Концепція мирної реінтеграції тимчасово окупованих територій України

Результати голосування великої кількості громадян України за Президента Володимира Зеленського та партію «Слуга народу», що отримала більшість у Верховній Раді, підтвердило загальне всенародне бажання завершення конфлікту і військових дій на Донбасі та повернення усіх без винятку тимчасово окупованих територій України. Продовження окупації частини українських земель більше п’яти років заподіяло значну шкоду функціонуванню Української державності і вимагає негайних дій, які повинні мати завчасно продуманий плановий характер.

Виконання Мінських угод не несе загрози національним інтересам    

Після Іловайської трагедії, у Мінську 5 вересня 2014 р. було підписано першу мирну угоду про тимчасове перемир’я, а після боїв під Дебальцево у лютому 2015 р. лідерами України, Росії, Франції, Німеччини у створеному ними «Нормандському форматі» затверджено другий важливий документ — Комплекс заходів щодо виконання Мінських угод, підписаний членами контактної групи. Після цього Рада Безпеки ООН своїм рішенням схвалила Комплекс заходів і Декларацію лідерів нормандського формату щодо виконання Мінських угод, підтвердивши зацікавленість усього міжнародного співтовариства у закінченні бойових дій на Донбасі та його повернення у конституційно-правове поле України. РБ ООН, лідери впливових держав світу, включаючи США, неодноразово підкреслювали, що не бачать альтернативи мирному вирішенню ситуації на Донбасі без повного виконання Мінських угод. Тому заяви деяких українських політиків про неприйнятність Мінських домовленостей або необхідність їх переукладання свідчать про нерозуміння ситуації, коли РФ не піде на підписання нового документу на більш сприятливих для України умовах, або свідоме намагання затягти у часі процес вирішення конфлікту. Пропозиції ж щодо мирного плану, який би не базувався на Мінських угодах, взагалі не сприймаються міжнародною спільнотою. В такій ситуації Україна залишиться наодинці проти РФ, що катастрофічно послабить її переговорні позиції.

Таким чином, мирний план по Донбасу має базуватися виключно на Мінських домовленостях, які поки що не виконуються, проте їм альтернативи немає. Тому пропонується перейти до реального виконання Мінських угод. При цьому тривале і всеосяжне припинення вогню (1-3 пункти) та обмін незаконно утримуваними особами на основі принципу «всі на всіх» (пункт 6) будуть першим кроком для початку мирного процесу, що і зафіксовано в Мінському документі.

Найбільш суперечливими в дискусіях серед українських політиків були три пункти другої Мінської угоди, яка і є своєрідним Мирним планом по Донбасу, один з яких, пункт 5 говорить про проведення амністії.

Жодний мирний план у світовій практиці не міг не супроводжуватися проведенням амністії.  Закиди критиків амністії щодо можливості у такий спосіб помилування військових злочинців є некоректними. Відповідно до норм міжнародного права Україна зобов’язана переслідувати і судити особи, які скоїли військові злочини. Тому такі особи амністії не підлягають, а отже небезпеки помилування військових злочинців немає. Під час останньої війни в Хорватії Загреб провів три загальні амністії. Інститут амністії був інструментом тиску на сепаратистів, адже її надає сторона, що перемогла; кожен сепаратист, сидячи в окопі завжди міркує про своє майбутнє, а загальна амністія дає йому шанс повернення до мирного життя; міжнародне право забороняє звільняти від відповідальності військових злочинців.

Використання Україною механізму сил ООН з підтримання миру на чолі з Міжнародною перехідною адміністрацією

Наступні питання, що турбують багатьох в Україні – це проведення місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях (п.4) та надання цим територіям особливого статусу (п.11). Саме тому, з метою встановлення політичних запобіжників від можливих негативних наслідків для державних інтересів пропонується Президенту виступити з ініціативою щодо надсилання на тимчасово окуповану територію Донбасу сил ООН з підтримання миру (миротворців), але обов’язково на чолі з Міжнародною перехідною адміністрацією (МПА). МПА – це своєрідний міжнародний уряд, який встановлює свій ефективний контроль на усією підмандатною територією.

РФ довгий час була проти надсилання міжнародних сил з підтримання миру на Донбас, проте у вересні 2017 р. запропонувала свій варіант їх використання: розміщення миротворців на Донбасі на лінії розмежування (дотику) та забезпечення силами ООН безпеки пересування представників ОБСЄ з території контрольованої  урядом України на неконтрольовану. Така пропозиція не була сприйнята Україною та впливовими членами РБ ООН. Всі зрозуміли, що йдеться тільки про розведення сторін – а це вірний шлях для «заморожування конфлікту».

Тоді Україна разом з США, Великобританією, Францією і Німеччиною почала розробляти свій текст Резолюції РБ ООН щодо надсилання сил ООН на Донбас. Проте процес її підготовки почав затягуватися колишньою президентською адміністрацією, а потім і зовсім припинився у зв’язку з підготовкою чергових президентських виборів. Вибори пройшли, а отже на часі завершити роботу з нашими союзниками над спільним текстом проекту  Резолюції РБ ООН.

Головною ідеєю надсилання миротворців на Донбас є не стільки розміщення сил ООН на лінії розмежування, скільки установлення ефективного міжнародного контролю на всій тимчасово непідконтрольній уряду території Донбасу з боку Міжнародної перехідної адміністрації. Тому у майбутньому тексті Резолюції дуже важливо зазначити, що підмандатною територією МПА є вся непідконтрольна уряду територія Донбасу — від лінії розмежування до неконтрольованої ділянки українсько-російського кордону. Термін – 1 рік плюс можливість продовження мандату ще на рік. Це дуже важливо, щоб не затягувати на довший час перебування МПА, інакше існують ризики відкладання терміну передачі непідконтрольної території українському уряду.

Сили ООН з підтримання миру повинні складатися з двох компонентів: військовий – щонайменше 20.000, включаючи важкі озброєння, та цивільний, який ділиться на поліцейський – щонайменше 5.000 та власне цивільний – 2-3 тисячі. Необхідний для миротворчої операції кількісний склад сил з підтримання миру обраховувався з необхідності тримати під контролем квадратуру території України, що непідконтрольна уряду, та проживаючого там населення, враховуючи досвід використання миротворців в інших країнах, де були війни і збройні конфлікти, у сенсі співвідношення кількості миротворців відносно підмандатної території і населення, яке там проживає.

Перед тим, як спільний з союзниками текст Резолюції РБ ООН буде поставлений на остаточне голосування, очікується, що Генеральний секретар ООН направить на Донбас оціночну місію, яка порахує витрати Організації на військовий, поліцейський та цивільний компоненти. Попередні розрахунки щодо утримання сил ООН з підтримання миру, які базувалися на фінансування аналогічних місій ООН в інших країнах, де були збройні конфлікти, говорять приблизно про необхідність міжнародного фінансування в сумі 1,5 млрд. дол. на рік. У разі  якщо текст Резолюції разом з фінансовим забезпеченням миротворців буде проголосований в РБ ООН, розпочнеться процес формування МПА та комплектації сил ООН з підтримання миру на Донбасі. Країнами-контрибуторами в принципі можуть бути всі держави-члени ООН. Проте з огляду на специфіку ситуації на Донбасі Україна має блокувати можливість надсилання миротворців з Росії. Це буде сприйнято. Тактично можливо наполягати на неучасті в миротворчому контингенті представників держав-учасників Ташкентського договору (РФ, Казахстан, Білорусь, Киргизстан, Таджикистан, Вірменія), але тоді треба очікувати пропозицію РФ та деяких інших країн про недоцільність участі представників США, Великобританії, Франції, Польщі, Німеччини. Це питання тактики, а от дуже важливо, щоб МПА, а також військовий та цивільний компоненти сил з підтримання миру очолили виключно досвідчені та авторитетні в міжнародних колах особи (найбільш прохідними можуть бути представники Швейцарії, Швеції, Фінляндії, Австрії, як нейтральних країн). При цьому треба враховувати, що Україна не має права надсилати власних миротворців на свою територію.

Найбільшою загрозою блокування надсилання на тимчасово окуповану територію Донбасу МПА та сил ООН з підтримання миру може стати вето Росії при голосуванні згаданої Резолюції в РБ ООН. Надсилання на Донбас МПА та миротворців ООН не є інтересом Москви, тому що згідно з міжнародною практикою та очікуваним від РБ ООН мандатом, першим завданням сил з підтримання миру після встановлення їх повної взаємодії на Донбасі, на що піде декілька місяців, буде виконання п.10 Мінської угоди – виведення всіх іноземних збройних формувань, військової техніки, а також найманців та роззброєння всіх незаконних груп. На виконання цього пункту буде відводитися бойовикам місяць-півтора. Виведення військової техніки та живої сили через українсько-російський кордон вже контролюватимуть сили ООН, які попередньо мають отримати відповідний дозвіл від Уряду України. Після завершення терміну демілітаризації (30-45 діб) та виведення усіх іноземних (російських) збройних формувань та найманців, МПА та сили ООН проводять верифікацію цього процесу. Потім МПА розпочинає підготовку до проведення місцевих виборів відповідно до чинного українського законодавства, що займе від 8 до 12 місяців, які відбудуться під пильним оком МПА (передвиборча агітація, процес підрахунку голосів і т.д.). Кожен учасник виборчого процесу (партія чи окремий висуванець) повинен пройти реєстрацію відповідно до українського законодавства. За хорватським досвідом проведення місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях, усі внутрішньо переміщені особи (ВПО) з Донбасу зможуть взяти участь у місцевих виборах на непідконтрольній урядом території за місцем свого тимчасового проживання в Україні. Для цього ЦВК створить дільничні виборчі комісії по всій території нашої держави, де ВПО матимуть можливість офіційно проголосувати за місцем їх тимчасового перебування, і їх голоси додаватимуться до голосів тих, хто проживає на тимчасово непідконтрольній уряду території. Уряд же має максимально спонукати ВПО взяти участь у виборчому процесі.

Створення спільних поліцейських сил

За хорватським сценарієм, що пропонується застосувати українській стороні як чи не єдиний успішний у світовій практиці приклад мирної реінтеграції, після процесу демілітаризації формуються спільні поліцейські сили з представників міліції сепаратистів, міжнародних поліцейських та представників національної поліції України. Для цього досягається відповідна попередня домовленість в міжнародному форматі і українська сторона надсилає на тимчасово непідконтрольну територію Донбасу свій поліцейський контингент. Він формується з професіоналів, які, як правило, походженням з Донбасу, щоб зразу могли орієнтуватися на місці служби, і обов’язково не були раніше задіяними у військових операціях, з метою запобігання можливих конфліктів з місцевими жителями і представниками правопорядку. Такі поліцейські проходять спеціальну психологічну підготовку, тому що їм прийдеться нести службу в доволі ворожому середовищі. Схожі вимоги висуватимуться до представників міліції сепаратистів – відсутність фактів участі у бойових діях та проходження відповідної психологічної підготовки. На рівні міст, районів та селищ починають формуватися змішані поліцейські відділки та підрозділи за участі міжнародних представників. Це непростий, але надто важливий і дуже ефективний спосіб. За весь час спільного патрулювання і несення служби в Хорватії не було зафіксовано жодного випадку, щоб якийсь поліцейський від сепаратистів підставив колегу, який прибув з центрального апарату, або навпаки. В поліцейських дільницях було суворо заборонено вести розмови та дискусії на політичні теми. Були випадки, коли поліцейський писав рапорт про свою психологічну неготовність нести спільну службу з колегою з причин світоглядного характеру. Такі рапорти задовольняли та відразу набирала нових людей, здатних нести чергування в складних умовах. Використання спільних поліцейських підрозділів допомогло Хорватії відносно швидко реінтегрувати тимчасово непідконтрольну уряду територію, без зауважень провести під контролем ООН місцеві вибори, що планується здійснити і відповідно до Мінських угод на Донбасі.

Робота щодо запобігання вето Росії в РБ ООН

З метою запобігання російського вето в РБ ООН  пропонується провести завчасну інформаційно-роз’яснювальну роботу серед усіх членів Ради Безпеки, щоб під час фінального голосування російська делегація залишилася без союзників. Міжнародним партнерам треба пояснювати, що українська сторона і співавтори Резолюції  виступають за направлення на Донбас МПА та сил з підтримання миру виключно з метою виконання усіх пунктів Мінських угод. Наші партнери в РБ ООН мають зрозуміти, що можливе російське вето фактично означає блокування Мінського процесу і є протидією мирному врегулюванню ситуації на Донбасі, що насправді показує реальні наміри РФ тримати конфлікт у невирішеному стані. Доцільним буде наголошувати на відповідальності РФ за можливий зрив мирного процесу, а у зв’язку з цим треба бути готовим запропонувати заходи до посилення санкцій щодо Росії, включаючи обмеження персонального характеру до низки керівників Кремля.

У разі створення в РБ ООН атмосфери тиску на РФ у формі примушення до миру, невідворотності посилення режиму санкцій у разі застосування вето, дуже вірогідно, що Кремль не наважиться блокувати процес надсилання МПА та миротворців на Донбас. Разом з тим, не виключено, що вето під різними приводами Росією буде застосовано і для цього треба бути готовим.

Російське бачення врегулювання ситуації на Донбасі озвучила Опозиційна платформа «За життя». Вона запропонувала надання тимчасово окупованим територіям Донбасу широкої автономії взамін готовності Кремля і сепаратистів виконати свою частину Мінських угод, з вимогою їх виконання і з боку Києва. Широка автономія – це своєрідне трактування російською стороною надання спеціального статусу тимчасово окупованим територіям Донбасу з метою створення в політичному організмі України «капсули», що зможе блокувати всі важливі внутрішньо і зовнішньо політичні рішення, які не співпадатимуть з інтересами РФ. Фактично це боснійський сценарій створення нефункціональної держави. У разі ігнорування Києвом думки «капсули» очевидно буде застосовано кримський сценарій з референдумом, який за допомогою російських військ буде проведений в більш стислі строки ніж в Криму і з очікуваним результатом. Такий план Опозиційної платформи «За життя» суперечить національним інтересам України, тому що автономізація взагалі не згадується у Мінських документах, тим паче там нема визначень щодо формування уряду, парламенту, генпрокуратури та інших органів влади автономії, через які бойовики хочуть легалізувати діючі невизнані псевдо органи ОРДЛО. Україна також могла б додатково надати тимчасово окупованим територіям після їх звільнення статус вільної економічної зони з метою залучення інвесторів до процесів відбудови регіону, що постраждав від бойових дій.

Активізація нового міжнародного формату по Криму і Донбасу

Отже, в разі російського вето на резолюцію РБ ООН, українській стороні окрім ініціювання застосування широкого санкційного механізму проти Росії необхідно створити нову міжнародну платформу з метою знаходження шляхів відновлення своєї територіальної цілісності. Враховуючи, що російське вето фактично поховає Мінський процес і нормандський формат, доцільно відразу активізувати ст.6 Будапештського меморандуму, яка говорить про термінове проведення консультацій з країнами-підписантами цього документу, в якому Україна за відмову від третього в світі ядерного потенціалу отримала гарантії своєї територіальної цілісності. Хоча Будапештський меморандум не передбачає механізмів відновлення територіальної цілісності в разі її порушення, разом з тим він говорить про міжнародні гарантії її повного державного суверенітету. Тому розгляд питання відновлення територіальної цілісності України у форматі країн-підписантів Меморандуму Україна – США — Великобританія абсолютно необхідний. Очевидно, що Москва відмовиться від участі в обговоренні, так як є державою-агресором, тоді доцільно запросити Францію і Китай, які теж є країнами-підписантами. Мета : обговорення ситуації, що склалася в результаті окупації Росією не тільки частини Донбасу, але й Криму – першого намагання анексії у післявоєнній історії людства, та вироблення спільної позиції для початку дискусії з РФ щодо шляхів відновлення територіальної цілісності України. Постановка на міжнародний порядок денний питання про фізичне повернення окупованого Криму посилить переговірні позиції України і по Донбасу, який є наслідком намагання анексії півострова. І якщо в питанні повернення півострова у Москви замало політичного маневру, то ув’язавши питання Криму і Донбасу можна від Кремля вимагати максимальних поступок саме по Донбасу.

У разі ж другої відмови Росії обговорювати шляхи повернення Україні окупованих територій, тоді необхідно ставити перед країнами-підписантами Будапештського меморандуму, а також усією міжнародною спільнотою питання про доцільність перебування Росії в якості постійного члена РБ ООН, враховуючи, що Москва сама постійно створює конфлікти в сусідніх країнах, захоплює чужі території, ставить своє законодавство вище міжнародного права. Очевидно, що на порядок денний постане питання і про подальше посилення санкцій проти Росії, наприклад по іранському сценарію — введення ембарго на закупівлю російської нафти і газу, а також продовження процесу міжнародної ізоляції РФ. При цьому у зв’язку з провалом гарантій безпеки, Україна може заявити, для початку без здійснення конкретних кроків, про бажання відновити свій ядерний потенціал.  Про можливі негативні наслідки нехтування Москвою пропозицій країн-підписантів Будапештського меморандуму Кремль треба попередити завчасно. Тому ігнорування РФ позиції країн Будапештського формату буде мало ймовірне, проте можливе.

Оголошення на Донбасі тривалого конфлікту

При такому розвитку подій Україні не треба впадати у розпач, а оголосити конфлікт на Донбасі тривалим і приступити до плану відновлення і розвитку цього регіону, що підконтрольний Уряду, за допомогою широкої міжнародної підтримки з метою реалізації економічної політики, яка повинна показати значні переваги перебування цих територій у складі України. Паралельно необхідно розпочати фронтальну інформаційну діяльність з впливу на свідомість жителів тимчасово окупованих територій Криму і Донбасу з метою розуміння ними невідворотності процесу їх повернення до України, як економічно успішної та соціально забезпеченої держави, а також організувати ефективну роз’яснювальну роботу у світовому інформаційному просторі, висвітлюючи всі українські мирні ініціативи і їх блокування агресивною політикою Москви.

Висновки та пропозиції

Виконання Мінських угод і надсилання на Донбас сил ООН з підтримання миру на чолі з Міжнародною перехідною адміністрацією є Мирним планом з реінтеграції тимчасово окупованої території цього регіону. МПА проведе демілітаризацію – роззброєння всіх незаконних збройних формувань, що сама по собі ніколи не відбудеться, якщо це не контролюватимуть міжнародні сили з підтримання миру і проведе місцеві вибори, убезпечивши можливість фальсифікації їх результатів. МПА може за два роки своєї діяльності підготувати передачу влади на підмандатній території Донбасу українському уряду. Цей план повністю підтримує новий керівник американського диппредставництва посол В.Тейлор, який з ним був ознайомлений ще вісім місяців тому.

Україна має закликати західних союзників створити міжнародний Фонд з відновлення Донбасу, який фінансово допомагатиме реалізації різних інфраструктурних проектів з метою відновлення цього регіону під час і після його реінтеграції. У випадку блокування мирного процесу російською стороною необхідно добитися міжнародного фінансування різних проектів виключно на підконтрольній українському уряду території.

Російська сторона активно протидіятиме українським мирним ініціативам, пропагуючи план надання широкої автономії тимчасово окупованій території Донбасу. Москва спробує використати українські «патріотичні» організації, щоб спровокувати акти громадянської непокори, про начебто «зрадницький характер Мінських угод».

На часі ставити на міжнародний порядок денний питання фізичного повернення окупованого Криму. Ніхто крім нас це питання ініціювати не буде, що однак не свідчить про відсутність перспектив у його вирішенні. Блокування обговорення проблеми повернення Криму Україні на окремій міжнародній платформі є виключно в інтересах політики Кремля.

Українська сторона має показати свою прихильність мирному розв’язанню проблем деокупації Криму і частини території Донбасу, граючи першим темпом, пропонуючи свої шляхи вирішення цих життєво важливих питань. Попередня пасивна позиція України створила певну недовіру до ініціатив Києва. Намагання поставити санкційну політику попереду ідеї повернення тимчасово окупованих територій призвели до зменшення обсягів міжнародної підтримки.

Повернення тимчасово окупованих територій вимагає вироблення окремої інформаційної стратегії реінтеграції свідомості українських громадян цих територій. Боротьба за інтереси українських громадян на тимчасово окупованих територіях має стати наскрізною лінією всіх заходів з відновлення територіального суверенітету нашої держави, особливо в інформаційній діяльності.

Активно використовуючи дипломатичні та інформаційні канали до наших союзників треба донести розуміння, що надаючи допомогу Україні у відбудові зруйнованого господарства вони допомагають убезпечити себе від значної хвилі трудових мігрантів, а підтримка Заходом Києва політикою санкцій щодо РФ є інструментом тиску на агресивну політику Кремля з метою запобігання розростання збройного конфлікту на ширшу європейську територію.

Автор — радник міністра з питань тимчасово окупованих територій, посол України в Хорватії та БіГ в 2010-17 рр., заступник Постійного представника Президента України в АРК в 2006-07 рр. 

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook