Мінські домовленості – спроба аналізу підходів та намірів учасників процесу

Сьогоднішнє оприлюднення «Майданом закордонних справ» результатів соцопитування щодо ставлення українців до Мінських домовленостей та деокупації Криму збігається у часі з дипломатичним курйозом – Вікторія Нуланд, заступник державного секретаря США, котра цими днями перебувала в Києві, була змушена пояснювати, що її слова під час зустрічі в українському парламенті були цілком неправильно сприйняті, і США не мають жодних побажань чи планів щодо дати проведення виборів на Донбасі, а самі вибори можуть відбутися лише за українськими законами відповідно до стандартів і під контролем ОБСЄ після виконання тих пунктів Мінських домовленостей, які покликані забезпечити стале перемир’я та безпеку.

Після такого вичерпного пояснення залишається лише одне питання: а який сенс було летіти в Україну, щоб повторити ті позиції, що були зафіксовані ще в лютому 2015 року в Комплексі заходів на виконання Мінських домовленостей, які «продавлювалися» тією ж Вікторією Нуланд в українському парламенті в серпні минулого року напередодні голосування в першому читанні за поправки до Конституції України щодо статусу ОРДЛО, та ще й при тому, що нічого з тих пір так і не змінилось, а увесь світ повільно усвідомлює, що Мінські домовленості не просто «погані домовленості», але ще й мало придатні для виконання?

Здається, не все так просто, як намагалась пояснити Вікторія Нуланд.

Багато хто абсолютно щиро дивується позиції Заходу щодо Мінських домовленостей. Чому на Україну тиснуть щодо виконання політичної частини Мінських домовленостей попри те, що припинення вогню на Донбасі так і не наступило, годі вже й згадувати про повернення українських заручників чи виведення російських військ?

Спробуймо розібратися, ХТО хоче ЩО в Мінських домовленостях, а точніше в процесі їх реалізації.

Хто – це основні гравці. Як би не хотілось нам бачити себе і країни Заходу як учасників єдиного фронту, але на сьогодні в процесі врегулювання конфлікту на Сході України є три основні гравці з відмінними підходами, мотивами та інтересами — Україна, Захід та Росія.

Позиція Росії

Найбільш очевидна і прогнозована. Чим вона, до речі, і користується, далеко небезпідставно звинувачуючи інші сторони у непослідовності в рамках «мінського процесу» (те, що Росія є агресором і порушником міжнародного права в першу чергу, а увесь мінський процес є наслідком цинічного ігнорування Росією міжнародного права, її, звичайно, не особливо засмучує).

Росія від початку інтервенції в Україну до останнього часу володіла ініціативою у дипломатичному миротворчому переговорному процесі навколо війни на Сході України (зараз країни Заходу і Україна де-не-де намагаються обставити Росію червоними прапорцями, як то у питанні модальності виборів чи визначенні і порядку застосування амністії, але не виправили при цьому свою основну помилку – не змінили модальність переговорів та порядок денний).

Мінські домовленості є проектом Росії, вони її цілком влаштовують за умови повної реалізації в тому вигляді, як вони зафіксовані в лютому 2015 року у формі Комплексу заходів по реалізації Мінських домовленостей.

Реалізація Мінських домовленостей розглядається Росією як можливість створення нової (замість Криму) де-факто російської автономії у складі Україні, як перспективного засобу прямого впливу на внутрішню та зовнішню політику України.

Нереалізація Мінських домовленостей не особливо лякає Росію, оскільки залишає в її руках сильну карту у вигляді так званих ДНР та ЛНР, як механізму впливу на мир і безпеку України, та опосередкованого, через постійну загрозу дестабілізації, впливу на внутрішню і зовнішню політику України, а можливо і Європи загалом.

Єдиним неприємним для Росії наслідком нереалізації Мінських домовленостей є продовження в результаті цього економічних санкцій проти неї та її дипломатична ізоляція.

Тому Росія однаковою мірою активно намагається одночасно реалізовувати кілька різних сценаріїв, які узагальнено можна звести до такого:

1. розвиток здатності ДНР та ЛНР утримувати підконтрольні території на випадок зриву переговорного процесу, щоб зберегти за допомогою цих квазідержавних утворень механізм підриву безпеки та стабільності України, а відтак – і Європи;
2. участь в мінському переговорному процесі з метою гарантування букви Мінських домовленостей, як гарантії отримання контролю над регіоном Донецької і Луганської областей після їх повернення під юрисдикцію України, що дозволить виконати одночасно два завдання – отримати механізм легітимізації російських інтересів в Україні у вигляді нової де-факто російської автономії та досягнути скасування санкцій;
3. підрив консолідованої позиції країн ЄС щодо санкцій проти Росії зсередини, мобілізація у відповідних державах своїх груп впливу та лобістів.

Позиція Заходу

Передовсім мова йде про США і ЄС. Хоча певні розбіжності в їх позиціях існують, і ми про них скажемо далі, але загалом ми можемо вважати їх однодумцями.

Після окупації Криму позиція Заходу поступово викристалізувалась приблизно в такій формулі:

• це погано і проти правил, які ми вважаємо безальтернативними,
• ми не зможемо ніколи прийняти цей факт,
• але це і не буде підставою для війни чи надмірної конфронтації з Росією;
• ми введемо певні санкції, щоб постійно нагадувати, що ми не погоджуємось з цим, але ці санкції не заважатимуть загалом співпрацювати з Росією, що для нас також є важливим з багатьох причин.

Частина цієї позиції, яка не озвучується вголос:

• зрештою нам не зовсім зрозуміла природа та історія і передісторія цього конфлікту та чи робила й збирається Україна робити все необхідне для утримання і повернення цієї території;
• робити більше за саму Україну ми точно не маємо бажання;
• тому ми обмежимось демонстрацією незгоди з діями Росії. Прецедент з країнами Балтії вже був, анексію яких ми ніколи не визнавали, але продовжували взаємодіяти з колишнім СРСР. Час покаже, як з цим бути.

Війну на Сході України через кричущі помилки української дипломатії та майстерну дипломатичну гру Росії, а також через відсутність власного концептуального комплексного підходу до проблем безпеки, Захід не зміг чи не захотів вважати продовженням теми окупації Криму. Тому була сформульована окрема позиція:

• пряма хоч і у гібридній формі військова агресія Росії, намагання силовими методами досягати політичних цілей та зміни кордонів в Європі є неприпустимим,
• це теж не є підставою для прямої військової конфронтації з Росією (хоча тепер вже варто подумати про приготування і до цього);
• позиція Росії є неприйнятною настільки, що ми не можемо продовжувати з нею співробітництво у звичайному форматі;
• для послаблення можливостей Росії продовжувати цю і організовувати нові агресивні дії, а також з наміром примусити Росію припинити розв’язану на Сході України війну ми запроваджуємо економічні санкцій проти неї;
• разом з тим, Росія занадто великий і важливий в багатьох питаннях партнер, тому попри тимчасове ускладнення, викликане принциповими розбіжностями, загальний курс має бути спрямований на нормалізацію відносин з РФ (не так покарати РФ, як виправити допущені нею порушення і помилки). Тим більше, що перемогти її ми не можемо, а якщо і зможемо, то не зможемо дати собі ради з результатами своєї перемоги. Подальше загострення з Росією є небезпечним також з огляду на її ядерний і військовий потенціал.

Далі дипломатія Заходу і українська дипломатія роблять ще одну драматичну помилку – зводять в абсолют Мінські домовленості і підміняють поняття, прив’язуючи економічні санкції проти РФ не до припинення нею збройної агресії проти України, а до виконання Мінських домовленостей (хоча виконання Мінських домовленостей не тотожне припиненню збройної агресії РФ проти України через те, що ці домовленості ніяк не охоплюють тему окупації Криму, з чого, власне, і почалась війна).

Але навіть знехтувавши проблемою Криму, Захід не може досягнути повного припинення вогню і стабілізації ситуації та хоча б видимого або часткового виконання Росією Мінських домовленостей.

Для створення ілюзії поступу у виконанні Мінських домовленостей, що до виконання політичної частини домовленостей без припинення військових дій та кровопролиття.

Влітку 2015 року Захід, посилаючись на необхідність консолідації своїх лав, наполягав на необхідності демонстрації Україною хоча би часткового прогресу у виконанні політичної першому читанні поправки до Конституції України стосовно особливостей місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях.

На початку 2016 року, після формального закінчення строків реалізації Мінських домовленостей, Захід знову ж таки намагається застосувати той самий підхід – примусити Україну виконувати політичну частину Мінських домовленостей без припинення вогню.

Але реалізація цього підходу ускладнюється з огляду на два фактори:

• Президент України не має більше достатньої політичної підтримки у Верховній Раді та суспільстві. Максимум його можливостей – це інтриги з сумнівними з правової точки зору рішеннями Конституційного суду України, які продовжують термін внесення поправок до Основного закону України до безкінечності;
• Експертна аналітична і громадська думка все більше схиляється до усвідомлення безперспективності мінського процесу і неможливості імплементації Мінських домовленостей.

Суттєвим фактором, який впливає на позицію Заходу також є відсутність впевненості у наявності серед держав Європейського Союзу політичної волі та згоди продовжувати ще на піврічний період санкції проти РФ.

Варто відзначити суттєву відмінність у цьому питанні між ЄС та США.

США мають політичну волю продовжувати санкції проти РФ. РФ має порівняно незначні можливості впливати на рішення США у цьому питанні, а торгівля з РФ не становить для США практичного інтересу. Разом з тим, Сполучені Штати намагаються усіляко уникнути ситуації, за якої вони залишаться в режимі санкцій проти РФ без підтримки з боку ЄС. Такий сценарій загрожує США, оскільки через потрапляння європейських компаній, які наважаться відновити співробітництво з РФ, під дію американських санкцій, страждатимуть уже торговельні зв’язки США з ЄС, а не Росією. Торговельні конфлікти з європейськими партнерами, зрозуміло, матимуть згодом і негативні політичні наслідки для трансатлантичної єдності.

Також воєнні провокації та приготування РФ (зокрема, можливе розміщення на дузі Калінінград-Білорусь-Крим тактичної ядерної зброї, проти якої європейці практично беззахисні, у відповідь на розміщення США в Європі елементів своєї протиракетної оборони) покликані підштовхувати найбільші європейські держави дистанціюватися від США для того, щоб зменшити загрозу з боку РФ.

Очевидно ці дві причини пояснюють суттєву активізацію американської дипломатії в 2016 році в рамках мінського процесу.

При цьому, основними інтересами США у цьому процесі є не так відновлення територіальної цілісності України, як припинення бойових дій на Сході України, але найголовніше — збереження трансатлантичної єдності та уникнення втягнення у повномасштабне протистояння з РФ.

З цією метою, США змушені шукати рецепти, які однаковою мірою задовольнять і росіян, і європейців. Україні пропонується зосередитися не на безпеці і можливих негативних наслідках реалізації Мінських домовленостей, а на реформуванні та боротьбі з корупцією.

Європейці зацікавлені якнайшвидше досягнути такого стану реалізації Мінських домовленостей, який дозволить зняти зайву напругу у відносинах з РФ. Також європейські держави намагаються уникнути ганебної ситуації, коли вони не будуть здатні продовжити санкції без будь-якого прогресу у виконанні Мінських домовленостей, що публічно поставить під сумнів їх відданість задекларованим принципам.

Єдиною на сьогодні можливістю для цього основні держави ЄС вбачають у педалюванні імплементації Україною політичної частини Мінських домовленостей з одночасним ігноруванням відсутності прогресу у припиненні вогню та деескалації. Відсутність відповідей на питання безпеки України ЄС також починає компенсувати за рахунок переакцентування уваги на проблеми внутрішнього розвитку України, реформ, боротьби з корупцією.

Разом з тим, серед табору ЄС є держави (передовсім країни Балтії, Румунія, Польща), які більшою мірою, ніж основні гравці, відчувають загрозу власній національній безпеці з боку РФ, та які намагаються в силу наявних можливостей сприяти Україні. З цим, наприклад, варто пов’язати появу нещодавньої резолюції ПАРЄ, яка підтверджуючи необхідність імплементації Мінських домовленостей, пропонує, між тим, дуже сміливі, в інтересах України та неприйнятні для РФ, інтерпретації окремих положень Мінських домовленостей (зокрема, значно ширше, ніж в тексті Мінських домовленостей, трактування амністії).

Разом з тим, прихильні до України держави-члени ЄС не зможуть вплинути на позицію основних гравців в ЄС та їх наполегливі намагання виробити за будь-яку ціну (для України) модальності проведення виборів, формальної передачі контролю над кордоном від РФ тощо.

Позиція України

Від початку збройної агресії РФ проти України наша держава допустила низку стратегічних прорахунків та помилок, що визначають на сьогодні її становище в мінському процесі:

• Не були розірвані дипломатичні відносини з державою-агресором. Україна не увійшла в юридичний стан війни з РФ; що дозволяє РФ повною мірою брати участь в діяльності усіх міжнародних організацій та форматів, в рамках яких відбувається обговорення «українського питання», не в якості учасника конфлікту, а посередника.
• Для відбиття військової загрози ставка зроблена не на силові засоби з використанням дипломатії для потреб оборони, а на дипломатію. Україна фактично добровільно обмежила своє право на використання сили для захисту своєї території. Як наслідок, РФ використовує дипломатію для оформлення своїх військових успіхів, а Україна (особливо до початку 2016 року) проводить військові дії під орудою дипломатії (бойові дії припиняються не тоді, коли це продиктоване потребами оборони і безпеки, а тоді, коли про це заявляють дипломати).
• Неправильно обрано місце для проведення переговорів (Мінськ), склад учасників (відсутність від самого початку за столом переговорів США та ЄС), порядок денний (акцент з відбиття зовнішньої агресії зміщено в сторону політичної реформи в Україні, хоча не це є причиною конфлікту на Сході України; окупація Криму не є частиною порядку денного переговорів).

У подальшому Україна не змогла уникнути і інших проблем. Зокрема:

• Невигідні, а загалом і неприйнятні та однозначно нав’язані Україні Росією Мінські домовленості представлялися як безальтернативні;
• Санкції країн Заходу були ув’язані не до припинення збройної агресії РФ проти України, а до виконання Мінських домовленостей;
• Модальність Мінських домовленостей не враховує світовий досвід та порядок врегулювання конфліктів – від припинення вогню до стабілізації безпекової ситуації, перехідний період і інституції до політичного врегулювання (Мінські домовленості не передбачають ніякого перехідного періоду, що значно ускладнює початок процесу політичного врегулювання).

Відмовляючись йти на розрив торговельних та економічних відносин Україна дає підстави вважати, що застосовує той самий підхід, що й ЄС та США – не покарати, чи тим більше перемоги Росію, а виправити помилки та нормалізувати відносини з нею. Це серйозно демотивує партнерів України та її власне населення у протистоянні з агресором.

Наслідками відсутності впевненості Заходу у тому як далеко військово-політичне керівництво України готове йти в організації протидії російському агресорові, є, по-перше, зростаюче серед політиків ЄС переконання, що саме вони, а не Збройні Сили України чи українська держава загалом виконують стримуючу роль для недопущення розгортання агресії РФ (впевненість, що вони роблять для захисту України більше, ніж сама Україна, а відтак – відчуття зверхності та усвідомлення того, що економіки їх держав платять зависоку ціну), а, по-друге, відмова у наданні нашій державі військової допомоги у вигляді оборонних озброєнь смертельного враження.

Іншою серйозною помилкою стала нездатність України чітко поставити питання про неможливість виконання політичної частини Мінських домовленостей (чи загалом – навіть вихід з переговорного процесу) на тій підставі, що Мінські домовленості втратили чинність через невиконання іншими сторонами вимог про припинення вогню (фактично цим Україна дала підстави іншим учасникам переговорів прийти до висновку про можливість одностороннього виконання Мінських домовленостей з боку України без припинення вогню).

Наступною помилкою було погодитися на одностороннє виконання Україною Мінських домовленостей (початок виконання політичної частини без досягнення прогресу в безпековій).

Ситуація додатково ускладнилася тим, що українське суспільство у своїй більшості не лише не лише не вважає Мінські домовленості вигідними Україні (понад 58% вважають, що Україна програла внаслідок укладення цих домовленостей), не лише не вірить, що Мінські домовленості призведуть до закінчення війни (66.5%), не лише категорично не погоджується з одностороннім виконанням Україною Мінських домовленостей (73.5%), але і не готове довірити українській владі пошук шляхів виходу з ситуації та підтримують ідею всенародного референдуму з питань визначення стратегії дій (58%).

Власне кажучи, українці дають дуже чітку відповідь на постійні нагадування з боку Заходу «підписали — виконуйте». Українці не вважають ці домовленості укладеними від їх імені і в їх інтересах.

Водночас тривожним виглядає той факт, що в українському суспільстві сформовано запит на волевиявлення, але не сформоване бодай якесь чітке уявлення, який спосіб виходу з нинішньої кризи є найбільш прийнятним.

Фактично на сьогодні склалась загрозлива ситуація, коли прийнятному для Заходу, Росії та політичного керівництва України варіанту виконання Мінських домовленостей протистоїть частина українського політичного класу за підтримки переважної більшості громадян України, які одначе теж не мають консолідованої програми дій. Це примушує сумніватись у тому, що для України існує будь-який прийнятний вихід з війни проти Росії.

Неспроможність політичного керівництва України знайти прийнятний та ефективний шлях розв’язання кризи на Сході України, допущені помилки, поставили президента Порошенка і нестійку парламентську коаліцію та створений нею уряд перед необхідністю або виступити проти більшості власного народу (на тлі інших соціально-економічних проблем), або зіштовхнутися з наслідками відмови від виконання Мінських домовленостей не лише з боку РФ, але і з боку загалом дружніх держав Заходу (що теж може обернутися втратою доступу до ресурсів та економічної і політичної дестабілізації в Україні).

Фактично час для політичних маневрів української влади невблаганно збігає, а період прийняття рішення або/або невпинно наближається і скорочується до кількох тижнів.

У цьому контексті українському керівництву варто негайно серйозно проаналізувати нещодавній грецький досвід проведення референдуму, як засобу виграти час і перехопити політичну ініціативу з одночасним частковим зняттям із себе політичної відповідальності (накласти санкції на уряд чи політиків можна завжди, але карати країну і народ за принципову позицію для Заходу неможливо).

Україні слід відкинути відвертий шантаж, до якого вдаються країни Заходу, коли продовження дій санкцій проти РФ за вчинені нею порушення міжнародного правопорядку пов’язують не зі зміною позиції РФ, а з прийняттям в Україні якихось законодавчих актів в рамках мінського процесу. Необхідно вже зараз виробити лінію поведінки на той випадок, якщо санкції ЄС проти РФ не будуть продовжені без будь-яких змін на східному фронті.

Стосовно Росії слід пам’ятати, що єдиною гарантією проти наслідків можливої істеричної реакції РФ на неможливість досягнути своїх цілей в рамках мінського процесу є Збройні Сили України.

Також хоч і не найкращою, але однією з можливостей виходу з глухого кута Мінських домовленостей і виграти час для України може бути рішення про проведення одночасних дострокових виборів Президента і Верховної Ради України. Ось тільки жертвувати своїми інтересами в ім’я держави українські політики ще не навчені.