Майбутнє прифронтових регіонів: між відновленням економічної спроможності та дотаційним «диким полем»

З кожним днем повномасштабної війни все більш виразною стає відмінність між поточною ситуацією в різних регіонах України. Ця відмінність проявляється в економіці, політиці та й загалом у побутових можливостях життєдіяльності громад. Тилові області, прифронтова зона та окуповані території де-факто існують в паралельних реальностях, і цей факт потребує свого відображення в юридичній площині. Тим паче, що з гнучким «регіональним зонуванням» Україна жила останні два роки через пандемію (хоча для нинішньої ситуації «регіон», можливо, є завеликою одиницею аналізу).

Представники влади ще на початку травня анонсували законопроект, який поділить Україну на декілька зон із різним економічним та політичним наповненням для кожної. Станом на середину червня ці об’єктивно правильні ідеї так і не знайшли свого втілення в конкретний проект змін до законодавства. В цьому матеріалі Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» представляє погляд із прифронтового Харкова на те, чому зонування необхідне і чим саме його першочергово варто наповнити в економічному блоці.

Неоднорідність у межах регіону

Відвідавши наприкінці травня Харків, Володимир Зеленський на своїх сторінках у соцмережах зробив наступний допис: «2229 зруйнованих будинків у Харкові та області. Усе відновимо, відбудуємо, наповнимо життям». При цьому президент дав зрозуміти, що міста повинні проявляти самостійність у пошуку коштів на відновлення: «Маємо знайти кошти, кредитні лінії. Держава повинна забезпечити це з погляду гарантій, а керівники міст і областей мають знаходити класні проєкти та гроші».

Щоправда, потім з’являлась інформація, що безпосередньо офіс президента курує перемовини з турецькими та польськими інвесторами, які зацікавлені брати участь у відбудові Харкова, але сам Зеленський досить однозначно і публічно сформулював власне бачення ролі місцевої влади в цьому процесі.

Очевидно, що відновлювати доведеться не лише будинки, але й загалом економіку регіону, яка зазнала великої шкоди. Недовиконання обласного бюджету на 30%, про яке нещодавно в інтерв’ю повідомив голова обладміністрації Олег Синєгубов, напевно, не ілюструє всього масштабу проблеми. Відкритої інформації по виконанню бюджетів громад регіону наразі немає (зокрема, невідомим залишається і стан наповнення бюджету Харкова), але ситуація, ймовірно, дуже складна і, водночас, неоднорідна, навіть, у межах однієї області.

Наразі 30% території області знаходиться під окупацією (понад 20 громад – повністю або частково окуповані). І якщо реальність ділить 56 громад регіону на три умовні групи – «окуповані», «прифронтові» з постійними артилерійськими обстрілами та «віддалені» від безпосередніх бойових дій, то Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій оперує іншою загальнодержавною класифікацією. Згідно міністерського наказу, в Україні зараз існує два типи громад – «розташовані в районі проведення бойових дій або які перебувають в тимчасовій окупації чи оточенні» та всі інші (умовно «звичайні»).

Джерело: https://decentralization.gov.ua/news/15041.

Цей поділ дозволяє переселенцям із громад першого типу (тобто як окупованих, так і прифронтових) отримувати допомогу від держави, однак, на якусь іншу диференціацію в економічних питаннях поки що не впливає.

Цікаво (особливо для переселенців із цих населених пунктів), що з 56-ти громад Харківської області було виокремлено саме 5, які міністерство вважає «звичайними». Всі 5 громад відносяться до Красноградського укрупненого району: але чомусь безпосередньо Красноградська міська громада вважається розташованою «у зоні бойових дій», тоді як територіально суттєво ближчі до лінії фронту Сахновщинська чи Кегичівська – «тиловими» (також до «звичайних» громад віднесені Наталинська, Зачепилівська і Старовірівська).

Дискусія щодо нової регіональної політики

Водночас, анонсоване владою зонування планується як більш комплексне і стосуватиметься цілої низки економічних та політичних питань. Першим про таку ініціативу написав у своїй статті «Як війна змінить регіональну політику в Україні: децентралізація, громади, податки, економіка» народний депутат Віталій Безгін. Зокрема, він повідомив про спільну позицію профільного парламентського комітету, Мінрегіону та Асоціації міст України про поділ на 4 типи територій:

(1) тимчасово окуповані території;

(2) території з бойовими діями;

(3) опорні території (без бойових дій, але ті, які перші надають допомогу регіонам із бойовими діями);

(4) тилові території.

Саме останні – найбезпечніші території, до яких евакуювалося частина населення та бізнесу, на думку, нардепа матимуть генерувати основу економіки держави. В цих регіонах, наприклад, доцільно передати адміністрування місцевих податків органам місцевого самоврядування. Для найбільш постраждалих територій Безгін пропонує певні преференції, але у дотаційному розумінні: «Маємо забезпечити преференції для територій, де тривали активні бойові дії і де потрібні активна відбудова та відновлення. Це означає, що якісь кошти вийматимуться з бюджетів територій глибокого тилу та йтимуть у вигляді базової дотації на слабші регіони, що стали вразливими внаслідок війни».

По суті, пропозиція нардепа виглядає як інтерпретація вже працюючого останні роки механізму «горизонтального вирівнювання», коли в залежності від значень індексу податкоспроможності «заможні» громади віддавали частку надлишкових надходжень у вигляді реверсної дотації, а «бідні» – отримували базову дотацію. В цілому ж, стаття Безгіна є, швидше, рамковою – в ній більше анонсовані аспекти, в яких зміняться «правила гри» для різних зон, ніж прописані конкретні кроки, на які варто очікувати.

Про особливу актуальність ідеї регіонального зонування на початку травня висловився і віце-спікер парламенту Олександр Корнієнко. «У тих зонах, де буде більш сприятливий економічний клімат, інвестиційний клімат можна говорити про стимули для бізнесу, щоб він отримував можливість більше вкладати. Тобто, тут мова може йти про різні підходи до дії тих чи інших місцевих податків, тому що ми – унітарна країна, ми не можемо, щоб кожна область усі податки формувала, але якісь місцеві додаткові можливості місцева влада може обговорювати».

Напевно, такий підхід порадує бізнес у тилових регіонах, хоча виглядає суперечливо: принцип «гроші підуть подалі від Росії» працюватиме сам по собі і навряд чи потребує посилення ще якимось стимулами. (Не)можливість артилерійських обстрілів вже стала чи не визначальним критерієм інвестиційної привабливості територій – тобто, реальність вже поділила Україну на певні зони, а ключовим завданням державної влади є знаходження балансу і відновлення економічної спроможності визволених та прифронтових громад.

Політизована відсилка до «унітарної держави» виглядає як спроба одразу заблокувати чи не найперспективніший шлях відновлення цього балансу через різні умови зарахування в місцеві бюджети загальнодержавних податків. Але «унітарність» до цього не має жодного стосунку – це взагалі не питання форми державного устрою. Унітарність не заважає тому, що для Києва зарахування податку на доходи фізичних осіб (далі – ПДФО) складає 40%, а для інших громад – 60%.

І ще більш показово, що унітарність не завадила 30 вересня 2021 року в рамках Меморандуму щодо сталого проходження опалювального сезону в ручному режимі внести дві зміни до держбюджету: по-перше, спрямувати додаткові 4% ПДФО до місцевих бюджетів, по-друге, надати субвенції з держбюджету громадам, що знаходяться поза індексом податкоспроможності (до 0,9). Тобто, є свіжий прецедент, що частка зарахувань ПФДО до місцевих бюджетів може збільшуватися, і що держава додатково вибірково допомагає громадам, які знаходяться в найгіршій ситуації.

І на завершення короткого огляду дискусії щодо можливого наповнення ідеї регіонального зонування варто послатися на статтю «Парадигма прикордоння. Як правильно структурувати території та управління країною після війни» екс-нардепа, директора Інститут розвитку територій Юрія Ганущака.

В ній, напевно, найсильніше прослідковується погляд на регіональну політику з позицій інтересів тилових територій. Загальна тональність пропозицій автора яскраво ілюструється наступними двома цитатами. «Західні регіони все-таки можуть розглядатись як мало уразливі. Саме туди мають бути евакуйовані населення та рухомі матеріальні цінності у випадку агресії. Тоді як території, що можуть бути обстріляні ворожою далекобійною артилерію, на жаль, є потенційно прифронтовими. Саме з цих територій, виходячи з досвіду нинішньої війни, і має проводитись евакуація населення, в тому числі тотальна. <…> Держава не повинна брати на себе всі ризики форс-мажору війни у разі розміщення бізнесу в зоні високого ризику. На території, котра безпосередньо прилегла до кордону і може зазнати мінометного обстрілу з території ворога, взагалі має бути заборонено розміщувати виробничі потужності з високою капіталізацією».

Незважаючи на те, що саме «виробничі потужності з високою капіталізацією» найчастіше стають мішенню ракетних ударів по всій(!) країні, Ганущак ще багато і натхненно ділиться закликами на кшталт не відновлювати дороги та інфраструктуру в «зоні ризику», а от стосовно економічних і, зокрема, податкових, механізмів горизонтального вирівнювання каже наступне: «Що стосується податкових пільг, які надаватимуться бізнесу, розміщеному на території з високим рівнем ризику, то вони не мають спотворювати механізми ринку, тому перевагу слід віддавати регулюванню місцевих податків та зборів. Але краще застосовувати інструменти регіонального розвитку на кшталт програм державного фонду регіонального розвитку».

Перекладаючи ці пасажи про «спотворення механізмів ринку» та необхідність обмеження податкового питання лише «місцевими податками і зборами» на людську мову, отримаємо пропозицію від уродженця Коломиї Ганущака відновлювати визволені та прифронтові громади за рахунок, умовно кажучи, підняття в них ставки туристичного збору чи податку на нерухомість. Проте, наприклад, із Харкова, де цієї нерухомості поменшало на 2000 повністю або частково зруйнованих будинків, та й з туристичним сезоном цього року не склалося, справедливе вирішення цієї проблеми видається інакшим.

ПДФО як новий інструмент горизонтального вирівнювання

За відсутності відкритої інформації про стан наповнення харківського міського бюджету в 2022 році, ми все одно (за досвідом попередніх років) маємо розуміння більш-менш сталої структури доходів – що в ній є реально суттєвим і може допомогти прифронтовому місту закрити діру в бюджеті. В діаграмі нижче наведені дані про доходи міського бюджету в 2021 році. Загалом, вони склали 17,3 мільярди гривень – з них 14,5 млрд. власних доходів і 2,8 млрд. міжбюджетних трансфертів (левова частка цієї суми – освітня субвенція з держбюджету).

Джерело: діаграму складено на основі даних зі звіту про виконання бюджету Харківської міської територіальної громади за 2021 рік

Варто нагадати, що безпосередньо місцевими податками та зборами законодавство визначає:

• податок на майно (плата за землю та податок на нерухомість);
• єдиний податок (сплачують суб’єкти господарської діяльності на спрощеній системі оподаткування);
• туристичний збір;
• збір за місця паркування транспортних засобів.

Пропозиції закривати «бюджетну діру» за рахунок місцевих податків і зборів, по суті, зводяться до рекомендації місцевій владі підвищувати ставки відповідних фіскальних надходжень, що виглядає просто абсурдним збільшенням податкового навантаження на мешканців найбільш постраждалих від війни територій.

Але найвагомішим джерелом власних доходів бюджету громади є зарахування до нього 60% ПДФО, яке законодавство класифікує як «загальнодержавний» податок (ще 15% ідуть до обласного бюджету, а 25% – до державного). Один цей податок на доходи фізичних осіб дає бюджету громади більше, ніж усі місцеві податки та збори разом узяті.

Відповідно, ключовим інструментом «горизонтального вирівнювання» і сутнісним наповненням регіонального зонування має стати диференціація зарахування ПДФО до місцевих бюджетів. Формула «60% + 15% + 25%», яка наразі є універсальною, має бути різною для кожної з 4-х регіональних зон. Було б авантюрно пропонувати конкретні формули без ретельних і масштабних розрахунків на підгрунті актуальних даних щодо стану виконання всіх місцевих бюджетів, але в найбільш радикальному варіанті «території відновлення» (чи як буде називатися ця зона найбільш постраждалої території, що контролюється Україною) мають залишати в місцевих бюджетах 100% власних ПДФО.

Важливо, що на відміну від рекомендацій щось там робити із місцевими податками (між рядків таких пропозицій, по суті, міститься непопулярна ідея підвищення ставок вкупі з перекладанням відповідальності за це на місцеву владу), диференціація ПДФО не збільшує податкового навантаження на громадян – змінюється лише співвідношення зарахувань між різними місцевими та державним бюджетом.

Зрозуміло, що така ініціатива неодмінно зіткнеться зі спротивом, бо частині місцевих керівників на територіях глибокого тилу вигідно залишити все, як є. Наприклад, коли голова Закарпатської обладміністрації публічно обіцяє айтішникам, які перереєструються на Закарпатті, допомогти «відкосити» від мобілізації – його цікавить лише «вимивання» єдиного податку з місцевих бюджетів постраждалих територій на свою користь. Так само його цікавить лише власний регіон, коли Закарпаття відмовляється поставляти транзитне паливо з Європи в інші області, доки не будуть «забезпечені внутрішні потреби регіону».

І яким би диким мародерством це не виглядало з Харкова, його логіка цілком зрозуміла. Це природньо, що в умовах обмеженості ресурсів, виникають суперечності різних інтересів, а завдання державної влади – знаходити справедливий баланс. І в цьому контексті хотілося б побачити активність і з іншого боку – наприклад, законодавчу від народних депутатів, що представляють Харківщину (або їх колег із регіонів з подібною ситуацією).

В цій парламентській каденції вже традиційно було створено міжфракційне депутатське об’єднання «Слобожанщина», головним змістом існування якого декларується відстоювання інтересів мешканців регіону. Між тим, від сутнісного наповнення «регіонального зонування» – що саме врешті буде прописано та проголосовано – майбутнє мешканців Слобожанщини залежить більше, ніж від усієї «гуманітарки», з якою фотографується депутати, разом узятої. Або державна влада сприятиме і без того стихійно розпочатому «вимиванню» економічного потенціалу регіону та перетворенню його на дотаційне «дике поле», або ж створить законодавчі інструменти відновлення балансу та спроможностей найбільш постраждалих від війни територій.

Висновки

«Зонування», яке найближчим часом буде впроваджено владою, є цілком адекватним до нової української реальності інструментом регіональної політики. Основне питання полягає в тому, яким буде його наповнення в політичних та економічних блоках. Аналізуючи експертну дискусію з цих проблем, можна побачити виокремлення деяких загрозливих тенденцій для післявоєнного майбутнього постраждалих регіонів. Зокрема, закріплюється уявлення, що всі можливі виробничі потужності повинні бути релоковані, населення евакуйовано (бажано з подальшою перереєстрацією у випадку ФОПів), вкладати кошти у відбудову інфраструктури недоцільно тощо. Стосовно наповнення місцевих бюджетів на прифронтових територіях пропонується обмежити коло можливих рішень виключно місцевими податками і зборами, а також існуючим інструментом горизонтального вирівнювання за допомогою базових дотацій.

Проблема в тому, що в існуючому до повномасштабної війни вигляді механізм горизонтального вирівнювання розрахований, швидше, на відхилення в економічній спроможності громад, а не на прірву, яка утворилися між територіями глибокого тилу і прифронтовими або визволеними населеними пунктами. І взагалі, самі по собі, дотації не закладають потрібних стимулів для відновлення та рестарту економічної активності – це, швидше, шлях до створення довгостроково депресивних регіонів. Якщо говорити про ресурси Державного фонду регіонального розвитку, то їхній обсяг (сумарно 4,5 млрд. грн. у 2021 році) очевидно замалий. Так само як і не можуть суттєво вплинути на ситуацію з наповненням місцевих бюджетів постраждалих територій безпосередньо місцеві податки та збори, які всі разом узяті в структурі власних доходів мають меншу вагу, ніж ПДФО.

Саме диференціація відсотку зарахування ПДФО до місцевих бюджетів видається дійсно потужним за обсягами інструментом горизонтального вирівнювання, адекватним до нових реалій. До того ж, минулого року перед опалювальним сезоном було створено прецедент, по-перше, зміни співвідношення зарахувань на користь бюджетів громад, а по-друге, підтримки громад, які опинилися у найбільш скрутній ситуації. Врахування цього важливого аспекту з ПДФО має знайти своє відображення в змістовному наповненні регіонального зонування. Якщо ж у новій державній регіональній політиці виявляться інші пріоритети, то потрібно знайти сміливість повідомити про це громадян із визволених територій та поблизу зони бойових дій. Визнати, що війна за кожен метр української землі ведеться без особливих сподівань на цій землі мати щось путнє, бо ж по сусідству залишатимуться росіяни, і рентабельніше поставити хрест на цьому прикордонні, «стиснувши» економіку країни до її центру та заходу.