Почему в «монопольном» лотерейном бизнесе так много конкурентов

Игроков рынка и отчислений в бюджет могло бы быть еще больше, если бы не одна проблема: нет лицензионных условий

В лотерейном бизнесе Украины сложилась парадоксальная ситуация. Закон «О государственных лотереях в Украине» был принят в 2012 году, и именно этот документ гласит, что такая деятельность подлежит лицензированию. Он, как многие другие подобные законы, содержит предписания для Кабмина разработать и утвердить лицензионные условия. Но до сих пор этого не произошло. Означает ли это, что все игроки рынка работают сейчас незаконно? Не все.

Согласно закону, в случае, если действие лицензий закончилось, их обладатели имеют право продолжить работу, пока Минфин не разработает и пока правительство не утвердит новые условия выдачи лицензий.

Но проблема в том, что автоматическое продление старых лицензий при отсутствии выдачи новых значительно сужают рынок, так как новые игроки появиться уже не могут. Отсутствие лицензионного механизма и понятных правил игры этот процесс стопорят, равно как и не позволяют прийти в Украину таким желанным иностранным инвестициям.

Тем не менее, Антимонопольный комитет считает, что лотереи в Украине монополизированы. На чем основано такое утверждение и правдиво ли оно?

В поисках монополии

Эксперты АМКУ считают, что проект лицензионных условий, разработанный Минфином в прошлом году, носит дискриминационный характер. Среди этих условий упоминается, в частности, требование к оператору лотерейного бизнеса иметь 10-летний опыт работы в Украине.

Может показаться, что такой срок действительно ограничивает приход новых участников рынка, но, согласно закону о лотереях, этим бизнесом могут заниматься и государственные банки. То есть рынок на самом деле расширяется. И что по сути изменится, если 10 лет заменить пятью годами или даже одним годом? Немного. Но только через такой жесткий отсев государство согласно выводить на рынок проверенные компании.

Есть у АМКУ претензии и к стоимости лицензии, которая состоит из фиксированной платы в размере 100 тысяч прожиточных минимумов (что составляет 176,2 млн гривен) и платы за каждый терминал и точку продаж лотерей. На самом деле это прерогатива правительства — назначать цену лицензии. Именно эта сумма продиктована тем, что она автоматически отсекает от рынка неплатежеспособные компании или даже фиктивные. Почему банковская лицензия или лицензия на телевещание тоже дорогие? Именно по той же причине. Но это у АМКУ сомнений не вызывает.

Более того, только за счет выдачи лицензий правительство и парламент планировали пополнить Госбюджет на 2018 год на сумму 2 млрд гривен. Эти деньги могут уплатить до 10 компаний, но никак не одна и даже не три. Внося в проект бюджета такую большую сумму, правительство и парламент рассчитывали не на монополизацию лотерейного рынка, а на его расширение. Но, поняв, что без утвержденных лицензионных условий нынешние игроки не заплатят столько, сколько хотелось бы, в окончательной версии закона о Госбюджете чиновники и депутаты уменьшили ее до скромных 352 млн. Все просто: без условий выдачи лицензий о появлении новых игроков говорить было бы очень самонадеянно.

Есть у АМКУ еще одно основание считать, что тут попахивает монополией. Из нынешних трех операторов лотерей две компании имеют российских собственников и находятся под украинскими санкциями. «Украинская национальная лотерея»(УНЛ) — это чисто украинская компания. Компаниями МСЛ (бывшая «Молодьспортлото», каким-то образом преобразившаяся в аббревиатуру из трех букв; но это другая история) и «Патриотом» владеют русские акционеры.

28 апреля 2017 года президент Петр Порошенко своим указом ввел в действие решение Совета национальной безопасности и обороны о введении против русских компаний санкций. Согласно этому документу, конечным бенефициаром МСЛ является российская «Альфа Групп». За «Патриотом» стоит русский миллиардер Олег Бойко, который известен тем, что был соучредителем «Евраз Холдинга» и владельцем российской «Спортлото».

Таким образом, по факту введения санкций против двух компаний из трех АМКУ пришел к выводу о появлении монополии.

Недосанкции

Санкции, наложенные на две компании, предполагают блокирование их активов, запрет на вывод капитала из Украины, приостановку исполнения финансовых обязательств и запрет на получение лицензий. И если сложить все эти факторы вместе, то становится как бы очевидно, что в выигрыше остается только УНЛ. Но так мог бы рассуждать обыватель. А вот эксперты по антимонопольному праву обязаны были бы принять во внимание и российскую агрессию, и никем не оспоренную законность президентского указа о санкциях.

Украина славится тем, что принимает вполне прогрессивные законы, но как-то не очень они выполняются. Поэтому МСЛ и «Патриот» продолжают работать даже под санкциями и даже без лицензионных условий, потому что их до сих пор нет.

Несложно прийти к выводу, что компаниям с русскими корнями вся эта законодательная неопределенность не менее выгодна, чем их единственному конкуренту, на которого выпало счастье стать единственным законным игроком, но не он же, в конце концов, аннексировал Крым, вторгся на Донбасс и платит налоги в бюджет РФ.

При отсутствии лицензионных условий попавшим под санкции компаниям нельзя запретить деятельность, потому что отнять у них то, чего у них нет (старые лицензии) как-то не представляется возможным. Действующий закон о лицензировании не предусматривает привлечение к ответственности при отсутствии лицензионных условий. И в качестве бонуса: им сейчас не нужно платить за лицензию почти 6 млн долларов. Чем дольше продлится эта неопределенность, тем для них лучше. Введение лицензионных условий в действие для них равнозначно смерти.

Антимонопольный комитет почти 9 месяцев изучал проект лицензионных условий, поданных Минфином. Практически все ведомства согласовали новые условия и высказали свои замечания. АМКУ работал упорно и долго, прямо заявляя, что надо бы переписать закон, вместо того, чтобы его выполнить в том виде, в котором он есть. И хотел ли того АМКУ или не очень, но, не давая правительству утвердить лицензионные условия, он так или иначе продлевает неопределенность, при которой и лицензии не выдают, и попавшие под санкции компании продолжают успешно работать.

Как не платить и не попасться

Помимо довольно внушительной платы за лицензии (если будут утверждены условия), компании обязаны платить налоги. В 2017 году УНЛ уплатила 186 миллионов гривен. Как на счет двух других?

“По данным Минфина, за 2017 год один из операторов собрал ставок на более 307 млн гривен, а заплатил налогов на 13 млн гривен. Второй оператор собрал ставок на 0,4 млн гривен, налогов не заплатил вообще. Оба пользуются пробелами в законе 2012 года и продолжают работать, даже несмотря на санкции Совета национальной безопасности и обороны”, — сказал первый вице-премьер-министр Украины Степан Кубив.

22 февраля он поручил органам исполнительной власти урегулировать рынок лотерей, доработав проект лицензионных условий, и согласовать его с Государственной регуляторной службой и Антимонопольным комитетом Украины. Если это поручение не будет выполнено, МСЛ и «Патриот» продолжат свою работу. Если же условия будут согласованы и утверждены, то им придется обращаться за лицензий, точнее — не придется, так как запрещено.

Но есть из этой ситуации экзотический выход: снять санкции с русских компаний ради развития конкуренции на украинском рынке.

Санкции закончатся 28 апреля, поскольку вводились на один год. Правда, высока вероятность того, что они будут продлены.

В этот же день АМКУ утвердил свой отчет об исследовании рынка лотерей, которым был занят все эти 9 месяцев (хотя странно, что для анализа действующего законодательства, состоящего из одного закона, ему понадобилось столько времени), и таки порекомендовал Кабмину изменить закон, чтобы обеспечить четкие правила игры. Но эти рекомендации по иронии судьбы сами оказались не вполне четкими, то есть никаких конкретных рекомендаций тут не оказалось, чиновники Комитета отделались общими фразами, например, такой: «Обеспечить баланс спроса и предложения с учетом интересов участников рынка, потребителей и общества». Никакого объяснения, каковы интересы общества, в частности, тут нет.

По закону АМКУ располагает вполне определенными критериями, что именно считать монополией. Это не только качественные, но и количественные показатели. Не имея их, нельзя прийти к выводу, что какой-то из рынков кем-то монополизирован. Но ни одной цифры Комитет так и не привел.

Все в тень!

По данным экспертов, лотерейный рынок Украины выглядит следующим образом.

УНЛ владеет 5000 терминалами по Украине и за прошедший год продала около 900 млн лотерей.

Приблизительно столько же терминалов имеет МСЛ, но продала всего 300 млн лотерей.

Данных по «Патриоту» нам найти не удалось, но, по некоторым оценкам, эта сеть стремительно сокращается, и ей удалось продать около 10 млн лотерей.

Все эти данные дважды в день получает специальный отдел Госказначейства для учета. Фактически то, что видит бухгалтер лотереи, то же видит и государство.

Все участники рынка еще ни разу в своей истории, не платили за лицензии, поскольку законодательство этого и не предполагало. Начиная с 1997 года, лицензии выдавались бесплатно три раза. И только после появления закона о лотереях в 2012 году появилась норма о том, что компании обязаны уплатить лицензионный сбор, размер которого и должен был появиться в лицензионных условий, утвержденных правительством. Кабмин утверждает лицензионные условия после согласования с профильными ведомствами. Нет согласования — нет лицензионных условий — нет денег для бюджета — нет регулирования рынка.

В то же время легальный бизнес обязан платить налоги.

Деньги за продажу лицензий получает Госбюджет(точнее — мог бы получать), а местные бюджеты, после децентрализации власти, получают налоги с каждой точки продажи и налог на прибыль.

Существует три вида лотерей: числовая (не облагается налогом), спортивная (налог составляет 17 тысяч гривен в год) и VLT (Video Lottery Terminal, 170 тысяч гривен в год). Например, УНЛ с ее сетью из 5000 терминалов платит в местные бюджеты около 200 млн гривен. МСЛ с тем же количеством, как отметил Кубив, заплатила всего 13 млн грн. «Патриот» не платит вообще.

При этом, по разным оценкам, почти 75% рынка находится в тени. Если у УНЛ есть 2000 физических точек продаж, то общее количество выявленных точек достигает 10 тысяч по всей стране. Нелегальные точки крышуются бандитами и коррумпированными правоохранителями. Доходит и до того, что на фасад нелегального заведения спокойно крепится вывеска законного участника рынка — известного бренда. И ничего с этим поделать почему-то нельзя. Лицензирование — один из инструментов борьбы с нелегальным бизнесом. Но он не работает.

Борьба света и тьмы

Так против чего именно выступает АМКУ? Против монополии? Но обращает на себя внимание еще одна деталь. Те самые 352 млн гривен, заложенные в Госбюджет от продажи лицензий, чудесным образом составляют стоимость ровно двух лицензий. Первую лицензию хочет купить УНЛ. Вопрос: кто хочет купить вторую?

По данным наших источников, этим вторым является государственный «Приват Банк». Если у государственного УкрЭксимБанка нет большой сети отделений, то у «Привата» она, возможно, самая крупная, такой может похвастать разве что «Ощадбанк». То есть и правительство, и парламент этим вариантом Госбюджета рассчитывают на появление как минимум двух игроков. Это не 10, но это уже конкуренция. И как это ни парадоксально, уполномоченный представитель АМКУ Агия Загребельская в своем интервью сообщила, что у «Ощада» тоже есть лицензия на проведений лотерей, хотя он ею и не пользуется. Но это его проблемы. То есть в итоге в Украине есть четыре компании с лицензиями. Это монополия?

А, может, АМКУ за монополию? Судя по всему, так и есть, но только за государственную, потому что так принято во многих развитых странах, что правда. Однако эта монополия сводится к тому, что правительства этих стран выбирают частного оператора лотерей или создают государственного, как в Германии, а в США в каждом штате работает свой оператор. В штате Нью-Йорк существует требование к оператору иметь трехлетний опыт в Северной Америке. Какую же концепцию выбрать Украине?

Еще один парадокс нынешней ситуации в том, что права законодательной инициативы у Антимонопольного комитета нет, все что он должен делать, — выполнять действующие законы. Но он этого, очевидно, делать не хочет.

Война миров

Если обобщить и упростить все факты, то спор разных заинтересованных сторон по поводу лотерей сводится к трем ключевым пунктам.

Пункт 1. Платить или не платить за лицензию? Правительство считает, что надо платить, поскольку так говорит закон, мировая практика и здравый смысл. Попавшие под санкции компании не заинтересованы ни платить, ни утверждать лицензионные условия, чтобы, опять же, — не платить.

Пункт 2. Должен ли Минфин контролировать операторов рынка? В настоящее время Минфин и Госкзначейство выполняют роль молчаливых статистов. В идеале Минфин должен иметь право, помимо прочего, утверждать лотерейные продукты, чтобы четко отделять легальные лотереи от нелегальных азартных игр под видом лотерей. В перспективе операторы и Минфин должны разработать методику и механизм ограничения доступа к лотереям клиентов с игровой зависимостью, как это принято в США и ЕС. Но тот, кто хочет цивилизованных правил игры, тот хочет и равного для всех контроля. Тот, кто не заинтересован в правилах, не заинтересован ни в чем в принципе.

Пункт 3. Если есть закон о лотереях, то стоит ли выдавать лицензии всем желающим, даже если они попали под санкции, ведь в самом законе о санкциях не упоминается? Одни считают, что санкции носят законный характер, поэтому для получения лицензии для начала нужно выйти из «черного списка». Тот, кто попал под санкции, считает, что они не должны распространятся на лицензии.

Кто победит в этом споре, сказать трудно. Но если борцов за конкурентный рынок беспокоит лицензионное условие иметь 10 летний опыт работы в Украине, то для исправления этой несправедливости достаточно заменить слова «в Украине» на «в мире». Но это не компетенция АМКУ, а Кабмина и парламента. И называется это все — законотворческой процесс. Все остальные просто должны выполнить закон действующий.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, страницу «Хвилі» в Facebook