Децентрализация в большом городе: политический аспект ОСН и ОСМД

В чем специфика харьковских ОСН и ОСМД? С какими аббревиатурами мэрия дружит, а с кем – конфликтует? Стоит ли принимать во внимание «войны коммунальных монополистов с управдомами» как значимый фактор для местных выборов, и сможет ли кто-то из оппозиционных политиков «раскачать» эту тему? Аналитический центр «Обсерватория демократии» очерчивает контуры проблемного поля и предлагает авторский взгляд на, возможно, ключевой аспект децентрализации для больших городов.

Громады vs. местные советы

Реформу децентрализации часто отождествляют с процессом объединения территориальных громад, но если это так – каким образом она касается жителей Харькова? Ответ можно найти только в рамках более широкого понимания децентрализации как вектора реформ в различных сферах, и одним из ключевых сюжетов здесь выступают альтернативные горсовету формы самоуправления территориальной громады. Особой актуальности этому придает уникальный для Украины однопартийный формат большинства в харьковском горсовете.

Логика провозглашенного украинской властью курса на децентрализацию состоит в перераспределении полномочий в соответствии с принципом субсидиарности, предполагающим решение локальных проблем на самом близком к жителям, местном уровне. Эффективность такого подхода доказана не только в теории, но и на практике – принцип субсидиарности лег в основу систем местного самоуправления наиболее успешных европейских государств.

Украинский проект децентрализации также нацелен на построение сети мощных и самостоятельных громад. Для этого усиливаются позиции местных советов через увеличение их бюджетов и сфер ответственности, но ключевой вопрос состоит в том, действительно ли органы местного самоуправления представляют интересы соответствующих территориальных громад? В частности, эксперты неоднократно поднимали вопрос о том, как, когда и по чьей инициативе в Украине вообще были созданы местные советы…

Понятие «громады» (общины) является опорным как для действующей правовой базы местного самоуправления, так и для «зависших» в первом чтении изменений в Конституцию. Но чем де-факто являются громады в современной Украине – постоянно действующим первичным субъектом местного самоуправления или использующимся раз в 5 лет инструментом для легитимации власти местных распорядителей бюджетов?

Двусмысленность отношений громады и местных советов отразилась и в Конституции: в статье 140 сначала говорится, что территориальные громады могут реализовывать свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, а затем утверждается, что эти местные советы «могут разрешать» громаде создавать органы самоорганизации населения, наделяя их частью своих полномочий и финансов. То есть с одной стороны, территориальная громада имеет право на прямое, без участия советов, самоуправление, но с другой – ресурсная база любых форм самоорганизации зависит от воли совета.

ОСН: закон принуждает к лояльности

Аналогичное «подчинение» громады органам местного самоуправления заложено и в Закон Украины «Об органах самоорганизации населения»: именно местные советы решают, разрешать ли создание ОСН и выделять ли ОСН средства из бюджета. Более того – закон предусматривает «подконтрольность, подотчетность и ответственность ОСН перед местными советами». Таким образом, изначально закладывается формат, при котором эффективная деятельность ОСН возможна только при условии лояльности к коалиции в соответствующем органе местного самоуправления, в противном случае работу ОСН легко можно парализовать.

Несмотря на теоретический плюрализм форм (сельские, поселковые, домовые, уличные, квартальные, районные комитеты), закон предусматривает достаточно строгие условия создания ОСН – необходимо 50 % + 1 голосов «за» участников сборов, причем сами сборы считаются легитимными при кворуме в 50 % проживающих на данной территории избирателей. Правда, случались прецеденты обхода этих норм через механизм «конференции», предусматривающий меньшее количество делегатов.

Для контекста больших городов это означает, что по идее, самой распространенной формой ОСН должны стать домовые комитеты, ведь собрать половину жителей дома – реально, а десятки тысяч жителей района – нет. Харьковский кейс показывает, что при содействии со стороны мэрии возможно всё – большинство составляют именно уличные и квартальные, а не домовые комитеты. В основном харьковские ОСН были созданы в пределах частного сектора, а легализация большинства из них происходила синхронно, в апреле 2011 года, после первой победы Геннадия Кернеса на мэрских выборах.

В трех районах города (Слободской, Новобаварский, Холодногорский) даже существуют районные органы самоорганизации населения – исходя из закона, это означает, что участие в их учреждении приняли десятки тысяч человек. Насколько вероятна такая активность харьковчан, которые и на выборах-то в последнее время стабильно демонстрируют явку ниже 50 %?

Возможно, разгадка кроется в процедуре создания ОСН (ст. 8, ч. 3) – для подтверждения участия жителей в сборах инициативная группа должна предоставить список с паспортными данными (включая серию и номер паспорта) граждан. Интересно, что о подписях речь не идет – достаточно уникальных паспортных данных. Городская власть имеет к такой информации полный доступ, поэтому вполне возможно, что каждый из нас де-юре «поучаствовал» в создании ОСН на своей улице, даже не подозревая об этом.

Анализ городского бюджета на 2017 год показал, что на содержание ОСН выделяется 1,7 млн. грн. – сумма небольшая, составляющая сотые доли процентов от расходов бюджета. Показательно сопоставление с расходами на содержание районных администраций (и это без районных управлений образования, труда и социальной защиты итп), «благодаря» которым территориальная громада реализовывает свое конституционное право на местное самоуправление.

Обнаружить какую-то логику в распределении конкретных сумм по районам не удалось – прямой взаимосвязи с размером бюджета, численностью населения в районе или количестве ОСН нет.

Район

Сумма на ОСН

Кол-во ОСН

Содержание администрации

Бюджет района

Население (тыс. чел.)

Индустриальный

310 215

17

8 340 314

486 331 678

156,2

Киевский

219 579

25

10 500 233

533 018 015

182,1

Московский

129 233

11

10 232 590

927 238 785

302,2

Немышлянский

247 192

18

8 633 035

467 120 343

146,3

Новобаварский

224 031

27*

7 320 710

364 143 276

111,6

Основянский

282 820

34

7 366 659

292 648 069

93,1

Слободской

193 250

9*

8 323 740

464 049 604

146,8

Холодногорский

258 986

18*

8 314 153

317 666 704

86,1

Шевченковский

75 171

12

11 050 586

609 117 276

229,2

* есть районный ОСН

** статистика взята с сайта горсовета; насколько нам известно, много де-факто организованных «инициативой снизу» домовых комитетов горсоветом не признаны

Любой, кто сталкивался с «полевой работой» на выборах, узнает в очертаниях уличных и квартальных ОСН – структурный фундамент для «сетки». Особенно это прослеживается в Новобаварском и Холодногорском районах (оба принадлежат к 174 мажоритарному округу). Собственно, в мэрии и не скрывают «связку» ОСН и депутатов-мажоритарщиков – яркой иллюстрацией служит материал «Харьковских известий» (за 14.08.2013 г.), в котором администрация Фрунзенского района, 16 уличных комитетов и народный депутат VII созыва Ирина Горина представляются как «единая команда», обеспечивающая «развитие и наращивание потенциала района».

А у того меньшинства ОСН (преимущественно домовых комитетов), которые не работают в системе «единой вертикали», как правило, не имеет ни ресурсов, ни достаточных полномочий для эффективного достижения предусмотренных законом целей – участия в решении вопросов местного значения и реализации местных программ, а также удовлетворения различных потребностей жителей. Например, представителей комитета одного из домов на улице Рымарской так и не пустили на сессию горсовета (хотя по закону обязаны), ссылаясь на отсутствие мест в зале…

ОСМД: бунт против монополий

В 2001 году, кроме правового урегулирования статуса ОСН, был принят и Закон Украины «Об объединении совладельцев многоквартирного дома». Впрочем, старт активной кампании по созданию ОСМД был связан с принятием в 2015 году закона «Об особенностях осуществления права собственности в многоквартирном доме».

Всего в Украине (на 1 августа 2017 года) создано 28 303 ОСМД. Это около 16 % от всех многоквартирных домов или около 30 % от площади жилого фонда (разброс процентов объясняется тем, что ОСМД чаще создают в домах с большими квартирами, а не хрущевках).

В отличие от ОСН, ОСМД для мэрии оказались злейшими врагами, несущими угрозу монополии «Жилкомсервиса». Хотя ситуация в Харькове не уникальна – конфликты между коммунальными предприятиями и ОСМД возникают и в других городах. В результате из тех домов, в которых жильцами было инициировано создание ОСМД, в 91 процесс «завис» — «Жилкомсервис» не снимает их дома с баланса и продолжает выставлять счета.

В сентябре 2016 под горсоветом даже собирался пикет с требованиями о снятии с баланса «Жилкомсервиса», на который мэрия отреагировала собственным параллельным митингом против ОСМД, чётко обозначив свою позицию. Эксперты приводят типичные примеры всяческого противодействия со стороны чиновников созданию ОСМД.

Например, инициаторов создания ОСМД пытаются поставить в тупик на стартовом этапе, не предоставляя им технической информации для уведомления о собрании всех жильцов. Еще один рычаг давления – деньги на компенсацию субсидий жителям домов, создавших ОСМД – которые могут неожиданно закончиться (суммарно долг государства перед ОСМД по субсидиям – более 2 миллиардов гривен). Если в доме проживает много льготников и больше половины доходов ОСМД – субсидии, то организации крайне чувствительны к подобным задержкам.

И причины такого противодействия лежат на поверхности – имея возможность управлять домом самостоятельно или нанять управляющую компанию на конкурентном рынке, мало кто выберет услуги «Жилкомсервиса» с их ценовым предложением. С 1 июня кварплата в домах на балансе «Жилкомсервиса» в очередной раз поднялась (от 5 % до 60 %), и в некоторых домах выросла до 4 гривен, тогда как в ОСМД она в среднем ниже (хотя встречаются исключения, особенно в новостройках).

Однако пока что коммунальный монополист не сдает свои позиции – по информации сайта kh.vgorode.ua, в Харькове насчитывается 616 ОСМД, тогда как более 8 тысяч домов остаются на балансе «Жилкомсервиса».

Район

Количество ОСМД

Население (тыс. чел.)

Индустриальный

48

156,2

Киевский

65

182,1

Московский

149

302,2

Немышлянский

94

146,3

Новобаварский

11

111,6

Основянский

17

93,1

Слободской

96

146,8

Холодногорский

17

86,1

Шевченковский

119

229,2

* есть вероятность, что данные несколько устаревшие и заниженные, но, тем не менее, позволяют составить впечатление о соотношении ОСМД по районам города

Такая естественно-оппозиционная, «антикернесовская» тема как помощь ОСМД в борьбе с коммунальной монополией наверняка должна была привлечь внимание харьковских политиков и общественников. Что касается вторых, то направление действительно стало ТОПовым, и многие харьковские общественники переориентировались на проблематику ОСМД и ОСН (Ассоциация ОСББ «Квартал», Координационный совет по содействию самоорганизации населения, Центр помощи ОСМД и другие). Показательно, что в мэрии решили «не побороть, так возглавить» трендовую тему – позицию горсовета от лица общественников, вероятно, озвучивает «Ассоциация поддержки ЖК, ЖСК и ОСМД».

Что касается политиков, то следует признать – партийная оппозиция в Харькове куда слабее гражданской, и всерьез взяться за тему ОСМД ни одна из политических сил так и не сумела. Можно вспомнить школу управдома «Нашего Края», периодически тему по касательной затрагивают в «Самопомощи» и «Свободе» — возможно, осенью кто-то еще проявит инициативу, ведь политический и непосредственно электоральный потенциал темы для оппозиционных к мэру партий остается нераскрытым.

Выводы

1. Органы самоорганизации населения (ОСН) и организации совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) часто соседствуют в новостных лентах, и, как следствие, сливаются в понимании многих харьковчан во что-то единое, хотя это совсем не так. В отличие от ОСН, ОСМД – это всегда юридическое лицо, хозяйствующий субъект на базе одного многоквартирного дома, с полномочиями в сфере управления собственностью, домом и придомовыми территориями. Что касается ОСН, то сфера их деятельности гораздо шире, как и возможные территориальные формы (домовые, уличные, квартальные комитеты), при этом ОСН необязательно приобретает статус юридического лица.

2. Закон об органах самоорганизации населения ставит их де-факто в подконтрольное к органам местного самоуправления положение на всех этапах – начиная от легализации и заканчивая материально-финансовой базой. Конституционное право на прямое самоуправление громады как первичного субъекта сужается до формата «общественных придатков» местных советов. Районные администрации в ручном режиме распоряжаются теми (относительно небольшими) средствами, которые город выделяет на функционирование ОСН, и воспринимают ОСН как подчиненную им структуру. В результате в Харькове ОСН делятся на два типа – вписанные в «единую вертикаль власти» и те, у которых минимум условий для эффективной работы. На базе первых выстраивается де-факто агитационно-полевая структура в каждом районе, которая подпитывается бюджетными средствами.

3. В свою очередь ОСМД являются «естественными врагами» для местной власти, угрожая монополии коммунальных предприятий. Городская власть, ссылаясь на нестыковки по вине Кабмина в нормативно-правовых вопросах, тормозит передачу домов на баланс ОСМД. В домах, где уже созданы ОСМД (а это меньшинство), траектории развития прямо противоположные и зависят как от добросовестности/компетенции избранного правления, так и от уровня доходов жильцов. В целом, имиджево ОСМД попали в ловушку из-за повышения тарифов на электроэнергию, газ и воду: общий размер платежки в последние годы увеличился в разы, и многие жильцы начинают винить в этом новосозданные ОСМД. Хотя на деле ОСМД влияет только на сумму квартплаты, которая значительно меньше совокупности остальных коммунальных расходов. Из-за всех объективных и субъективных негативных факторов наряду с трендом создания новых ОСМД проявляется и тенденция по их ликвидации в тех домах, где жильцы не увидели положительных изменений.

4. Реформа ЖКХ, призванная не только сделать процесс управления домами более прозрачным, но и перевести создание совладельцев из формата пассивных потребителей к ответственным собственникам, является одной из «еврореформ», поэтому в каком-то виде всё равно будет реализовываться под давлением Запада. Есть риск сведения ее к «квази-реформе», если власть реализует уже опробованную в других сферах тактику переименований вместо сущностных изменений. Например, коммунальные ЖЭКи будут названы «управляющими компаниями» и навязаны потребителям в неконкурентном формате. Центральная власть отдает себе отчет в том, что ЖКХ – самая прибыльная сфера для муниципальных руководителей. С другой стороны, в рамках децентрализации местные распорядители бюджетов уже получают столько средств, что не успевают освоить и хранят на депозитах. Стратегически для центральной власти выгодны ОСМД, так как в условиях стареющего жилого фонда издержки на поточные ремонты с каждым годом будут расти, а в домах с созданными ОСМД эта проблема может быть переложена на самих жильцов.

5. Удивительно, что никто из харьковских партий на серьезном уровне не сделал помощь ОСМД одним из ТОПовых местных направлений. По большому счету, сеть ОСМД объединяет активных и, в большинстве своем, оппозиционно настроенных к городской власти людей. Помогая им сейчас, можно получить как электоральные бонусы на местных выборах, так и решать проблему кадрового голода, актуальную для всех оппозиционных партий. В теории это естественное поле для «Самопомощи» и других, скорее, либеральных, чем левых, партий – возможно, осенью эта тема получит второе дыхание.

Рекомендации

1. Территориальная громада первичнее местных советов, и по Конституции может реализовывать свое право на самоуправление непосредственно, без их участия. В то же время закон об ОСН закрепляет их полностью подотчетный местным советам статус – эту ситуацию необходимо «развернуть» таким образом, чтобы органы самоорганизации населения контролировали местных депутатов, выполнение программ и распределение бюджета.

2. После принятия закона «Об особенностях осуществления права собственности в многоквартирном доме» и старта активной кампании по созданию ОСМД целесообразность такой формы ОСН как «домовые комитеты» существенно уменьшилась. Ассоциации ОСМД по своей сути дублируют наддомовые (квартальные, районные) комитеты ОСН, но с меньшей сферой деятельности. Следует гармонизировать законодательную базу ОСН и ОСМД, создав единую многоуровневую структуру форм прямого самоуправления громады, распоряжающейся своей собственностью.

3. В законе об ОСН следует ужесточить механизмы верификации участников сборов – как минимум, добавить личную подпись, так как простой список с паспортными данными позволяет власти создавать фейковые ОСН за счет доступа к базам данных. С целью снижения политической подчиненности ОСН местным советам, возможно, вопросы легализации ОСН стоит перевести в вертикаль управления органов юстиции. Также следует лишить органы местного самоуправления возможности в ручном режиме распределять средства между ОСН, разработав стандартизированный механизм гарантированного бюджетирования ОСН. Также следует отметить, что финансирование ОСН на уровне сотых долей процента от городского бюджета, наполняемого налогами громады, очевидно, недостаточно.

4. Проблемы фактического противодействия муниципальных властей созданию ОСМД должны быть решены на уровне центральной власти. Это касается как нормативно-правового аспекта, так и политической воли. Кроме внешних обязательств по реформе ЖКХ и стратегической необходимости построения в Украине общества ответственных собственников, а не патерналистских потребителей, у центральной власти может быть и прагматическая мотивация – снять с себя ответственность за ремонт стареющего жилого фонда, переложив ее на самих жильцов (у которых, правда, для этих задач должны появиться хоть какие-то деньги).

5. Недостаточно способствовать только созданию ОСМД – важно, чтобы в Украине реально заработал конкурентный рынок профессиональных управляющих кампаний. Крайне важно, чтобы он появился не в результате переименования старых ЖЭКов советской закалки или отданного на откуп городской власти права назначать управляющую компанию. На данный момент для жителей больших городов понимание децентрализации основывается на рассказах властей о статистическом росте бюджета и «историях успеха» заброшенных сельских ОТГ – однако ни то, ни другое не убеждает в пользе реформы. Грубо говоря, метро строилось и до децентрализации. До тех деревень горожанам нет дела, а параллельный рост доходов и расходов местного бюджета никому, кроме распорядителя этого бюджета, профитов не добавляет. Именно поэтому для всего комплекса децентрализационных реформ крайне важно, чтобы при появлении настоящего, а не номинального рынка конкуренция отразилась на тарифе, и жители городов почувствовали реальный эффект.

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады