Украина после Союза: «государственный франкенштейн»

В нынешнем году современное украинское государство отмечает свое «совершеннолетие». Именно в 21 год наступает полная гражданская дееспособность в некоторых штатах США, Монако, Гондурасе… А мы, что — хуже? Ведь уважаем евроатлантические ценности! Одним словом, отметили такое себе совершеннолетие, в которое вступила не только Украина, как «незалежна держава», но и ее бюрократический аппарат, существенно подросший и окрепший за двадцать один год.

Часть первая: Украина после Союза, или 21 год «панской жизни»

С каждым годом взросления Украина все менее эффективно управлялась «благодаря» росту госаппарата, и на сегодняшний момент практически подошла к пределу, который характеризует полную неадекватность существующей системы управления тем внешним и внутренним вызовам, которые стоят перед страной.

Впрочем, иначе и быть не могло, поскольку с момента развала СССР кардинально изменились не только условия жизни граждан Украины, но и сама парадигма развития общественных отношений. При этом формы и институты предыдущей системы управления были не только сохранены, но и существенно «модернизированы» до состояния почти, что полной нецелесообразности их существования.

Элиты, доставшиеся в наследство

Развал Советского Союза произошел внезапно, как с точки зрения подготовки этого процесса и его юридического закрепления в виде Беловежских соглашений, так и с точки зрения осознания народом и элитами факта свершившихся изменений. Поскольку ни национально-освободительной гражданской войны, ни тем более внешней агрессии, вызвавшей появление Украины, как самостоятельной единицы на международной политической карте, не происходило, управление новым государством осталось в руках той части советской номенклатуры, которая действовала на территории Украинской ССР.

Естественно, бывшие партийные, комсомольские и хозяйственные работники не стали в один момент большими специалистами в самостоятельном управлении государством, поскольку их этому никто не учил и к этому не готовил. Все сколько-нибудь пригодные для стратегического планирования и руководства кадры находились в Москве. Небольшое количество националистов (в основном из числа бывших диссидентов) и лидеров криминальных группировок, разбавившее «старую новую элиту» также мало смыслило в управлении государством.

Такое специфическое соединение достаточно разнородных и совершенно некомпетентных элементов в системе управления государством породило украинского «франкенштейна», который может существовать только в ситуации постоянной внешней подпитки ресурсами, что очень хорошо подтверждается украинскими реалиями: до тех пор, пока была возможность утилизировать советское наследство, он жил на этих запасах. Когда основная часть ресурсов к 2008 году закончилась, пришлось использовать внешние кредиты.

Дублирование функций исполнительной власти

Рост количества чиновников в Украине за годы независимости сравним разве что с уменьшением размеров ее армии, которая с 700 тысяч по состоянию на 1991 год, съёжилась до 139 тысяч в 2012 году. Так, согласно постановлению Кабинета Министров Украины от 26 августа  1992 года №505 «О граничной численности и фонде оплаты труда работников и ассигнование на содержание органов государственной исполнительной власти в 1992 году», предельная численность работников центральных органов государственной исполнительной власти составляла 9846 человек, а работников местных органов министерств и ведомств – 53976. Итого – 63822 чиновника. Сравним: в  2012 году – 293179 чиновников. Только в органах исполнительной власти увеличение за 20 лет — в  4,6 раза!

Такое резкое количественное увеличение бюрократии возникло не столько в результате появления у независимого государства новых функций, отсутствовавших у союзной республики, сколько естественным желанием включить в процесс дележа государственного пирога родственников, друзей и знакомых новой властной команды.

Кроме того, появление такого функционально бесполезного, но ресурсозатратного института как Президент Украины создало условия для формирования параллельно действующих структур исполнительной власти на всех уровнях административно-территориального деления страны. Не являясь главой исполнительной власти и, одновременно, будучи абсолютно безответственным и неподсудным, Президент для обеспечения смысла собственного существования и страховки на случай насильственного лишения власти, принялся создавать собственную структуру властной вертикали, во многом дублирующую функции соответствующих государственных институтов, входящих в структуру Кабинета Министров.

Это привело не только к увеличению числа чиновников, но и к снижению эффективности работы всей системы власти в целом. Поскольку зачастую на двух начальников в центре приходился один подчиненный на месте — это создало возможность либо не выполнять прямые указания из центра, либо трактовать их в довольно широком диапазоне, либо исполнять одновременно несколько директив, часто противоречащих друг другу.

В качестве одной из мер борьбы с такой ситуацией на местах центральная власть постепенно переключала на себя все финансовые потоки. Если в начале 90-х больше половины собираемых налогов оставалось в регионах, то на данный момент порядка трех четвертей средств (а то и больше) перераспределяется через Киев путем бюджетных трансфертов. А с 2010 года распределение бюджетных денег практически полностью осуществляется в ручном режиме посредством Министерства финансов.

Такое нововведение никак не улучшило ситуацию с управляемостью, а привело лишь к росту коррупции, снижению инвестиционной привлекательности регионов и росту капитализации Киева как основного потребителя всех финансовых ресурсов страны, что уже сейчас способствует усилению центробежных сил в стране и росту настроений, ориентированных на необходимость федерализации. Хотя, видимо, основная проблема заключается отнюдь не в том, будет ли Украина унитарным или федеративным государством, а в том, каким способом перераспределяются денежные потоки.

Системный кризис власти непреодолим изнутри

Попытки сделать государственную систему более эффективной и управляемой каждый раз заканчивались общими декларациями. А все так называемые «административные реформы» сводились к переделу полномочий между различными группами влияния внутри властной элиты и ростом количества чиновников. Не имея никакой программы государственного развития, каждая смена украинской власти приводила лишь к перетасовке чиновников, смене вывесок в госучреждениях, частичного перераспределения их функций, росту чиновничьей массы и расходов на государственное управление.

Каждая следующая итерация в борьбе с раздувшимся бюрократическим аппаратом приводила к тому, что он только увеличивался. И ничего удивительного в этом нет. Ни один «реформатор» не представлял себе отчётливо суть государства, механизм его  функционирования, каким оно должно быть (вопрос о качестве образования всех украинских президентов как-то даже не поднимался). С другой стороны, в связи с полным отсутствием в Украине политических партий, структуры которых могли бы взять на себя функции государственного управления, ни один президент не мог отказаться от услуг чиновников, а заставить их самостоятельно уменьшать собственное же количество нереально. Это все равно, что приказать им самоликвидироваться.

Кризис системы государственного управления, который охватывает абсолютно все системы в Украине, невозможно преодолеть изнутри. Именно поэтому деградация всех институтов государственной власти со временем будет лишь ускоряться.

Чем сильнее будет ухудшаться экономическая ситуация в Украине, тем быстрее будет расти количество чиновников, поскольку бюджетные деньги будут все более ценным – а для многих и единственным – источником дохода.

Тормозить этот процесс будет лишь конкурентная борьба внутри элит за доступ к источникам обогащения. Только это будет мешать экспоненциальному росту числа бюрократов в Украине.

До тех пор, пока Украина будет продолжать попытки построить неолиберальное общество, администрируемое отжившими свой век институтами власти, страна будет гнить, а не развиваться с очень высоким риском окончательной потери субъектности и последующим распадом на отдельные территории. Неолиберальный «государственный франкенштейн» без ресурсной подпитки может существовать весьма ограниченное время. Производить что-либо самостоятельно он не может. Отсутствие ресурсов означает его смерть.

Гаврилечко Юрий