Формула идеального чиновника

Широко распространено убеждение, что чиновники, особенно высокопоставленные, должны получать меньше, чем люди, работающие в бизнесе на сопоставимых позициях. Так же популярно мнение, что чиновники не должны лечиться за границей, учить там детей, иметь там недвижимость и делать многие другие вещи, доступные верхнему среднему классу.

Люди – существа рациональные, и если они где-то теряют, значит, рассчитывают что-то получить взамен. Человек может предпочесть госслужбу бизнесу, опираясь на следующие мотивации:

– корыстные:

а) негативные – взятки и иные незаконные преимущества,

б) нейтральные – стабильность занятости, социальные пакеты, натуральные льготы, высокий доход в бизнесе после увольнения из госсектора;

– альтруистические:

а) нейтральные – стремление к власти, к осуществлению своих идей, к признанию, к самореализации (считается, что если власть не используется для личного обогащения, то само по себе стремление к власти или влиянию является альтруистической мотивацией),

б) позитивные – стремление к самопожертвованию, желание служить на благо людей.

Кто-то спросит: «Где вы видели чиновников, движимых самопожертвованием, а не корыстью?» Однако утверждение «многие сотрудники благотворительных организаций руководствуются альтруистическими мотивами» не вызовет такого вопроса. И благотворительная деятельность, и управление государством ставят своей целью служение общественному благу, и если НКО удается привлекать сотрудников с альтруистической мотивацией, то и государство может.

Как правило, мотивация имеет смешанный характер. Для оценки степени альтруистической составляющей в мотивации чиновника Джеймс Перри разработал методику Public Service Motivation (далее PSM). PSM-тесты на госслужбе и в частном секторе в различных странах (от США до Китая) выявили, что среди госслужащих альтруистическая мотивация гораздо более частое явление, нежели в бизнесе. А чиновники с подобной мотивацией более эффективны, нежели те, у кого она отсутствует.

В Украине, к сожалению, подобные исследования не проводились. Однако, экстраполируя мировой опыт, мы можем предположить, что среди чиновников и желающих поступить на госслужбу есть немало людей с альтруистической мотивацией. Вопрос в том, как их привлечь и сохранить подобную мотивацию на время службы.

Уровень зарплат чиновников и коррупция

Как на коррумпированность, профессионализм и альтруистическую мотивацию госслужащих влияют их зарплаты? В странах с ВВП на душу населения ниже $9000 в год (в Украине -$2194,) существует значимая взаимосвязь: чем больше средняя зарплата чиновника превышает средний доход по стране, тем ниже коррупция. При этом чем беднее страна, тем больше влияние уровня зарплат чиновников на уровень коррупции.

В странах с ВВП на душу населения выше $9000 в год корреляции между отношением зарплат чиновников к средним по стране и уровнем коррупции не наблюдается.

Другой важной корреляцией является почти линейная обратная зависимость между уровнем коррупции и ВВП на душу населения. Чем страна богаче, тем менее она коррумпирована. Этот факт часто используется для обоснования важности борьбы с коррупцией для повышения благосостояния общества. Однако верно и обратное утверждение: по мере роста богатства общества масштабы коррупционного поведения при прочих равных сокращаются безотносительно к эффективности системы контроля.

Оба этих примера говорят об одном. В условиях, когда базовые материальные потребности удовлетворены, большинство стремится избегать общественно порицаемого поведения, даже в отсутствие должного контроля. Поэтому при достижении всем обществом, или только чиновниками в этом обществе, определенного уровня дохода значительная часть низовой коррупции исчезает сама собой, без дополнительных усилий к этому.

Эта разница подходов вполне соответствует правилу «пирамиды Маслоу»: в более богатых обществах выше доля чиновников и граждан с преобладанием альтруистической мотивации, а значит, выше цена репутации чиновника и общественного мнения.

В бедных странах с высоким уровнем коррупции повышение зарплат чиновников может привести и к другим эффектам относительно их коррупционного поведения. В этом плане интересен пример исследования коррупции на дорогах стран Западной Африки

Многолетний опрос более 2000 водителей грузовиков, проезжающих транзитом через несолько стран о количестве и размере взяток, а также количестве немотивированных остановок полицейскими для вымогательства взяток, выявил интересную реакцию полицейских Ганы на почти двукратное увеличение зарплат.

После повышения зарплат ставшие больше ценить свое время и труд полицейские Ганы значительно сократили число немотивированных остановок с вымогательством взятки, но при этом также значительно увеличили «средний чек» взятки.

И хотя примерные подсчеты свидетельствуют о том, что объем денег, собираемых полицейскими Ганы на дороге в качестве взяток, по итогу, скорее всего, существенно не изменился. С точки зрения интересов общественного порядка и госуправления сбор больших взяток за более серьезные правонарушения гораздо лучше нежели вымогательство немотивированных мелких взяток.

Уровень зарплат и качество кандидатов в чиновники

Интересны следующие два исследования в странах, со средним уровнем доходов.

В Бразилии, где зарплаты депутатов различных регионов и муниципалитетов существенно отличаются, оценили влияние уровня зарплат на качество депутатского корпуса. База сравнения – несколько тысяч депутатов.

В Мексике при наборе в разных районах страны 350 чиновникам с одинаковым функционалом в рамках эксперимента предложили два уровня зарплат, отличающихся друг от друга в 1,5 раза. На 350 вакансий подали заявки и прошли разнообразные вступительные тесты 1920 человек, данные которых сопоставлялись.

В обеих странах повышение зарплат приводило к статистически значимому увеличению доли людей с высшим образованием среди депутатов/претендентов на место чиновника. В Мексике повышение зарплаты предполагаемой вакансии значимо увеличивало уровень IQ среднего кандидата, а также интегральное качество опыта его предшествующей работы.

В Мексике средний уровень PSM-мотивации среди соискателей на должности с более высокой зарплатой также оказался выше. Можно предположить, что в бедных и среднеразвитых странах люди с PSM-мотивацией не идут на госслужбу, если понимают, что она не обеспечит достаточного уровня доходов без взяток, а взятки они брать не хотят из убеждений, поэтому повышение зарплаты парадоксальным образом привлекает более честных соискателей.

Похожие исследования по развитым странам дают обратную картину. Повышение зарплат чиновников выше определенного уровня часто приводит к снижению среди соискателей доли людей с альтруистическими мотивациями.

А, например, в Канаде исследование влияния зарплат на качество депутатского корпуса, аналогичное бразильскому, не выявило связи между уровнем зарплат и долей депутатов с высшим образованием. Таким образом, и здесь позитивное влияние повышения зарплат ограничено определенной планкой.

Профессионализм и альтруизм

Согласно ряду исследований, с ростом IQ уровень PSM-мотивации снижается.

Возникает дилемма: хотим ли мы более профессиональных чиновников или более мотивированных на службу обществу?

Понятно, что хотелось бы и того и другого, но чиновников нужно много, а людей с высоким уровнем альтруистической мотивации и высоким IQ объективно очень мало.

Как показывают сравнительные исследования НКО, преобладание в организации людей с альтруистической мотивацией позволяет снизить издержки контроля и повышает общую мотивированность сотрудников к труду по сравнению с организациями, где доля сотрудников с альтруистической мотивацией ниже. Перенося это наблюдение на госслужбу, можно предположить, что для умных профессионалов потребуются более жесткие и дорогие системы контроля и противодействия коррупции, нежели для чиновников, обладающих высокой PSM-мотивацией.

Кроме того, сами чиновники при этом будут менее мотивированы. Где больше контроля, там меньше свободы действий и инициативы чиновников, а соответственно, эффективность их работы снижается.

Можно сказать, что администрация менее профессиональных альтруистов в определенных обстоятельствах может оказаться эффективнее администрации рациональных профессионалов. Хотя все хорошо в меру.

Поэтому так важны вопросы привлечения и удержания на госслужбе людей с высокой PSM-мотивацией, а также сохранения и развития подобных мотиваций у действующих чиновников.

Альтруизм и премии

Исследования ОЭСР показывают, что привязанные к результатам системы премирования госслужащих менее эффективны, нежели в частном секторе, и часто, напротив, носят демотивирующий характер.

Во-первых, при многофакторности понятия «общественное благо» в сравнении с «прибылью» разработка адекватного KPI для госслужбы (за отдельными исключениями) задача более сложная, чем в бизнесе.

Во-вторых, в частном секторе неправильный KPI приведет лишь к финансовым или репутационным потерям, но не окажет непоправимого негативного воздействия на мотивацию персонала.

При любом KPI в бизнесе сотрудники мотивированы преимущественно материально.

Для чиновников же с альтруистической мотивацией некорректный KPI, задающий конфликт между личным доходом и «общественным благом», может привести либо к уходу таких сотрудников с госслужбы, либо к разрушению у них альтруистической мотивации.

Если в развитых странах премии госслужащих составляют 6-10 % их доходов, то в Украине надбавки и доплаты гораздо выше: они могут достигать 300 % у чиновников среднего и низшего звена до 450 % у высших чиновников.

Украинская практика высокой доли премий в доходах госслужащих прямо противоречит задачам привлечения на госслужбу людей с альтруистической мотивацией.

Альтруизм и политический режим

Вера людей в справедливый характер государственного устройства, в то, что власть действует в интересах общественного блага, в то, что демократические процедуры реальны, а не являются имитацией, оказывает огромное влияние на возможности привлечь на госслужбу людей с альтруистической мотивацией

Известно, что не идеологизированные автократии традиционно имеют меньшую долю чиновников с альтруистической мотивацией.

Дело в том, что в ситуации, когда интересы сохранения режима входят в противоречие с интересами страны, чиновники с альтруистической мотивацией могут оказаться нелояльны. Поэтому неидеологическая автократия вынуждена опираться на бюрократов с преимущественно корыстной мотивацией. Подобная ставка неизбежно требует создания сложных и дорогих систем контроля, а также ограничения инициативы на местах, что снижает общую эффективность госаппарата.

Из этого следует еще один неутешительный вывод: для автократий, ищущих повышения эффективности без перехода к полноценной демократии, поиск «национальной идеи», «сверхзадачи» или врагов является единственным способом мобилизации в госаппарат лояльных чиновников с альтруистической мотивацией. По этому пути пошла Россия.

Режимы, в которых представление о коррумпированности элиты и влиянии олигархов на принятие государственных решений широко распространены также испытывают проблемы с привлечением на госслужбу людей с альтруистической мотивацией. Подобная ситуация обеспечивает отрицательнкю селекцию бюрократов. Страна оказывается в своеобразном замкнутом круге уверенность в коррумпированности элиты приводит к тому, что на госслужбу идут люди с исключительно корыстной мотивацией, что приводит лишь к большей коррупции и разочаровании в элитах.

К сожалению, из этого круга все никак не может вырваться Украина. Исторический шанс на качественное изменение состава бюрократии после революции достоинства, был большей частью упущен.

Выводы для Украины

1. Украина относится к странам с невысоким доходом, где рост зарплат госслужащих однозначно снижает коррупцию и оказывает положительное влияние на качество госуправления. В связи с этим текущее заметное превышение зарплат украинских чиновников над средними по стране в целом представляется адекватным. Более того, в некоторых отраслях возможно оправданно стремиться к еще большей разнице между зарплатами госслужащих и средними по стране.

2. Доля премий в компенсациях украинских госслужащих противоречит как мировой практике, так и теоретическим исследованиям в данной сфере и подлежит безусловному сокращению.

У чиновника, зависимого в своём доходе от руководства на 50 и более процентов, неизбежно меняются приоритеты. Лояльность к выполнению поставленных задач и альтруистическая мотивация подменяется лояльностью к начальству, а эффективность работы падает.

3. Массовый приход на госслужбу Украины людей с альтруистической мотивацией из дня сегодняшнего представляется возможным в двух сценариях: (1) При переходе к жесткому национал-шовинистическому режиму, опирающемуся на убежденных националистов. Этот путь, однако чреват рядом других издержек. (2) Если к власти придет правительство подчеркнуто дистанцированное от олигархических кланов и состоящее в значительной степени из иностранцев или выходцев из украинской диаспоры за рубежом. Если такое правительство достигнет успеха в экономических реформах и убедит украинское общество в необратимости долгосрочного курса на построение демократии западного образца, то постепенно люди с альтруистической мотивацией потянутся и на более низкие уровни государственной власти.