Новый избирательный кодекс и местные выборы: «дьявол в деталях»

Перефразируя известную поговорку, бесконечно можно смотреть на три вещи: как горит огонь, как течет вода и как переписывается украинское законодательство о выборах накануне самих выборов. 1 января 2020 года вступил в силу многострадальный Избирательный кодекс, априорно эйфорическое отношение к которому для многих представителей гражданского общества затмевало суть документа во всех его редакциях.

Тем временем, сам текст Кодекса за последние полгода несколько раз претерпевал существенные изменения. Более того, принятая парламентом и подписанная президентом версия документа также едва ли может считаться константой для будущих выборов – после административно-территориальной реформы в него точно будет необходимо вносить технические правки, вместе с которыми могут быть приняты и очередные содержательные изменения.

В СМИ статьи о принятом Кодексе вышли с заголовками о «конце мажоритарки» и фокусировались на новациях для выборов в Верховную Раду, тогда как кардинальное изменение системы для предстоящих в 2020 году местных выборов детально не разбиралось – заполняем этот пробел первым в этом году материалом от Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Новые «правила игры»

В одной из предыдущих статей приводился подробный анализ правительственной концепции усовершенствования законодательства о местных выборах и обоснование, почему предложения этой концепции не следует принимать. Из положительного – конечная (на сегодняшний день) редакция Кодекса эту Концепцию проигнорировала, предусмотрев для областных советов и советов крупных городов (от 90 тысяч человек населения) пропорциональную избирательную систему с региональными открытыми списками в многомандатных округах.

• Согласно Кодексу, партии подают единый областной/городской список с фиксированной очередностью кандидатов, параллельно закрепляя каждого кандидата за одним из N многомандатных округов – таким образом, у партии формируется N окружных списков в рамках единого областного/городского.
• Количество многомандатных округов равно ближайшему меньшему целому числу от деления размера совета (мандаты) на 10 (допускается отклонение ±2 от получившегося частного) – для Харьковского областного совета это 12±2, для городского совета – 8±2.
• Для каждой пятерки (места с 1-го по 5-е, с 6-го по 10-е итд) всех списков предусмотрена 40%-я гендерная квота.
• Самовыдвижение не допускается.
• Система позиционируется как модель с «открытыми списками»: избиратель в бюллетене отмечает партию, окружной список которой он поддерживает, а также может дополнительно вписать номер конкретного кандидата из этого списка, которого он поддерживает (необязательно).
• К распределению мандатов допускаются партии, набравшие в рамках всей области/города более 5% голосов.
• Для распределения мандатов рассчитывается «избирательная квота» – число голосов, необходимых для получения одного мандата – она равна сумме всех голосов, подданных «за» преодолевшие барьер партии, деленной на количество мандатов совета.
• На первом этапе мандаты распределяются среди окружных списков партий. Для каждого окружного списка число полученных мандатов рассчитывается как частное от деления всех набранных окружным списком голосов на избирательную квоту. При этом все округления производятся в сторону ближайшего наименьшего целого числа. Для персонального распределения мандатов в рамках окружных списков на этом этапе действует механизм открытых списков (с некоторыми нюансами, о которых – в следующем подразделе).
• На втором этапе все «остаточные голоса» (появляются у каждой «проходной партии» из-за округлений в сторону меньшего целого числа на первом этапе) распределяются уже в рамках единого областного/городского списка в формате «закрытых списков» (персональная очередность фиксируется самой партией на этапе выдвижения кандидатов, голоса избирателей тут не влияют).

Для «низового» уровня выборов в сельских, поселковых, городских (до 90 тысяч человек населения) и районных советах в законе предусмотрена мажоритарная система с многомандатными округами (от 2-х до 4-х мандатов в округе). Именно такая модель в уже упомянутой Концепции предлагается для всех уровней местных выборов, а ее основные недостатки разбирались в нашей предыдущей статье. Общий алгоритм этой системы, которая, вероятно, будет использована для большинства ОТГ, представлен ниже.

• Территория делится на многомандатные округа так, что ориентировочное количество округов равно целому частному от деления числа мандатов совета на 3 (т.е. базово должны создаваться трёхмандатные округа), допустимое отклонение – в 1 округ.
• При этом отклонения по численности избирателей в округах не могут быть больше, чем ±15% от среднего (среднее рассчитывается как частное от деления всех избирателей на количество округов).
• Допускается самовыдвижение.
• Также кандидатов выдвигают партии, причем в каждом округе они могут выдвинуть несколько кандидатов (от 1 до M, где М – число мандатов, распределяемых в округе). Для этого уровня советов в законе предусмотрена 30%-я гендерная квота в списках кандидатов от партий.
• У избирателя есть только один голос, который он подает за кого-либо из кандидатов, баллотирующихся в его округе. Победителями считаются М (число мандатов округа) набравших больше всего голосов кандидатов (базово проходными в каждом округе будут первые три места).

 

Что касается размера советов, то авторы последней редакции Кодекса взяли за основу действующую «линейку», отказавшись от планов по сокращению депутатского корпуса.

Численность избирателей Размер совета До 1 тысячи избирателей 12 депутатов 1-3 тысячи избирателей 14 депутатов 3-5 тысяч избирателей 22 депутата 5-20 тысяч избирателей 26 депутатов 20-50 тысяч избирателей 34 депутата 50-100 тысяч избирателей 36 депутатов 100-250 тысяч избирателей 42 депутата 250-500 тысяч избирателей 54 депутата 500-1000 тысяч избирателей 64 депутата 1-2 миллиона избирателей 84 депутатов От 2 миллионов избирателей 120 депутатов

 

Соответственно, для Харьковского облсовета предусмотрено 120 мандатов, для городского совета – 84, для остальных городов областного значения в регионе – по 34 мандата.

«Подводные камни» Кодекса

При заслуживающей положительных оценок электоральной системе, прописанной в избирательном Кодексе для местных выборов, некоторые нормы закона могут быть названы тем самым «дьяволом в деталях».

Барьеры. В оригинальном тексте Избирательного кодекса, который принимался Верховной Радой предыдущего созыва, формальный барьер на выборах в областные советы и советы крупных городов отсутствовал вовсе (то есть, единственным арифметическим барьером выступала «избирательная квота» — число голосов, необходимых для получения одного мандата). Вероятно, такая «открытость» не слишком выгодна крупным партиям, которые недополучат перераспределенные мандаты, поданные за «партии под чертой». После президентских правок для этого уровня советов сначала ввели 4%-й барьер, а в последний момент исправили на 5%-й (такой же формальный барьер был и на выборах 2015 года).

На «низовом» уровне (города до 90 тысяч человек населения, районные, поселковые и сельские советы) реальный барьер оказывается существенно более высоким: При базовом трёхмандатном округе для гарантированного прохождения кандидату нужно 25%+1 голос; в среднем, ориентировочно, может хватать 12-15% для третьего места. Безусловно, это плохая новость для партий с рейтингом до 10%, интерес к франшизе которых существенно снижается.

Однако главный барьерный механизм, вшитый в Избирательный кодекс для ключевого уровня областных и городских (90 000+) советов, был заложен в 225-й статье, определяющей размер денежного залога партий и кандидатов в мэры. Его размер рассчитывается по формуле: «4 минимальных зарплаты на каждые 10 тысяч избирателей соответствующего совета». Для Харьковского городского совета и кандидатов в мэры эта сумма приблизительно составит около 2 миллионов гривен (1 045 000 / 10 000 * 4 * 4723), для областного совета – вдвое больше.

Формулировка про «4 минимальные зарплаты на N избирателей» была взята из старого Закона, по которому проходили выборы-2015 – изменили лишь соотношение, стерев один ноль (вместо 4-х «минималок» на каждые 100 тысяч избирателей сделали «на 10 тысяч избирателей»). Десятикратное увеличение залога (плюс делаем поправку на четырехкратный рост «минималки» по сравнению с 2015 годом – т.е. де-факто «40-кратное увеличение залога») — не ударит по крупным рейтинговым партиям, так как залог возвращается партиям, преодолевшим 5%-й барьер, а вот все остальные (особенно непарламентские силы) будут вынуждены трижды подумать о целесообразности своего участия при таком подъеме цены «входного билета».

Любопытно сопоставить суммы залога для местных (225 статья) и парламентских (156 статья) выборов: если для местных советов введена формула «4 минималки на каждые 10 тысяч избирателей», то для списков в Верховную Раду залог фиксирован в размере «1 тысяча минимальных зарплат». На практике это означает, что, например, подать список на выборы в Днепровский облсовет обойдется немного дороже, чем поучаствовать в парламентских выборах. А партия, которая захочет подать списки во все областные советы Украины, потратит на залог примерно 56 миллионов гривен – в 12 раз больше, чем обошлось бы ей участие в парламентских выборах.

Партстроительство. Недавние выборы в ОТГ в очередной раз показали, что из 350+ украинских партий — буквально единицы имеют реальное представительство на низовом уровне сел/поселков и могут/хотят подобрать команду кандидатов для выдвижения в округах. Избирательный кодекс в этом смысле не закладывает никаких стимулов для развития местного партстроительства, а, скорее, даже наоборот.

Во-первых, расширяется уровень, где в партийных франшизах нет особой необходимости: опция самовыдвижения теперь доступна для районных советов (в отличие от 2015 года), сельских, поселковых и городских (до 90 тысяч населения – а на прошлых выборах во всех городах была партийно-пропорциональная система). Если адаптировать под потенциальное административно-территориальное устройство, то на двух из трех уровнях самоуправления (ОТГ и округа) кандидатам могут быть интересны буквально 2-3 партийные франшизы, тогда как остальным партиям будет особо нечего предложить местным группам влияния (опять-таки, в отличие от ситуации 2015 года, когда кандидаты вынуждены были искать партию-субъекта выдвижения).

Показателен опыт состоявшихся 22 декабря 2019 года выборов в Донецкой ОТГ (Балаклейский район Харьковской области), на которых в 23-х округах из 26-ти победили самовыдвиженцы. Вероятно, теперь у партий (кроме электоральных доминант и административно-патронажных партий власти) будет еще меньше аргументов в переговорах с кандидатами и стимулов опускаться на этот уровень партстроительства.

Во-вторых, Избирательный кодекс фиксирует «партийную централизацию» в вопросах субъекта выдвижения: из статьи 217 Кодекса следует, что субъектом выдвижения в советы разных уровней может выступать областная организация партии (то есть, необходимость регистрировать ячейки в каждом районе и городе областного значения отпадает), а при любом «конфликте списков» между организациями права будет вышестоящая.

Открытость списков. Больше всего восторга у представителей гражданского общества в Избирательном кодексе вызвала «отмена мажоритарки» и «введение открытых списков». Как уже было показано выше, мажоритарная система сохраняется для многих уровней местных выборов, а вот предусмотренные для облсоветов и крупных городов т.н. «открытые списки» оставили партиям несколько широких лазеек для контроля над очередностью прохождения своих кандидатов. Для иллюстрации смоделируем это на примере выборов в Харьковский городской совет.

При 84-х мандатах для выборов в горсовет должно быть образовано 8±2 округов, с соблюдением некоторых условий (статья 201):

• границы округов должны быть неразрывны, а сами округа – не накладываться друг на друга;
• территория района не может быть поделена между двумя округами;
• в рамках одного района может быть образовано более одного округа.

Характерно, что нет никаких требований о равенстве округов с точки зрения численности избирателей. Предположим (и это было бы логично), что каждый из 9-ти районов Харькова станет одним многомандатным округом на выборах в городской совет.

К распределению мандатов в таких окружных списках допускаются только те партии, которые набрали в целом по городу более 5% голосов. Далее, для расчета мандатов, полученных каждой партией, используется «избирательная квота» — сумма всех голосов, подданных «за» преодолевшие барьер партии, деленная на количество мандатов совета. Грубо смоделируем квоту: 1 045 000 (избирателей) * 50% (явка) * 85% (голосов за «проходные» партии) / 84 (размер совета) = 5 287 голосов.  Возьмем для моделирования две «проходные» партии – одну («Партия Х») «рейтинговую» с результатом 30% и вторую «пограничную» («Партия Y») с результатом 5%. Для простоты расчетов пусть обе партии будут с однородной поддержкой в рамках всех районов, а также для всех районов одинаковой будет условная явка в 50%.

На первом этапе мандаты распределяются среди окружных списков. В каждом районе количество мандатов, полученных окружным партийным списком, рассчитывается как целая часть от деления суммы голосов (полученных этим окружным списком) на избирательную квоту.

 

Район Голоса Х Голоса Y Квота мандатов Х Квота мандатов Y Новобаварский 12197 2033 2,31 0,38 Индустриальный 17148 2858 3,24 0,54 Киевский 20428 3405 3,86 0,64 Слободской 15965 2661 3,02 0,50 Московский 31752 5292 6,01 1,00 Немышлянский 15447 2575 2,92 0,49 Холодногорский 10087 1681 1,91 0,32 Основянский 10304 1717 1,95 0,32 Шевченковский 23432 3905 4,43 0,74 Итого 156 760 26 127 29,65 4,95

Источник: данные о численности избирателей в районах для моделирования взяты с сайта Государственного реестра избирателей.

В нашем моделировании «Партия Х» получила право на 30 мандатов, «Партия Y» — на 5 мандатов. Но на первом этапе между окружными списками у «Партии Х» было распределено 25 мандатов, а у «Партии Y» — 1. Оставшиеся 5 и 4 мандата соответственно переходят на «компенсационный уровень», где функционируют закрытые списки с фиксированной самой партией очередностью кандидатов (статья 260). То есть, получается, что для «пограничных партий» де-факто механизм открытых списков не работает, но он становится тем действеннее, чем выше результат у партии. Или можно сформулировать иначе: у каждой партии формируется «закрытая» часть на 4-5 «проходных мест».

Вторая лазейка связана с тем, как в последней редакции была переписана статья 259 о персональном распределении мандатов, положенных окружным спискам. Вместо традиционного механизма открытых списков, когда очередность кандидатов зависит от количества поданных за каждого из них голосов, появилась следующая «фильтрующая» формулировка: «Кандидати у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, визначеної відповідно до частини третьої статті 257 цього Кодексу, розміщуються на початку регіонального виборчого списку відповідної організації партії у порядку зменшення відсотків голосів виборців, які підтримали відповідного кандидата у депутати… … Після кандидатів у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, у регіональному виборчому списку розміщуються інші кандидати у черговості, визначеній організацією партії при висуванні кандидатів».

То есть, чтобы изменить очередность уже окружного списка, назначенную партией, кандидату нужно набрать определенный порог «персональных» голосов – в нашем моделировании это 25% * 5278 = 1 320 голосов. Учитывая, что:

• кандидатов в окружных списках партии должно быть от 5-ти до 12-ти,
• вероятно (как показывает опыт других стран, где первый раз вводились открытые списки), далеко не все избиратели захотят воспользоваться опцией факультативного голосования за конкретного кандидата из списка (номер которого нужно вписать в бюллетень после «галочки» за выбранную партию)

=> можно предположить, что этот порог часто будет недостигаемым ни для одного из кандидатов в списке, и тогда в рамках окружных списков мандаты также будут распределяться согласно определенной партией очередности. При этом порог персональных голосов тем легче достигнуть, чем больше голосов подано за партию – то есть, тут также прослеживается закономерность, что самыми «закрытыми» списки будут для «проходных» партий с результатами в 5-10%.

Выводы

1. Вступившая в силу 1 января 2020 року версия Избирательного кодекса (которая вполне может подвергнуться новым изменениям) предполагает две избирательных системы для выборов депутатов местных советов: для уровня облсоветов и городов с населением от 90 тысяч человек – партийно-пропорциональную систему с многомандатными округами и 5%-м барьером; для районных, городских (до 90 тысяч населения), поселковых и сельских советов – многомандатную мажоритарную систему (2-4 мандата на округ) с возможностью самовыдвижения.
2. Предложенная система – это де-факто отказ от многих положений концепции усовершенствования избирательного законодательства, презентованной Минрегионом осенью 2019 года. В частности, ключевое требование Концепции – обязательного представительства каждой ОТГ в областных советах – в рамках заложенной в Кодекс системы реализовано не будет (что само по себе не является негативом, если по численности избирателей громада слишком мала для получения мандата).
3. Многократное увеличение денежного залога, который возвращается только прошедшим в совет партиям, может стать мощным «фильтром», приводящим к уменьшению числа партий-участниц. С точки зрения демократических стандартов, такое «подорожание входного билета» и отсутствие равных возможностей у партий является крайне негативным явлением – вполне можно было реализовать ту же идею «фильтра» через механизм сбора подписей для регистрации, а не абсурдно дорогого залога для участия в выборах местных советов.
4. Кроме залога, в Кодексе содержится несколько других норм-демотиваторов для демократического партстроительства – например, возможность использовать в качестве универсального субъекта выдвижения областную организацию партии (без необходимости регистрировать районные или городские ячейки), а также расширение уровней выборов, где кандидатам доступна опция самовыдвижения.
5. Главный «витринный элемент» Кодекса – «открытые списки» – сознательно реализован не полностью, и у партий остается достаточное количество встроенных лазеек, чтобы не отдавать вопрос очередности в списках на откуп голосованию избирателей. Моделирование на примере харьковского горсовета показывает, что для «пограничных партий», проходящих в советы с небольшими результатами, де-факто будет работать система «закрытых списков» с минимальным влиянием избирателей на персональное распределение мандатов.

Автор — кандидат политических наук, Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».