, Белоруссии и Казахстана документов о формировании Таможенного союза трех стран: «Это значимое, долгожданное событие, которое родилось в очень непростых переговорах… Несмотря на сложности, которые сопровождали этот процесс, мы сегодня вышли на новый уровень сотрудничества в ЕврАзЭС».

Один из вдохновителей идеи создания Таможенного союза Сергей Глазьев считает экономическую интеграцию с соседями по постсоветскому пространству условием спасения российской экономики. В частности, говоря о политике российского руководства в условиях кризиса, Глазьев заявил о необходимости «создать расчетно-платежную систему и единое платежное пространство стран – участниц ЕврАзЭС с участием Межгосударственного банка СНГ». То есть, по его мнению, следует фактически перешагнуть через три «ступеньки» экономической интеграции и приблизиться к валютному союзу – последнему этапу, за которым следует уже политическая интеграция.

В предложениях по выходу из экономического кризиса (январь 2009 г.) Сергей Глазьев призывает принять масштабные интеграционные меры. Предусматриваются устранение всех барьеров во взаимной торговле стран СНГ, отмена всех изъятий из режима свободной торговли в двусторонних соглашениях участников Содружества Независимых Государств, формирование единого транспортного и энергетического пространства. Предполагается исключить применение защитных мер во внутренней торговле СНГ, ввести единый железнодорожный тариф, обеспечить национальный режим трубопроводного транспорта для предприятий – резидентов государств ЕврАзЭС, взаимно признать национальные сертификаты в качестве товаров, технических регламентов, санитарных и фитосанитарных норм. Большая часть вышеперечисленных мер и составили каркас Таможенного союза издания 2010 г. за исключением единого транспортного и энергетического пространства. Энергетическая интеграция, как было отмечено выше, является неотъемлемой частью Единого экономического пространства, то есть третьего этапа экономической интеграции.

Видимо, учитывая политическую значимость проекта, его не успели проработать в формате, принятом в академическом сообществе. Глазьев, по сути, предлагает повторить методологическую ошибку Союзного государства России и Белоруссии. Одной из объективных причин его стагнации стало перескакивание через этапы: в рамках экономической интеграции партнеры «завязли» в зоне свободной торговли (второй этап), пытаясь одновременно форсировать политическую интеграцию – высшую форму объединения.

ПЕРВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Основные проблемы, обнаружившиеся в начале функционирования единой таможенной территории, можно условно разделить на экономические и политические. Имеет смысл в первую очередь осветить политические вопросы, так как они быстро приобрели характер межгосударственных кризисов. Особую активность с целью извлечь немедленную выгоду из Таможенного союза проявило белорусское руководство. Так Минск потребовал от Москвы поставок 21,5 млн тонн сырой нефти, свободной от экспортной пошлины, что составляет сырьевую дотацию со стороны России в 5,5–6 млрд долларов.

Вопросы регулирования экспорта энергоносителей не входят в сферу действия Таможенного союза. На первом этапе его создания и с учетом разницы внутренних и мировых цен такая торговля энергоносителями и стратегическим сырьем, включая цветные металлы, выльется в скрытое субсидирование Россией стран ближнего зарубежья. Согласно ноябрьским и декабрьским соглашениям 2009 г., «углеводородная тема» вынесена в ЕЭП, что не помешало Астане и Минску поставить вопрос о немедленном резком снижении транзитных тарифов на поставку казахстанской нефти белорусским нефтеперерабатывающим заводам. «Казахстан подтверждает, что с созданием Таможенного союза открываются широкие возможности для транспортировки казахстанской нефти на два белорусских нефтеперерабатывающих завода», – заявил в январе 2010 г. посол Казахстана в Белоруссии Анатолий Смирнов.

27 января Минск согласился подписать протоколы о поставке в Белоруссию нефти и транзите российской нефти по белорусской территории на российских условиях. Однако белорусская сторона предполагает пересмотреть эти договоренности после 1 июля 2010 г., когда утвердят единые таможенные тарифы и введут в действие единый Таможенный кодекс. Минск рассчитывает, что Таможенный союз все-таки обеспечит условия для реэкспорта российских углеводородов. «Мы должны развивать дружественные отношения с Республикой Беларусь и в рамках тех решений, которые были приняты нашим Таможенным союзом, союзом между Россией, Республикой Беларусь и Казахстаном, – заявил в связи с подписанием протоколов Дмитрий Медведев. – Мы сейчас готовимся к целому ряду новых процедур: у нас будет действовать и унифицированный таможенный тариф, будет действовать Таможенный кодекс, а в конечном счете мы работаем на то, чтобы создать основу для деятельности единого экономического пространства».

Факт вхождения Белоруссии и Казахстана в Таможенный союз вызвал активизацию оппозиционных и националистических антироссийских сил в этих республиках. В частности, в Белоруссии высказываются опасения в связи с тем, что участие в Таможенный союз приведет к сужению перспектив Минска на европейском направлении, ограничению статуса республики в программе Евросоюза «Восточное партнерство», участницей которого Белоруссия стала с 7 мая 2009 г. В Казахстане утверждают, что республика не готова ко второму этапу экономической интеграции. «Предприятия Казахстана должны принимать меры к тому, чтобы защитить себя от более сильного давления со стороны российских предпринимателей. Громадные природные ресурсы России и ее сравнительно хорошо развитая промышленность и конкурентоспособные продукты, вероятно, получат преимущество на рынке Казахстана за следующие три или четыре года», – полагает казахстанский аналитик Досым Сатпаев.

Таможенный союз стал экономической реальностью, имея на вооружении фактически лишь один инструмент – согласованные таможенные пошлины. Технология их согласования была непрозрачной и в наибольшей степени учитывала интересы не российского рынка, объем которого превышает 90 % совокупного рынка Таможенного союза , а интересы производителей Белоруссии и Казахстана. К примеру, в определении таможенной пошлины на сельхозтехнику (комбайны) учитывались интересы не российского «Ростсельмаша», а белорусского «Гомсельмаша».

Судьба единого Таможенного кодекса неясна. Формально, согласно Плану мероприятий по введению Таможенного кодекса, утвержденному на заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС 27 ноября 2009 г., документ должен быть введен в действие 1 июля 2010 г. До намеченного срока таможенные службы стран – участниц Таможенного союза должны руководствоваться национальным законодательством в таможенной сфере. Иными словами, единой политики в рамках таможенной территории нет.

К примеру, появление с 1 июля 2010 г. единого таможенного пространства означает, что на российско-белорусской и российско-казахстанской границах должны быть сняты все посты. Таможенный контроль переводится на внешние границы Таможенного союза, что должно бы привести к смешанному контролю с российским участием. Однако, как оказалось, внешние границы стран-участниц пока будут охранять белорусские и казахстанские специалисты, что повторяет ситуацию второй половины 1990-х гг. в рамках российско-белорусской таможенной зоны. Фактически Россия в очередной раз передает контроль над внешними рубежами соседям, рассчитывая на их добросовестность.

Доступ России к базам данных национальных таможенных комитетов Белоруссии и Казахстана – видимо, в рамках Интегрированной информационной системы (ИНС) – не решает проблему контроля. Во-первых, ИНС пока не создана. Во-вторых, есть сомнения в том, что информация, заложенная в базах данных национальных таможенных комитетов, соответствует реальным товарным потокам, пересекающим внешние рубежи Таможенного союза с запада и востока.

К концу января 2010 г. проявились первые тенденции функционирования единой таможенной зоны, в целом негативные и даже опасные для российского бюджета. Прежде всего встал вопрос о разнице в минимальной таможенной стоимости отдельных товарных групп в странах-участницах. Данная разница, к примеру, по обуви (документ из недр ФТС № ПР 6402121000) отличается на порядок, что уже привело к переориентации обувного импорта из Китая с российских таможен на Казахстан и Белоруссию. Стоит напомнить, что в Казахстане ставка НДС составляет 13 % (в России – 18 %). Уже с 1 июля казахстанская и белорусская стороны смогут приступить к реэкспорту сырьевых неэнергетических товаров, экспортные пошлины на которые в России выше, чем у соседей. Например, российские пошлины на круглый лес должны в 2010 г. повыситься с 25 % до заградительного уровня в 80%.

С 1 января 2010 г. действует Единый перечень товаров, к которым применяются запреты либо ограничения на ввоз или вывоз странами – участницами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, а также введены в действие Положения о применении ограничений. По этой причине в январе фактически закрылся импорт радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, так как порядок получения разрешений на ввоз данной техники в рамках Таможенного союза оказался неурегулированным. Только в начале февраля ситуация стала выправляться.

В сфере нетарифного регулирования в отношении третьих стран согласованы Единый перечень товаров, к которым применяются запреты либо ограничения на ввоз или вывоз странами-участницами в торговле с третьими странами, а также Положение о применении ограничений к включенным в этот перечень товарам. Тем не менее зафиксированы факты сохранения и даже расширения практики появления специмпортеров-монополистов (Белоруссия), которые могут обходить любые ограничения. Кроме того, неясно, как можно оградить российский рынок, к примеру, от грузинских вин, беспрепятственно поступающих в Белруссию.

До настоящего времени не решен вопрос о пропорциях распределения ввозных пошлин между Россией, Белоруссией и Казахстаном. Предложения Астаны и Минска рассчитаны на обширные отчисления в республиканские бюджеты – по причине транзитного статуса данных государств. В итоге, чтобы как-то решить эту проблему, 27 января 2010 г. российская сторона выдвинула идею создания наднационального Казначейства Таможенного Союза (КазТС), что отражает обеспокоенность России относительно жизнеспособности обсуждаемых механизмов раздела поступлений в бюджет от таможенных платежей.

Особое беспокойство вызывает регламент работы первого на территории СНГ наднационального интеграционного органа – Комиссии Таможенного союза (КТС), состоящего из представителей трех стран – участниц Таможенного союза. Считается, что по принципиальным вопросам решения должны приниматься в формате консенсуса. Однако число «принципиальных вопросов», по словам вполне удовлетворенного данным фактом президента Белоруссии Александра Лукашенко, уже достиг 600 пунктов, что в принципе делает работу надгосударственного органа бессмысленной. Фактически Россия, чей рынок является основным для Таможенного союза, оказалась в роли младшего партнера двух транзитных государств. Тем не менее Москва уже передала в КТС предложения об изменении четырех позиций единого таможенного тарифа (25 января 2010 г.).

Начало функционирования Таможенного союза возродило в Белоруссии и Казахстане надежды на быстрые прибыли. Оживляются старые контрабандные схемы, проводятся расчеты и изучаются маршруты. Снятие таможенного контроля с российских границ откроет «окно возможностей» для масштабной товарной интервенции. В этой связи обращает на себя внимание активизация таможенных служб Белоруссии и Казахстана. В частности, белорусская таможня, рассчитывая вновь вернуть себе полномочия регулировать поставки транзитных товаров на российский рынок, в настоящее время активно арендует складские помещения для будущего конфиската.

Таможенный союз формируется наспех на основе противоречивых договоренностей – не только письменных, но и устных. Он явно привязан к политическому расписанию. Интеграция в данном случае используется в роли политического локомотива как внешних (проблема вступления России в ВТО, определенное давление на Евросоюз и т. д.), так и внутриполитических трендов. Между тем цена ошибки при создании Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС огромна и, помимо экономической стороны, может иметь серьезное политическое значение. А цунами дешевого ширпотреба из третьих стран, которое может обрушиться с 1 июля 2010 г. через Белоруссию и Казахстан, способно за несколько месяцев превратить Россию в огромный Черкизовский рынок. Это грозит разорением большой части российского мелкого и среднего бизнеса.

Интеграция не терпит политической кампанейщины. Это – обоюдоострое оружие, способное принести как ощутимую пользу, так и тяжелые политико-экономические последствия, с которыми придется справляться ценой траты огромных ресурсов и политического кризиса. Провал проекта Таможенного союза, возможный в случае его недостаточной проработки, будет означать потерю Россией статуса государства – основного инициатора интеграционных процессов на постсоветском пространств.

А.И. Суздальцев – к. и. н., доцент, заместитель декана факультета мировой экономики и мировой политики Государственного университета – Высшей школы экономики.

«Россия в глобальной политике». № 1, Январь — Февраль 2010