Корупція: гордієв вузол

Мені дуже сподобалося послання…., атмосфера в якій це було прочитано… ось цей пункт особливо про корупцію.

Я чесно був здивований тієї сміливості, з якою …. президент просто у зал, де сиділи губернатори, міністри, депутати... прямо у цей зал сміливо говорив про корупцію

Ця публіка зустріла це все твердо, так само... так само відкрито і сміливо дивлячись йому в очі. Він казав: "У нашій країні процвітає корупція". Вони навіть вийняли блокноти, щоб записати.

- Справді – мабуть так записали – процвітає що? Корупція!

– Процвітає де? В нашій країні!

- Процвітає колись? Сьогодні процвітає корупція!

Ніхто не схопився істерично: "Як Ви смієте?! Чому це?! Ось хто, хто, де?!" Ось ніхто цього не сказав. Це було залізно, бо де вона процвітає? - У країні, у країні – не тут, у країні. Ось вийдемо - там воно й процвітає...

Жванецький про послання президента Росії

Сумно, але все те, що написав класик сатири про корупцію в сусідній країні – абсолютно і повно застосовується до нас як у минулому так і сьогодення. Чому це актуально зараз як ніколи раніше? Можливо тому, що, якби не сталася війна, суспільство й надалі спокійно жило б у економічному болоті, що поступово загниває. Війна зажадала мобілізації всіх ресурсів, економічних та людських, але тут раптово виявилося, що корупція, і як явище в цілому і як конкретні факти крадіжки представниками державного апарату зокрема, переможно продовжує свою руйнівну ходу українським економічним ландшафтом, відтягуючи їх на себе. Крім ворога зовнішнього, ми отримали ще й активізацію ворога внутрішнього.

За даними Transparency International [1] на 2021 рік Україна посідає 122 місце за коефіцієнтом сприйняття корупції із 180 країн, що оцінюються. Водночас ставлення українського суспільства до корупції є неоднозначним. Згідно з дослідженнями, проведеними у березні 2021 року програмою сприяння громадській активності «Дотримайся!» [2] : з одного боку 93,5% респондентів назвали корупцію однією з найсерйозніших проблем (при цьому серед молоді цей показник становить лише 70,6%), але з іншого – дослідження 2018 [3]в рамках тієї ж ініціативи показує, що для 46,8% опитаних – дача хабара, неофіційних послуг або подарунка за певних обставин може бути виправданим, якщо це необхідно для того, щоб залагодити важливу для них справу. Тобто переважна більшість визнає корупцію згубним явищем, проте половина водночас користується можливістю його використання для оптимізації власних витрат часу чи інших ресурсів.

Незважаючи на декларований запит економічно активного населення на викорінення цього, на думку багатьох явищ, що гальмує розвиток нашої країни, слід визнати, що боротьба з ним програна практично на всіх фронтах. Відповідно до опитування проведеного у липні – серпні 2021 року Центром Разумкова, НАЗК та НАБУ не довіряють 70% опитаних, САП – 69%, ВАКС – 68%. Можливо тому, що відчутних результатів боротьби, як і раніше, немає.

Причина цього полягає в тому, що корупція у тому чи іншому вигляді є цементуючим фактором самої структури державного апарату, пронизуючи його тисячами зв'язків, взаємини, неформальні правила практично незалежно від зміни чиновників найвищого рівня. Більше того – в Україні корупція стала природним явищем не лише державних структур, а й приватних. Для багатьох це може виявитися відкриттям, але у великій кількості приватних компаній, особливо великих і, зокрема, міжнародних, корупція процвітає буйним кольором. Це не завжди означає, що співробітники крадуть на робочому місці – це занадто примітивно, це означає, що співробітник може отримувати неправомірну вигоду від свого службового становища за допомогою відкатів, закупівель у постачальників, що належать йому, або організації схем отримання інших вигод (наприклад, продажі ПДВ). Незважаючи на набагато більші, ніж державні, зусилля служб безпеки приватних компаній щодо боротьби з внутрішньою корупцією – проблема залишається актуальною і досі. Поки що рентабельність капіталу влаштовує інвестора – немає особливого мотиву вивертати навиворіт усі підрозділи компанії, тим більше, що крім власника та ключових менеджерів у цьому практично ніхто не зацікавлений. Навіть якщо у топ-менеджменту мотивація прив'язана до фінансових результатів діяльності – вони будуть зіставляти потенційні корупційні вигоди, ризики, що їм супроводжуються, і можливі репутаційні втрати з потенційним зменшенням офіційної частини доходу. Безумовно, так роблять далеко не всі, для величезної кількості співробітників внутрішні імперативи в принципі не дозволяють такого роду міркування.

Організація економічного співробітництва та розвитку [4] веде наступну класифікацію державної корупції як явища:

Централізована та децентралізована.Розрізняються за типами координації корупційних дій – на локальному рівні чи державному. В Україні є обидва види в досить цікавому симбіозі – негласні правила не дозволяють чиновникам загальнодержавного рівня присвоювати локальні корупційні потоки, окрім окремих виняткових випадків. У свою чергу – через зрозумілі причини локальні корупційні підсистеми не претендують на корупційні потоки загальнодержавного рівня. Іноді, внаслідок перерозподілу повноважень між місцевими та державними органами влади, корупційні потоки можуть переміститися з державного рівня на місцевий (як це, наприклад, сталося в результаті земельної реформи 2021 року, коли ведення земельного кадастру було передано у ведення ОТГ) або навпаки,

Поодинока та системна корупція. Перша в принципі й у більш розвинених країн, оскільки системна корупція там відсутня, а правоохоронна система переслідує порушення закону, зокрема й у власних лавах. Тому такі факти мають скоріше винятковий характер. В Україні однозначно є системний характер корупції, оскільки в більшості випадків причетність до виконання владних функцій супроводжується пошуком особистих вигод для того, хто такі владні функції виконує.

Корупція низького та високого рівнів. Визначають рівень посадової особи, залучених до корупційних дій. Для України характерні обидва рівні. Глибинних причин тут безліч - починаючи від загальноприйнятих правил гри, закінчуючи відносно низьким рівнем оплати праці державних органів та державних корпорацій. Чиновник, який є частиною механізму ухвалення рішень або контролю за ними для рівня витрат, що обчислюються десятками, а іноді й сотнями мільйонів доларів і має рівень латки в 5-6 разів нижчий, ніж для аналогічної позиції в приватному секторі, з набагато більшою ймовірністю компенсує цю різницю за допомогою екстракції корупційного потоку Знову ж таки – є, безумовно, винятки, але економічна раціональність говорить саме про це.

Основними видами корупції виділяються:

Хабарництво. Найпростіший та найпоширеніший вид корупції, що передбачає пряму (або непряму – за допомогою послуг або можливість отримання грошової вигоди) оплату за виконання покладених на державну посадову особу функцій.

Розкрадання державних активів. Може мати місце як одностороннє розкрадання державними посадовими особами або внаслідок змови державних посадових осіб та приватних агентів. Крім незаконної передачі реальних або фінансових державних активів за цінами нижчими від ринкових, включає ухилення від сплати податків та інших законних платежів до державного бюджету, а також відволікання державних коштів від їх призначення для використання вигод від такого відволікання в особистих цілях.

Корупція у вигляді патронування (іноді звана фаворитизм, непотизм чи клієнтизм). Полягає у необґрунтованому наданні привілеїв для приватних осіб, компаній та інших недержавних економічних суб'єктів під час проведення державних закупівель, укладення державних контрактів, проведення розрахунків за ними чи контролю за їх виконанням. Як варіант можливе надання чи обіцянка надання фінансових чи кар'єрних вигод для державної посадової особи.

Розглядаючи корупцію слід виділити два основні аспекти – економічний та соціальний, які, незважаючи на тісний взаємозв'язок, все ж таки характеризуються та виявляються по-різному.

Описуючи економічний аспект, переважна більшість економістів небезпідставно характеризують корупцію як одну з причин, які гальмують економічне зростання безпосередньо. Справді, дослідження МВФ, проведене ще 1998 року [5] прямо вказують на зв'язок корупції з недостатнім економічним зростанням, непрозорою економічною системою, недофінансування соціальних програм, непропорційної концентрації активів, формуванням людського капіталу, нерівністю освіти і т.д. Однак пізніші дослідження, наприклад, Інституту економічних досліджень Лейбніца при Мюнхенському університеті [6] або Університету Гінвіча [7], визнають що зв'язок корупції та економічного зростання далеко не очевидний. На їхню думку, корупція може виступати як «мастилом для колеса» (що прискорює економічне зростання), так і «піском для колеса» (що перешкоджає економічному зростанню). Крім того, має значення ступінь автократичності або демократичності влади та їхнього горизонту планування [8] .

По-перше, суворо з економічної точки зору – корупція – це витрати чи недоотримані надходження держави, проте від самої корупції ресурсів в економіці не стає менше чи більше – вони просто перерозподіляються від одних економічних суб'єктів до інших. Чи справедливий такий перерозподіл – очевидно, що ні, але справедливість не є економічним критерієм – вона завжди суб'єктивна.

По-друге, необхідно оцінити ефективність такого розподілу. Аналіз статистики країн світу показує значну негативну залежність рівня корупції та економічного зростання. Що рівень корупції, тим менше економічне зростання [9]. Для європейських країн, наприклад, залежність корупції та темпів економічного зростання суворо негативна. Однак існує так званий Азіатський парадокс, який виділяє низку країн Азіатського регіону, де високий рівень корупції не заважав високим темпам економічного зростання. Так, упродовж 1996-2011 років середній рівень індикатора контролю за корупцією у деяких країнах Азії (Бангладеш, Китай, Індія, Індонезія, М'янма, Таїланд, В'єтнам) та деяких країнах Африки (Камерун, Республіка Конго, Габон, Гінея, Мавританія, Кенія) , Мадагаскар) знаходився на однаково низькому середньому рівні (3,4 з 10 можливих) [10]. Однак при цьому середній темп зростання ВВП на рік становив 5% та 0,6% для відповідних груп країн. Однією з версій пояснення такого феномену є таке: іноді існуюча система законодавства є настільки кістковою та повною обмежень, що, не встигаючи змінюватися відповідно до запитів темпів економічного зростання, її обхід за допомогою корупції приносить відносно більше вигод, ніж витрати. Крім того, багато з товариств країн регіону, володіючи бюрократичними традиціями і культурою, що склалася століттями, не вважають корупцію поганою самою по собі. Пастка, в яку Україна може потрапити, легко полягає в дилемі – чи готове суспільство заплющити очі на корупцію, якщо державна політика забезпечить високі темпи економічного зростання? Я дуже не впевнений у результатах відповіді громадян на це запитання.

По-третє, система державного регулювання може з одного боку давати можливість корупції, але з іншого – зумовлювати здійснення функцій посадовцем участю у корупційній ренті. Грубо кажучи – хочеш бути у системі – грай за правилами. Чи є той чинник економічним? Безперечно. Популярна думка, що збільшення оплати праці державних посадових осіб сам собою знижує ризик корупції, проте за наявності корупційного середовища та корупційних можливостей це навряд чи матиме очікуваний ефект.

Соціальний аспект корупції набагато складніший.

По-перше – явище корупції в Україні дуже глибоко вкорінене, воно настільки міцно стало елементом економічного та соціального ландшафту, що витравити його звідти за чинної системи неможливо. Ось чому переважна більшість реформ за таких умов не дадуть відчутного економічного ефекту. Будь-який перерозподіл владних повноважень буде розглянуто державним апаратом з погляду - що саме я зможу від цього отримати. Тому система жорстко і до останнього чинитиме опір будь-яким змінам, які блокують корупційні потоки та/або шукатимуть способи їх отримання залежно від зміни владних повноважень.

По-друге – дослідження свідчать [11] , що чим демократичніша країна, тим сильніший негативний ефект впливу корупції на економіку. Відповідно чим сильніше суспільство, чим швидше воно відчуває втрати від корупції – тим більше воно налаштоване на викорінення цього явища. На жаль, як ми констатували на початку матеріалу – опитування говорять про те, що українське суспільство загалом проти корупції, але користуватися нею воно вважає допустимим. І навпаки – чим сильніше суспільство рухається до диктатури – тим менше уваги вона звертає на корупцію та її ефект. Тому тим із наших політиків, хто активно виступає за сильну руку – слід пам'ятати, що звуження свобод має свою ціну.

По-третє. У своїй відомій роботі «Вузький коридор. Держави, суспільства та доля свободи» Д. Аджемоглу та Дж.А. Робінсон розвивають ідею про критичну роль інститутів у розвитку та добробуті суспільств і держав. Однак, приклад України, з якої видавили створення антикорупційних інституцій, що залишилися в результаті непрацюючим механізмом, – говорить про те, що одних інституцій мало, як мало на законодавчому рівні вибити для них повноваження та забезпечити гідне фінансування. Без людей, які ефективно виконують свою державну функцію – створення будь-яких інститутів приречено. А цих людей треба звідкись брати.

Чи є ефективні методи боротьби з корупцією? Так, проте вони не дають миттєвого результату – подолання корупції – це довгий шлях фундаментальних та синхронізованих у часі процесів, що включають складові:

1. Політична воля. Дослідники наголошують на вирішальній важливості реальної політичної волі [12] для викорінення корупції. Без цього жодних зусиль, у тому числі тиску громадянського суспільства, до реальних результатів не призведе. Так, можна досягти якихось точкових успіхів, але система завжди б'є несистему – це незмінна істина.
2. Максимальний аутсорсинг. Якби десять років тому комусь сказали, що функції реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності чи функції бюро технічної інвентаризації передадуть у приватний сектор – люди з галузі визнали б нас божевільними – надто грошовим був цей державний функцій. Але небо на землю не впало – сервіс став швидше, краще та дешевше. Багато хто з тих, хто був державним реєстратором, успішно пішли у приватний сектор. Казахстан [13] , як і ОАЕ [14] досить успішно аутсорсив функцію господарського судочинства - і світ також не перекинувся. Якщо держава не може самостійно виконувати свої функції ефективно – вона має знайти тих, хто зможе це зробити.
3. Скорочення державних органів із одночасним підвищенням оплати праці. Те, що державний апарат неефективний - ясно всім. Особливо яскраво це виявилося під час війни, коли горизонтальні соціальні зв'язки на початку війни ефективно замінили державний апарат і змогли вчасно підтримати провислі функції постачання та допомоги вимушеним переселенцям. Тому кардинальне скорочення державних службовців неминуче. Чи слід це робити, як закликає Уряд [15] , під час війни – велике питання. Оскільки цей захід точно приведе до сплеску безробіття. Не створивши альтернативи – цих людей держава просто викине надвір. Водночас слід привести умови оплати праці до ринкових + 15-20% – на державу зараз працювати не надто популярно.
4. Кадрове забезпечення. Україні без перебільшення потрібен абсолютно новий клас бюрократії, який ніколи не мав відношення до державної служби. Ніколи і жодні реформи не будуть успішними, якщо їх імплементуватимуть чинні чиновники. В ідеалі на новій бюрократії слід замкнути функції від керівників районних підрозділів державних органів та вище (а це не менше 40-50 тис. осіб). Потрібно навчати нових, переманювати із приватного сектору. Нехай це будуть молоді люди без досвіду, нехай вони б'ють гулі, але краще це ніж тихе болото саботажу, що затягує.

Політичні еліти і суспільство після війни неминуче зіткнуться зі складним вибором радикального переосмислення ставлення до корупції - або ми махнемо рукою і визнаємо корупцію частиною нашого «особливого шляху» - з усіма наслідками, що випливають з цього (уповільненими темпами економічного зростання, вічними та обґрунтованими претензіями Заходу відсутністю) навіть на відновлення країни, безробіттям і як наслідок – черговим соціальним вибухом) – чи ми вже зараз системно включимося у складну та довгу боротьбу, яка має хоча б шанси на побудову цивілізованих відносин держави та суспільства.