«Кривое зеркало» реформы местного самоуправления

Эта программа во многом до сего дня остается за рамками внимания общественности. Во-первых, она касается, прежде всего, сельских районов, где часто отсутствуют даже частично независимые СМИ. Во-вторых, за последние пять лет потрясений, события в отдаленных сельских районах не привлекают внимания ни аналитиков, ни лидеров мнений, ни СМИ. Тем более, что в сфере местного самоуправления есть такая «горячая» тема, как «децентрализация». Проблемы «объединения громад» во многом остались на задворках общественного внимания. Лишь периодически скандалы с выборами нового руководства объединенных территориальных громад, привлекали к себе внимание СМИ. Но в целом этот процесс мало интересует общественность. Между тем, «объединение громад» — это стратегический шаг команды Петра Порошенко по изменению ситуации в сфере местного и регионального самоуправления.

По мнению Андрея Крупника, общественного эксперта в сфере взаимоотношений государства и гражданского общества, в настоящее время проходит уже четвертая попытка реформировать местное и региональное самоуправление в Украине. При этом даже Андрей Семенович, который, скажем так, старательно избегает острых высказываний в оценке деятельности правительства, отмечает фактический провал всех трех попыток: конца 90-х годов, когда был принят Закон Украины о местном самоуправлении, реформа на волне Майдана 2005-2006 гг., затем попытка реформы команды Януковича, как мягко выражается Андрей Семенович – «при монопольном правлении одной партии».

И вот четвертую попытку предприняла уже команда Петра Порошенко.

Надо сразу отметить, что главная реформа в местном самоуправлении, которую проводило за последние пять лет правительство – «децентрализация», включая «объединение громад», были разработаны еще его предшественниками. Их основу разрабатывали эксперты еще в 2012 году. Отдельная тема для разговора, почему этими реформами не воспользовался сам Виктор Янукович? Можно предположить, что, создав свою квази-КПСС в виде полукриминальной системы «смотрящих», он посчитал, что ему уже не нужна реформа местного самоуправления? Но это отдельный разговор.

Надо отметить, что первая реформа местного самоуправления, осуществленная Леонидом Кучмой, строилась в реальности на том, что полномочия у одной ветви власти отбирались в пользу другой и наоборот, и они неизбежно конфликтовали друг с другом. А Леонид Данилович выступал в роли арбитра.

Вторая попытка реформы (после первого Майдана) была нацелена на реализацию именно некоторых демократических методов в сфере местного самоуправления, но на корню была зарезана Верховной Радой, жаждущей увеличить свои полномочия.

Реформа же Виктора Януковича представляла собой совершенно непривычную смесь: его команда использовала не демократические методы и не методы командной экономики, а пыталась создать во всех сферах некие симулякры. Наглядный пример: так, вместо реальной политической оппозиции, были выдуманы бесправные, но широко разрекламированные, избираемые, а не назначаемые, общественные советы при органах власти. И т.д.

Те программы, которые команда Петра Порошенко взяла у Виктора Януковича в сфере местного самоуправления – «децентрализация» и «объединение громад» также страдали этой болезнью. Обе эти программы были «демократическими» только в пиаровском плане, так как механизм их работы, на самом деле, не имеет ничего общего с декларируемыми лозунгами.

Мы сегодня не будем касаться программы «децентрализации», а поговорим именно о программе «объединения громад».

Андрей Крупник и в своем интервью автору этих строк, и в своих статьях («Однокрилий літак реформи», май 2015 г. и «Чому буксує в Україні реформа місцевого самоврядування», ноябрь 2015 г.) неоднократно подчеркивал, что программа «объединение громад» законодательно декларирует необходимость выявления воли жителей этих громад: общественные обсуждения, местные референдумы, местные инициативы и так далее. Однако ни один из этих механизмов не имеет под собой законодательно закрепленной процедуры. За исключением местных референдумов, которые вообще при Петре Порошенко были запрещены.

С местными референдумами вообще сложилась парадоксальная ситуация. Очень неудачный, практически, не реализуемый «старый» закон о местных референдумах, был в 2012 году отменен Виктором Януковичем. Был разработан новый проект, но его прохождение было заблокировано командой Петра Порошенко. В 2018 году Конституционный суд признал закон, отменивший в 2012 году закон о местным референдумах, неконституционным. То есть, как бы местные референдумы опять можно проводить? Правда по старому закону, под контролем органа местного самоуправления и т.д. Но даже в таком варианте реализация «старого» закона о местных референдумах блокировалась АП Петра Порошенко. Так что сейчас термин «местный референдум» в Украине сродни мифическому животному Корнея Чуковского «Тяни-толкай».

Сложилась парадоксальная ситуация, что в Законе об объединении громад решение может приниматься местным референдумом, а референдум проводить нельзя.

Однако и это было пол-беды. Дело в том, что в украинском законодательстве вообще не существует сегодня внятной процедуры «громадських обговорень» (общественных слушаний), отсутствует нормативная база собраний граждан по месту жительства и т.д.. Хотя они упомянуты во многих нормативных актах. Андрей Крупник предлагал использовать даже механизмы Закона Украины об органах самоорганизации населения, учитывая что много лет он занимается этими органами и даже возглавляет общеукраинскую .Ассоциацию органов самоорганизации. Увы, эти обращения не были услышаны.

В реальности оказалось, что никакой внятной процедуры обсуждения объединений громад их жителями не существуют. В результате открылась великолепная возможность для манипуляций. Но и это еще не все.

На самом деле, главный вопрос программы объединения громад – это подготовка территориально-административной реформы. Не связанные с этой реформой люди часто не понимают, что в процессе объединения громад происходит фактически ликвидация районной ветви власти в системе региональной системы власти «область-район».

Именно поэтому, по мнению Анатолия Бойко, главы Одесского отделения Комитета избирателей Украины, который ведет мониторинг и оказывает методическую помощь ряду объединенных территориальных громад не только в Одесском регионе, но и по всей Украине, «районные бароны» стараются, там, где у них хватает сил и власти, превратить новые объединенные громады в новую «редакцию» районной власти. Иногда это им удается, иногда нет.

Анатолий Бойко считает, что там, где есть активные представители объединенных громад, «районным баронам» не удается превратить новые громады в свои вотчины. Но почему вообще появилась эта проблема? Кто является главным выгодополучателем программы «объединения громад»?

И вот здесь необходимо обратиться к главному тренду этой программы. Ведь весь процесс объединения громад проводился и проводится под лозунгом создания финансовой независимости местных органов власти. То есть, цель программы – новые органы власти, которые за счет сбора налогов, прежде всего, за счет отчислений подоходного налога, могли бы осуществлять требуемый уровень административных услуг. Тут даже была озвучена красивая декларация: «власть – это, прежде всего, те услуги, которые должны оказываться людям, проживающим на данной территории».

Разумеется, это не имеет ничего общего с действительностью. Своего рода «кривое зеркало», которое создал тролль из сказки Ганса Христиана Андерсона «Снежная Королева». Напомню, в этом зеркале все хорошее виделось маленьким и ничтожным, а все плохое – великим и могучим. Согласно Гансу Христиану Андерсону зеркало лопнуло именно потому, что самонадеянный тролль попытался показать его Всевышнему.

Власть – это не административные услуги, оказываемые населению, а, прежде всего, это достижение компромисса между различными социально-политическими группами людей, проживающих на данной территории. Проблема данной программы именно в том, что она ну никак не предусматривала и не предусматривает поиски компромисса. Никакой внятной процедуры для этого нет.

В новых территориальных громадах, представляющих собой объединение разных сел и городов, отсутствуют, как правило, традиции общения людей из разных территориальных громад. В частности, в Одесской области, это даже вызывает появление межнациональных конфликтов, когда в одну громаду объединяют села с различным национальным составом. По мнению Анатолия Бойко, здесь, прежде всего, работает пропаганда политических групп, ориентированных на те или иные национальные группы. Так это или нет – разговор особый, но, несомненно, уровень доверия и понимания внутри новых территориальных громад очень часто ниже нижнего предела. Андрей Крупник, даже, предлагал создавать в новых громадах музеи об истории ВСЕХ сел и городов, которые входят в новые громады. Чтобы была хоть какая-то преемственность, традиция, местная история. Не знаю, насколько это эффективно, но это хоть какая-то попытка найти понимание. Но все эти призывы вообще не были услышаны.

Авторы этой программы не подумали о том, что власть, прежде всего, опирается на доверие. В ситуации, когда ни политические партии, ни другие лидеры общественного мнения не обладают нужным доверием, создание новых органов местного самоуправления, фактически, с чистого листа, неизбежно провоцирует желание жителей новых территориальных громад тихо стоять в сторонке от проходящего поезда и желать про себя хоть что-то получить взамен. В руки.

Тотальные подкупы на выборах руководителей подобных громад, тотальная некомпетентность нового руководства, частые случае административного произвола и полное наплевательское отношение новых руководителей к бюджетной дисциплине (создание на пустом месте огромных бюрократических аппаратов, поглощающих весьма скромные бюджетные средства) – типичная ситуация при реализации программы «объединенных громад».

Нет сомнения, что центральные органы власти были заинтересованы, прежде всего, в сокращении бюджетных расходов на систему управления. Ведь одновременно с объединением громад, стремительно идет процесс укрупнения всех социальных объектов. Какой ценой это произойдет – явно никого из организаторов реформы не волновало.

Фактически программа почти выполнена – более половины территории Украины оказалась в распоряжении новых территориальных громад. Однако цена вопроса очень высока. На самом деле в стране прошел процесс «новой феодализации», когда контроль за органами власти, управляющими наиболее привлекательным земельными ресурсами, окончательно перешел в руки местных квази-феодалов. При этом они в реальности не несут никакой ответственности за свое новое «ленное право». В такой ситуации «чистый феодализм» становится «светлым будущим» в нашей реальности. Люди, продавшие свое «право первородства» за тот или иной вариант «чечевичной похлебки» именно в силу отсутствия доверия ко всем, теперь оказываются заложниками этой ситуации. Но изменить положение очень сложно: крупным политическим игрокам гораздо проще играть с квази-феодалами, чем пытаться поднять людей на защиту своих прав.

Несомненно, нужен серьезный политический диалог на тему ситуации с объединенными территориальными громадами. Нужно выслушать мнение региональных экспертов и активистов из реально действующих новых территориальных громад, разобраться с ситуацией на местах.

И еще один немаловажный вопрос. Совершенно очевидно, что после окончания программы объединения громад, его авторы планировали ликвидировать районное звено управления, хотя публично это и не заявлялось, насколько мне известно. Проблема, однако, в том, что дальше? Каков будет статус области, не станут ли инициаторы проекта предлагать увеличить количество областей? И так далее.

По-хорошему, прежде чем предлагать решение, его сначала следует тщательно обсудить. Каким должно быть региональное самоуправление в Украине? Здесь у нас еще большая разобщенность, чем в программе объединения новых территориальных громад.

Пять лет в стране не проходило диалога ни о чем, в том числе и о реформе местного и регионального самоуправления. А кризис тем временем нарастал. Может, пора сесть за круглый стол?

P.S.: Во-первых, автор хотел бы выразить благодарность Андрею Крупнику, просмотревшему эту материал, и указавшему на ряд замечаний. Во-вторых, ряд оппонентов отметили, что реформа «децентрализации» — это детище правительство Арсения Яценюка, а не Петра Порошенко, и обвинения в адрес экс-президента не обоснованы. Автор этого текста хотел бы заметить, что неоднократно общался с группой экспертов из АП Петра Порошенко (бывшие одесситы, кстати), которые курировали данную тему. И могу совершенно точно сказать, что именно Администрация президента контролировала этот процесс, а не правительство. Идеология принималась на уровне АП, а не правительства. И вообще «децентрализация» в целом полностью соответствовала философии Петра Порошенко: «Разделяй и властвуй».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook