Відносини ЄС-Туреччина: як вийти із глухого кута

Відносини ЄС і Туреччини зайшли в глухий кут. Політики ЄС більше не можуть вести ефективну дипломатію чи формулювати ширшу геополітичну стратегію приєднання Туреччини до Союзу. Їм потрібно шукати інші варіанти, щоб відновити певний вплив на Туреччину та її президента. Найкращим варіантом ЄС була б модернізація угоди про асоціацію з Туреччиною від 1963 року як основи для сприяння співробітництву на основі правил і зміцнення нормативних основ відносин.

Дипломатичний тупик. Поглиблення напруженості між ЄС і Туреччиною в останні роки привертає велику увагу. Європейці здебільшого пояснюють такий неспокійний стан речей демократичним відступом Анкари та дедалі більш конфронтаційною зовнішньою політикою. Незважаючи на цю напруженість, Туреччина формально залишається кандидатом на вступ. Деякі спостерігачі продовжують розглядати цей шлях до членства як єдиний інструмент, який має ЄС для встановлення демократичних умов щодо своїх зв’язків з Туреччиною. Але перспективи вступу Туреччини до ЄС вже довгий час були туманними. На практиці Анкара не має жодної вірогідної перспективи членства в найближчому майбутньому, якщо взагалі колись матиме. Сьогодні Туреччина майже не відповідає правилам вступу до ЄС, відомим як Копенгагенські критерії, які передбачають, що країни-кандидати повинні мати інститути, які гарантують демократію, верховенство права та права людини, а також добре функціонуючу ринкову економіку. З тих пір, як у 2018 році Рада ЄС прийшла до висновку, що «не можна розглядати подальші глави для відкриття переговорного процесу», переговори про вступ фактично зайшли в глухий кут.

Тим часом ЄС не зміг здійснити жодного впливу, здатного зупинити або повернути назад демократичний відхід Туреччини, незважаючи на номінальні прагнення країни до членства в ЄС. Щорічні звіти Європейської комісії щодо Туреччини підтверджують це у своїх добре задокументованих звітах про драматичний поворот країни до авторитаризму. Важко очікувати, що країна з такими малими шансами стати членом ефективно впроваджуватиме правила, стандарти та політику, закріплені в законодавстві ЄС, і відповідатиме основним цінностям і нормам ЄС.

Але навіть якщо заморожені переговори про вступ засновані на помилкових очікуваннях, ЄС не потрібно повністю відмовлятися від демократичних умов і основ. Проблема в тому, що ця умовність зараз не викликає довіри ні в однієї зі сторін. Якщо ЄС серйозно ставиться до своєї стурбованості щодо демократії, верховенства права та прав людини в Туреччині, політикам ЄС необхідно знайти альтернативні шляхи вирішення цих проблем. Мова йде не тільки про відносини ЄС-Туреччина, але й про бажання ЄС спроектувати себе як нормативну глобальну силу.

Однак, щоб було зрозуміло, ЄС не повинен обманювати себе, думаючи, що Брюссель буде тим, хто відродить демократію в Туреччині. Будь-який перехід має бути продуктом власної демократичної стійкості Туреччини. Незважаючи на це, якщо політики ЄС зможуть прийняти відповідну інституційну структуру та набір інструментів для заснування та заохочення прагнення до демократичних цінностей та партнерства, заснованого на правилах, відносини ЄС-Туреччина зможуть суттєво просунутися.

Модернізація Анкарської угоди. Анкарській угоді, угоді про асоціацію ЄС з Туреччиною, вже майже шістдесят років, і вона не була розроблена для двадцять першого століття. Цей документ, а не рамки приєднання, є основою відносин ЄС-Туреччина. Щоб відстояти своє бажання мати стосунки, засновані на правилах, і подолати демократичне відступлення країни, ЄС має спробувати вийти з дипломатичного глухого кута з Анкарою, переглянувши цей документ. Угоди про асоціацію, які ЄС підписує з іншими країнами для поглиблення співпраці, є відповідним інструментом для досягнення таких цілей. ЄС має угоди про асоціацію з країнами, які планують приєднатися, а також іншими країнами, котрі таких планів не мають і взагалі знаходяться за межами Європи. Сьогодні такі угоди є невід’ємною частиною арсеналу угод ЄС про вільну торгівлю та інших пактів про партнерство та співпрацю. Країни Східного партнерства були прикладами у переговорах щодо угод про асоціацію з Союзом. Угода ЄС з Україною є одним із останніх і найсучасніших прикладів. ЄС також переглядає умови модернізації таких документів у разі потреби. Відновлення угоди про асоціацію ЄС з Туреччиною відповідало б цій моделі.

Деякі спостерігачі можуть заперечити, що демократична умовність буде ослаблена, як тільки вона буде відключена від процесу вступу. Але згідно з модернізованою угодою про асоціацію з Туреччиною, демократичні важелі впливу ЄС можуть бути більшими, оскільки тиск буде пов’язано з реалістичними формами співпраці та досяжними, відчутними вигодами. Переслідування цієї мети допомогло б зробити демократичну умовність знову актуальною, тоді як сьогодні вона просто перестала працювати щодо Туреччини в рамках вступу.

Чесно кажучи, модернізована угода про асоціацію не змінить правила гри, якщо Туреччина не захоче прийняти ці правила. Однак такий підхід може відновити відносини між ЄС та Туреччиною. Крім того, це інституціалізує відносини та мінімізує необхідність проведення спеціальних переговорів щоразу, коли виникає криза. Якщо двом сторонам вдасться домовитися про переукладення умов, які включають офіційний механізм врегулювання спорів, у них також будуть засоби для вирішення своїх розбіжностей. І останнє, але не менш важливе, ця стратегія допомогла б ЄС краще пов’язати свою торгову політику зі своєю нормативною силою, а не очікувати так багато від далекої перспективи прийняття Туреччини як члена ЄС.

Насправді, оновити Анкарську угоду – це те, чого прагнуть як у Туреччині, так і в Європі, коли запитують про модернізацію митного союзу ЄС-Туреччина. Митний союз є частиною угоди про асоціацію з Туреччиною, яка також включає ширший спектр тем, які ще більше розширять можливості цього інструменту. Отже, замість того, щоб просто модернізувати митний союз, метою має бути перебудова різних напрямків багатогранних відносин.

Типовим став трансакційний підхід до співпраці, який по-різному калібрується в різних сферах політики. Заява ЄС і Туреччини про біженців у березні 2016 року є одним із яскравих прикладів такого трансакційного процесу. «Позитивні програми» для зміцнення відносин, які ЄС періодично пропонує, є ще одним пунктом. Ці позитивні плани є спробами переглянути правила та умови на основі потреб партнерів, пропонуючи Туреччині різноманітні привілеї, навіть якщо переговори про вступ призупиненні. Подальша економічна співпраця та діалог на високому рівні, є інструментами, які ЄС сподівається запропонувати для більш гармонійних відносин. Але оскільки довіра між Туреччиною та ЄС низька й продовжує падати, і Туреччина не вірить, що ЄС виконає свої обіцянки, ці пропозиції поки не призвели до відновлення відносин та відчутних демократичних умов. Ось чому всі ці наміри зміцнення відносин мають бути інституційно оформлені в рамках модернізованої угоди про асоціацію.

Що включити в нову угоду про Асоціацію. Модернізована угода про асоціацію вимагала б багато інноваційного мислення. Вона може охоплювати різні питання, включаючи економіку та торгівлю, управління нелегальною міграцією (зараз охоплюється вищезгаданою заявою ЄС-Туреччина), дії щодо клімату та охорони здоров’я. Їй потрібно буде консолідувати та оновити ключові елементи Анкарської угоди, як-от митний союз (або навіть створити нову основу для економічного партнерства). Деякі інструменти, такі як політичний діалог на високому рівні, контакти між людьми, участь Туреччини в окремих програмах ЄС та використання нею коштів ЄС, а також питання лібералізації візового режиму також повинні бути на порядку денному. Крім того можна додати механізм вирішення політичних суперечок, який буде задіяний у разі подальшої напруженості.

У рамках нової угоди ЄС буде шукати шляхи підтримки демократичних норм і верховенства права в Туреччині. Угоди Союзу про асоціацію з деякими країнами Східного партнерства, такими як Україна, мають розділи, які досить детально висвітлюють ці питання. Наприклад, стаття 6 Угоди про асоціацію ЄС з Україною передбачає, що «сторони співпрацюють з метою забезпечення того, щоб їхня внутрішня політика ґрунтувалася на загальних для Сторін принципах, зокрема стабільності та ефективності демократичних інститутів та верховенства права, та про повагу до прав людини та основних свобод»; ці свободи також більш детально згадуються у статті 14.

Тим не менш, незважаючи на те, що оновлена ​​угода про асоціацію є багатообіцяючим шляхом до кращих відносин між ЄС та Туреччиною, слід зробити три застереження. По-перше, угоди про асоціацію не повністю вирішили політичні проблеми в країнах Східного партнерства, як-от в Україні. Проте, хоча очевидно, що ці документи не є панацеєю, вони, допомогли деяким державам Східного партнерства встановити з Брюсселем відносини на основі правил. По-друге, багато хто очікує, що Туреччина просто відкине демократичні елементи будь-якої нової угоди. Це дійсно може бути правдою з чинною адміністрацією президента Реджепа Тайіпа Ердогана. Але важливо підкреслити, що угоди про асоціацію переживають уряди: у випадку Туреччини та, яка використовується сьогодні, сягає 1963 року. Перероблена угода про асоціацію не тільки відокремить сфери практичного співробітництва від застопорених переговорів про вступ, але й запропонує більш рівноправну точку входу для переговорів. Сьогодні очікується, що Туреччина буде дотримуватися накопичених правових положень законодавства ЄС як країна-кандидат. Якби була модернізована угода про асоціацію, Туреччина могла б вести переговори з ЄС, який готовий знайти інший спосіб мати стабільні відносини зі своїм важливим сусідом. Однак на даний момент для Туреччини було б важливо не припиняти процес приєднання відразу на початку переговорів щодо модернізації угоди про асоціацію. Підхід до модернізації, ймовірно, може навіть запропонувати творчий захід для повернення до переговорів про вступ, якщо і коли відносини покращаться згідно з новою угодою. Коли необхідна політична воля буде сформульована, сторони можуть завершити переговори про модернізацію, а потім вирішити, що робити з процесом приєднання.

Третє застереження полягає в тому, що тривалі суперечки про суверенітет над Кіпром між Республікою Кіпр, Грецією та Туреччиною можуть вплинути на функціонування угоди про асоціацію Анкари з ЄС. Острів залишається розділеним, і між Республікою Кіпр і Туреччиною немає прямих торговельних зв'язків, авіаційних або морських сполучення. Цей глухий кут ускладнив переговори з Туреччиною, оскільки Республіка Кіпр заперечувала проти переговорів ЄС-Туреччина на різних етапах. Наприклад, коли напруженість між Республікою Кіпр, Грецією та Туреччиною зросла у Східному Середземномор’ї у 2019 році, Рада ЄС вирішила поки що не проводити жодних засідань Ради асоціації ЄС-Туреччина, призупинивши прямий канал діалогу.

Поки відносини Туреччини з Республікою Кіпр не покращаться, це питання заважатиме відносинам Туреччини та ЄС і може зупинити будь-які зусилля щодо модернізації угоди про асоціацію. І все ж відвернення уваги від переговорів про вступ може бути прагматичним способом допомогти вийти з цього глухого кута, зменшивши значення права вето Республіки Кіпр на певні частини переговорів про вступ.

Визначення короткостроскових перспектив. Модернізація угоди про асоціацію між ЄС та Туреччиною не є короткостроковим рішенням: переговори можуть тривати роками. Така дійсність вимагатиме від союзників, що віддалилися, зібрати необхідну політичну волю та довіру та знайти правильний баланс між різними інтересами країн-членів ЄС. Як би не хотів ЄС захищати демократію та основні права людини, відносини з Туреччиною настільки крихкі, що багато хто боїться просунути відповідні рішення навіть на дюйм вперед. Тим часом ЄС міг би почати з наступних кроків. По-перше, ЄС має визнати, що демократичне відступ Туреччини має наслідки для Союзу. Туреччина – це не просто якась країна. Її розмір і географічне розташування – особливо її кордони з Близьким Сходом, Середземним морем, Чорним морем та країнами-членами ЄС – роблять Туреччину партнером значного стратегічного значення. Вплив турецької діаспори в деяких країнах-членах ЄС (в основному в Німеччині, але також в Австрії, Бельгії, Франції та Нідерландах) також означає, що питання, що стосуються Туреччини, впливають на внутрішню політику цих країн ЄС. Демократичний відхід Туреччини, наполеглива зовнішньополітична позиція та відмова від певних багатосторонніх зобов’язань, таких як вихід зі Стамбульської конвенції про боротьбу з домашнім насильством або невиконання рішень Європейського суду з прав людини, – усе це слід розглядати як шматки одного пазлу. ЄС не повинен очікувати, що Туреччина буде стабільним партнером, коли Анкара не відповідає принципам демократії, верховенства права та основних прав у себе вдома.

По-друге, ЄС не повинен підривати демократичні принципи у своїх відносинах з Туреччиною лише заради доцільності. ЄС втратив довіру, коли Європейська комісія відклала публікацію свого щорічного звіту про Туреччину в 2015 році на прохання турецького уряду через загальні вибори в Туреччині того року. Заява ЄС та Туреччини щодо біженців у березні 2016 року також викликала багато критики, оскільки лідери ЄС погодилися активізувати процес вступу та відкрити нову главу переговорів, незважаючи на демократичний відкат в країні. Це не означає, що ЄС не повинен співпрацювати з Туреччиною з питань, що становлять взаємний інтерес. Але це означає, що Брюссель повинен дотримуватися своїх принципів. Дотримання таких принципів надзвичайно важливо для довіри до ЄС і для того, щоб Європа не давала віддихатися авторитарним лідерам в інших частинах світу.

По-третє, ЄС має активно та прозоро співпрацювати зі Сполученими Штатами у сферах спільних інтересів. У певних випадках зовнішня політика США, рухається до розриву між демократією та автократією. Наприклад, Вашингтон не запросив Анкару на Саміт за демократію в грудні 2021 року. Це рішення було чесним відображенням поточної політики Туреччини, ніж це видно з процесу вступу до ЄС. Як союзник по НАТО, Туреччина залишається важливим гравцем для інтересів безпеки ЄС, незважаючи на антидемократичні події там. Трансатлантичні союзники, ймовірно, посилять свою продемократичну політику, якщо зможуть більш тісно узгодити свої позиції.

Дорога вперед. Зв'язки ЄС-Туреччина страждають від розбіжностей і довгострокових відносин, побудованих навколо «конфліктної співпраці», а не короткострокових проблем. Спроби замаскувати цю дисфункцію за допомогою переукладення умов спеціальної співпраці дали невтішні результати. Між членами ЄС та між інституціями ЄС зросли розбіжності щодо того, наскільки жорстко ставитися до Туреччини та як збалансувати занепокоєння демократичним відступом з іншими інтересами.

Зрештою, ЄС не може ставитися до Туреччини просто як до третьої країни-нечлена – коли це відповідає інтересам Брюсселя, а потім просити Анкару виконати положення про права людини, оскільки вона технічно залишається країною-кандидатом. Нинішня мета ЄС просто уникати криз, переглядати умови, коли це необхідно, і пасивно чекати демократичних змін у Туреччині, є нежиттєздатною. Навіть якби такі зміни відбулися, проблеми у відносинах ЄС-Туреччина, які випливають із застопорених переговорів про вступ, залишилися б надовго.

Без надійних шансів на членство Туреччини в ЄС у доступному для огляду майбутньому, вступ не дає надії на демократичні умови. Натомість ЄС повинен принаймні почати говорити про перспективу переробленої угоди про асоціацію з Туреччиною, щоб відновити відносини. У якийсь момент Туреччина може бути готова повернутися на демократичний шлях. ЄС має подумати, що запропонувати Туреччині, коли настане цей час.