Foreign Affairs: Как окончить войну в Украине

Более пяти лет назад российские войска и подконтрольные им формирования развязали кровопролитную войну против украинских вооруженных сил на Донбассе – восточном регионе Украины. В результате конфликта погибло более 13 000 человек, почти два миллиона человек были вынуждены покинуть свои жилища, был нанесен огромный материальный ущерб. Франция и Германия совместно попытались установить мир, но не смогли добиться долгосрочного прекращения огня, не говоря уже о политическом урегулировании.

9 декабря президент Франции Эммануэль Макрон проведет саммит со своими украинскими, российскими и немецкими коллегами, целью которого будет прекращение конфликта. По-видимому, Президент Украины Владимир Зеленский полон решимости заключить мир, а Москва скорее стремиться продолжить войну. Будет ли результатом саммита сближение столь диаметрально разных позиций остается под вопросом.

Если попытки европейцев потерпят крах, Соединенным Штатам следует взять на себя более активную роль в процессе мирного урегулирования, взаимодействуя с европейскими странами, что увеличило бы издержки военного вмешательства России в Украине, а урегулирование сделало бы более привлекательным. Более того, Вашингтон должен предъявить свой собственный мирный план, который был бы основан на предшествующих усилиях дипломатов, но включал бы в себя санкционированную ООН миротворческую миссию и временную международную администрацию на Донбассе.

ТЛЕЮЩИЙ КОНФЛИКТ

Первоочередной задачей Москвы в Украине было возвращение бывшей советской республики в орбиту своего влияния. В феврале 2014 года проевропейские оппозиционные силы свергли президента Украины Виктора Януковича, который пользовался поддержкой Кремля. Реакцией российских спецподразделений был захват украинского полуострова Крым. Региональными властями был организован поспешный и незаконный референдум о присоединении к России, и в марте 2014 года Крым был официально аннексирован Россией — шаг, который осудило большинство стран мира.

На следующий месяц боевые действия вспыхнули на Донбассе, отдельном регионе на востоке Украины, который граничит с Россией. Так называемые «сепаратисты», получив от России организационную помощь, финансирование, оружие, боеприпасы и, в некоторых случаях, помощь регулярных российских воинских частей — объявили себя «народными республиками» в Донецкой и Луганской областях. В отличие от Крыма, где украинские воинские части не покидали территории воинских частей, на Донбассе украинские военные оказали сопротивление. К августу 2014 года украинские войска отбили большую часть региона у «сепаратистов», что вынудило российскую армию прямо вмешаться, чтобы не допустить поражения «народных республик». В сентябре того же года в столице Беларуси городе Минске обе стороны пришли к договоренности о прекращении огня, которое так и не было выполнено.

Пять месяцев спустя, в феврале 2015 года, при посредничестве Франции и Германии было выработано новое рамочное соглашение о политическом урегулировании между Россией и Украиной. Получившее название “Минск   II”, это соглашение должно было способствовать долгосрочному прекращению огня, отводу тяжелого вооружения от линии соприкосновения между двумя сторонами и, в перспективе, наряду с иными мерами, обмену заключенными и проведению местных выборов для восстановления нормальных условий жизни населения. Благодаря этому соглашению удалось стабилизировать линию соприкосновения, но полного прекращения огня так и не удалось достичь, равно как и отвода всего тяжелого вооружения. Большинство наблюдателей в основном винит в этом российские части и подконтрольные России формирования.

В конечном итоге, конфликт на Донбассе ослабил возможности Кремля в достижении своей цели — превращении Украины в государство-сателлита.

В результате пяти с лишним лет конфликта в Украине возникло сильное чувство национальной идентичности, а желание многих украинцев о полной интеграции в Европу стало еще сильнее. Впервые с момента восстановления независимости Украины в 1991 году опросы показали, что относительное, а иногда и абсолютное большинство украинцев выступают за вступление в НАТО.

В связи с малой вероятностью того, что Киев на данный момент вернется в сферу влияния Москвы, Кремль, похоже, преследует более скромную вторичную цель: оказывать давление, отвлекать и дестабилизировать украинское правительство, чтобы оно не могло успешно реализовывать первоочередные реформы. С точки зрения России, слабое и дезориентированное украинское правительство лучше стабильного, демократического и успешного, которое полностью вписывается в рамки европейских представлений. Тлеющий конфликт на Донбассе ведет к дестабилизации, что и является целью Кремля.

Москва понесла значительные издержки в достижении этой цели. В 2014 году Запад предпринял попытки изолировать российского президента Владимира Путина. Так, встреча «большой восьмерки» была отложена, а вместо этого, уже без России, собралась «большая семерка». Соединенные Штаты и Европейский союз также ввели ряд визовых и экономических санкций против Москвы и отдельных российских чиновников и бизнесменов. Эти санкции обошлись российской экономике примерно в один процент годового ВВП, что является отнюдь не незначительным показателем для экономики, которая в последние годы росла примерно на 1,5 процента в год. Похоже на то, что на сегодняшний день Кремль полагает, что выгоды от поддержания конфликта на Донбассе все же превышают затраты.  Соотношение этих затрат и выгод для России является ключом к изменению ее поведения — и Соединенные Штаты и Европа имеют возможности повлиять это.

Вашингтону не стоит пытаться заменить собой Берлин и Париж и их дипломатические усилия, отражающие общую политику Европейского союза по поддержке Украины и санкциям против России. Скорее он должен взаимодействовать с европейскими столицами для усиления давление на Москву: например, если Россия продолжит сопротивляться приемлемому для всех сторон урегулированию, западные страны могут расширить визовые санкции, включив в них супругов и других членов семьи лиц из нынешних списков. Кроме того, Соединенные Штаты и Европа могут применить более жесткие санкции к российской промышленности и затруднить приобретение российского суверенных ценных бумаг. И последнее, США и некоторые члены НАТО могут запланировать увеличение военной помощи Украине в случае неудачи мирного урегулирования. Россия должна знать, что цена сопротивления мирному урегулированию по Донбассу будет высокой.

ПЛАН МИРА

Заложив такую основу, Соединенные Штаты должны предложить путь к мирному урегулированию, которое сохраняло бы сущностные характеристики Минских соглашений 2015 года. Но новое предложение должно пойти еще дальше, предусмотрев санкционированные ООН миротворческие силы и временную международную администрацию для обеспечения полного восстановления суверенитета Украины на Донбассе. «Голубые каски» и временная администрация обеспечили бы политическую поддержку процесса вывода российских сил, в то время как международное присутствие, как военное, так и гражданское, восстановили бы доверие местного населения.

В соответствии с соглашениями “Минск II”, первым шагом будет устойчивое прекращение огня, при одновременном подтвержденном отводе тяжелых вооружений от линии соприкосновения. (При отсутствии устойчивого прекращения огня другие элементы инициативы будут нереализуемы). После этого российские силы и подконтрольные им формирования будут выведены из Донбасса, в то время как миротворческие силы ООН будут поэтапно развернуты в регионе, в перспективе взяв под свой контроль границу Украины и России.

Предположительная длительность пребывания миротворческого контингента, части которого будут формироваться не странами-членами НАТО и не Россией, составит от 12 до 24 месяцев, хотя они могут быть выведены и раньше, если это будут позволять условия. К этому времени Украина получит полный суверенитет над Донбассом. Временные полицейские силы, в составе украинской национальной полиции, местной полиции Донбасса и международные полицейские силы, могут содействовать миротворческим силам.

Одновременно с началом миротворческой операции, временная международная администрация, которая вероятно будет организована и укомплектована Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, займется восстановлением базового управления и обеспечит переход к управлению украинских органов власти. Временная администрация будет осуществлять контроль за освобождением и обменом заключенных и организацией местных выборов. Для завершения этого перехода, законодательная власть в Киеве должна будет делегировать часть полномочий органам местного самоуправления во всех областях и предоставить особый статус двум областям Донбасса, Донецкой и Луганской. Политика на национальном уровне — в том числе внешняя, оборонная, макроэкономическая и финансовая — будет оставаться в компетенции Киева.

Для успешного завершения этого мирного процесса Соединенным Штатам нужно будет не только изменить баланс выгод и издержек Кремля на Донбассе, но и поддержать позицию Зеленского.

Для послевоенного восстановления Донбасс будет нуждаться в экономической помощи. С этой целью план США должен включать создание фонда на базе МВФ и Европейского союза, в который также будут делать взносы Всемирный банк, Соединенные Штаты и другие страны, такие как Канада, для поддержки восстановления и реконструкции Донбасса.

Даже если Украине была бы обещана полная политическая и экономическая нормализация ситуации на Донбассе, несомненно ее лидеры все равно будут стремится получить более надежные гарантии безопасности для страны. По мере продвижения мирного процесса Соединенным Штатам, Украине, России, Германии, Франции и, вероятно, другим странам стоило бы начать общий дипломатический диалог по вопросам европейской безопасности. Такие дискуссии касались бы вопроса об отношениях Украины с НАТО и возможном будущем членстве в Альянсе, при исходной позиции «Не сейчас, но и не никогда». Такая отправная точка отражала бы факт отсутствия в настоящее время среди членов НАТО консенсуса относительно вступления Украины в альянс, но и не закрывала бы эту возможность. В таком диалоге Россия может огласить свои опасения по поводу вопросов безопасности, даже при том, что она будет вынуждена признать интересы Украины.

По мере постепенного продвижения мирного процесса западные страны будут постепенно приостанавливать соответствующие визовые и экономические санкции в отношении России, при ослаблении большей части санкций после того, как российские войска и подконтрольные им формирования покинут Донбасс. Запад же предпримет шаги по восстановлению и других, разорванных или натянутых с 2014 года, связей с Россией, включая ее участие в качестве члена «большой восьмерки».

Для успешного завершения этого мирного процесса Соединенным Штатам нужно будет не только изменить баланс выгод и издержек Кремля на Донбассе, но и поддержать позицию Зеленского. Часть украинской общественности выступает против Минских соглашений и, скорее всего, не поддерживают предоставление Донбассу особого статуса. Заблаговременные приготовления Зеленского к саммиту в Париже 9 декабря, в том числе подтверждение приверженности Киева Минским соглашениям, уже вызвали протесты. Он будет должен убедить свой народ в том, что уступки на Донбассе — это необходимая цена для восстановления украинского суверенитета.

Смелый дипломатический маневр США совсем не гарантирует успех. Но если он будет осуществлен, это будет способствовать интересам США в отношении Украины и России. Прекращение конфликта на Донбассе позволит Киеву сосредоточиться на реформах, которые будут способствовать стабильности и безопасности в Европе. Мирное соглашение также приведет к улучшению испорченных американо-российских отношений. Продолжающийся конфликт на Донбассе и сохраняющаяся напряженность в отношениях между США и Россией – едва ли предпочтительная альтернатива.

Источник: Foreign Affairs, перевод  Федора Головко.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, страницу «Хвилі» в Instagram.