Не готовы к главным ролям

В современных международных отношениях есть мало проблем, по которым складывался бы такой консенсус, как по вопросу о необходимости перестраивать мировой геополитический порядок. Все согласны, по крайней мере на словах, что состав Совета Безопасности ООН устарел, а «Большая восьмерка» не включает все наиболее важные экономики мира. Бельгия по-прежнему имеет больше прав в основных финансовых институтах, чем Китай или Индия. В глобальную систему управления должны войти новые участники. Но какие именно? И к каким результатам это может привести? Не вызывает сомнений, что перестроенный международный порядок будет более представительным в распределении власти в современном мире, но будет ли он лучше – пока не ясно.

Основные поднимающиеся державы – Бразилия, Россия, Индия и Китай, которые Goldman Sachs назвал странами БРИК, – главные претенденты на включение в глобальную систему управления. Существуют и другие группы: G5, G20, а также P4 (Бразилия, Германия, Индия и Япония, стремящиеся стать постоянными членами СБ ООН, названы по аналогии с P5, пятью имеющимися постоянными членами). На присоединение к «Большой восьмерке» претендуют Бразилия, Китай, Индия, Мексика и ЮАР. В 2003 г. представители этих государств были приглашены на саммит G8 в Эвиане (Франция), с 2005 по 2008 гг. так называемая G5 проводила собственные специальные заседания в рамках встреч «восьмерки».

Другие страны тоже хотят войти в глобальную систему управления. Аргентина, Египет, Индонезия, Италия, Мексика, Нигерия, Пакистан и ЮАР стремятся стать постоянными членами Совета Безопасности, с правом вето или без него. Но поскольку серьезного прогресса в реформировании ООН пока нет, ни одна из этих стран не была принята или отвергнута (хотя известно, что Китай выступает против приема Японии и, в меньшей степени, Индии). После того как «Большая восьмерка» предоставила возможность для встреч G5, на заседания стали приглашать (правда, не на постоянной основе) и другие государства, в основном расположенные рядом с местом проведения саммита. Когда в 2008 г. разразился глобальный экономический кризис, потребовалась дальнейшая институционализация. Министры финансов стран «Большой двадцатки» регулярно встречались уже с 1999 г., но теперь стали проводиться саммиты глав государств. Сегодня G20 включает практически всех, кто хотел присоединиться: P5 и P4, G8 и G5, а также Аргентину, Австралию, Евросоюз, Индонезию, Нигерию, Саудовскую Аравию, Турцию и Южную Корею. Тем не менее, несмотря на ясно высказанные пожелания одних и из-за молчаливого несогласия других, «двадцатка» не заменила «восьмерку». В этом году более узкая группа встречалась на роскошном курорте Мускока в озерном районе Канады, а саммит в более широком формате был омрачен демонстрациями и применением слезоточивого газа в центре Торонто.

В этом наборе стран есть пересечения. Франция, Россия, Великобритания и США входят как в P5, так и в G8; Китай является членом P5, G5 и G20; Бразилия и Индия стремятся вступить во все возможные организации. В конечном итоге, мировая святая святых будет расширена, чтобы включить несколько государств, обладающих необходимыми для этого амбициями и хотя бы одним из веских оснований – географическая, демографическая, политическая или экономическая значимость. Таким образом, в сокращенный список войдут Бразилия, Китай, Германия, Индия, Япония и ЮАР.

Антикварная система

Главный довод в пользу приглашения этих государств в мировые органы управления очевиден: сегодня они обладают гораздо большим весом, чем в момент создания этих институтов. Индия скоро станет самым населенным государством на планете, немного опережая Китай. В сегодняшних долларах Япония является второй по величине экономикой мира, при этом ее быстро догоняют Китай и Германия. Бразилия сочетает демографический вес (население около 200 млн) с экономической мощью (ВВП достигает 1,6 трлн долларов) и географическим фактором (Латинская Америка должна быть представлена), и действительно, она уже начала играть значительно большую роль в таких организациях, как МВФ и Всемирный банк. Африка не должна быть полностью исключена из мировых управляющих советов, и только ЮАР может эффективно представлять континент.

Германия и Япония – особый случай. Два государства, потерпевших поражение во Второй мировой войне, уже тесно сотрудничают с постоянными членами Совета Безопасности ООН (например Германия, когда дело касается политики в отношении Ирана, действует вместе с P5, образуя P6). Кроме того, обе страны входят в Группу ядерных поставщиков, целью которой является обеспечение ядерного нераспространения, помимо прочего, путем мониторинга экспорта ядерных материалов. Германия участвует в операции НАТО в Афганистане (также как в миссии в Косово в конце 1990-х гг.); Япония поддержала вторжение в Ирак и его оккупацию силами коалиции во главе с Соединенными Штатами, обеспечив материально-техническую помощь на море. Ценности и общее поведение этих двух высокоразвитых демократий не отличаются от основных принципов держав, которые уже входят в руководство международных организаций. Таким образом, эти государства, если они будут приняты в Совет Безопасности, а это единственное членство, представляющее для них интерес, придадут ему дополнительный вес, однако они вряд ли смогут его преобразовать. Между тем, поскольку невозможно представить себе включение Германии и Японии и отказ другим странам, пока им придется принять статус-кво: участие де-факто вместо формального членства.

Аргументы в пользу допущения к штурвалу Бразилии, Китая, Индии и ЮАР основаны на общем принципе, что мировые органы управления должны быть расширены для принятия поднимающихся держав. Однако, в отличие от случая Германии и Японии, здесь затрагиваются некоторые деликатные вопросы. За последние полвека обширный набор принципов – коллективная защита демократии, ядерное нераспространение, либерализация торговли, международное уголовное правосудие, защита окружающей среды, уважение прав человека (включая труд, вероисповедание, пол, этническую принадлежность и права коренных народов) – был закреплен во многих международных и региональных договорах и соглашениях.

Разумеется, у этой системы есть недостатки. Преобладают европоцентричные, иудейско-христианские тона, но признание этого порока не означает одобрения, например, женского обрезания, принуждения детей к военным действиям, детского труда или отрубания рук как наказания за кражу. Однако западные державы часто грубо и лицемерно нарушали собственные принципы, даже когда требовали их уважения от других стран.

США особенно неохотно участвовали в нынешнем мировом порядке. Вашингтон выступал против Международного уголовного суда, Киотского протокола и Конвенции о запрете противопехотных мин, он сорвал достижение прогресса на переговорах по международной торговле (Дохийский раунд), отказавшись приостановить действие сельскохозяйственных субсидий. Тем не менее, мир стал сегодня гораздо лучше благодаря различным советам и комиссиям, санкциям и условиям, основанным на этих ценностях. От механизмов по защите прав человека в ООН, Европейском союзе и Организации американских государств (ОАГ) до Международного уголовного суда. От Всемирной торговой организации до Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). От международного сотрудничества по борьбе с ВИЧ/СПИДом до конвенций Международной организации труда о праве на труд и коллективных правах коренных народов. От санкций ООН против апартеида в ЮАР и попыток Африканского союза восстановить демократию в Зимбабве до осуждения ОАГ военного переворота в Гондурасе. 

Создание этой системы международных норм проходило медленно и болезненно, с менее значительными прорывами и более частыми отступлениями, чем хотелось бы. Многие страны, в прошлом принадлежавшие к так называемому «третьему миру», вносили свой вклад в формирование этой системы. Мексика – в области разоружения и морского права, Коста-Рика – прав человека, Чили – свободной торговли. Но сегодня возможность включения Бразилии, Китая, Индии и ЮАР в святая святых мировых институтов грозит подорвать принципы и деятельность этих структур. 

Слабые звенья

Бразилия, Китай, Индия и ЮАР не просто недостаточно поддерживают представление о том, что авторитетный международный режим должен регулировать вопросы прав человека, демократии, ядерного нераспространения, либерализации торговли, экологии, международного уголовного правосудия и мирового здравоохранения. Они более или менее открыто и активно выступают против этого, хотя когда-то многие из них присоединились к борьбе за перечисленные ценности: Индия добилась независимости от Великобритании, ЮАР победила апартеид, а бразильский президент Луис Инасио Лула да Силва (которого называют просто Лула) выступил против военной диктатуры в Бразилии. 

Рассмотрим позиции этих государств по вопросу о продвижении демократии и защите прав человека в мире. Бразилия, Индия и ЮАР – представительные демократии, которые в целом уважают права человека у себя дома, но, когда дело касается защиты демократии и прав человека за пределами их границ, мало чем отличаются от авторитарного Китая. В этих вопросах все четыре государства по-прежнему привязаны к дружным призывам времен борьбы за независимость или национальное освобождение: суверенитет, самоопределение, невмешательство, самостоятельное экономическое развитие. Сегодня такие представления часто противоречат ценностям, закрепленным современным мировым порядком.

Пекин вполне предсказуемо поддерживает режимы, законсервировавшие трагическое положение угнетенных народов в Мьянме (прежнее название – Бирма) и Судане. Китайские власти никогда не уважали права человека в Китае или Тибете и неоднократно подчеркивали, как из принципиальных соображений, так и чтобы защититься от повышенного внимания к своей внутренней политике, что суверенитет государства превыше всего. Сейчас, когда Китай стремится обеспечить себе доступ к природному газу в Мьянме и к нефти в Судане, он использует право вето в СБ ООН, чтобы блокировать введение санкций против правительств этих стран.

Позиция Индии, не говоря уже о Бразилии или ЮАР, вряд ли выглядит лучше. Когда-то Дели выступал в поддержку демократии и прав человека в Мьянме, но в середине 1990-х гг., поскольку результаты были незаметны, Индия смягчила тон. В 2007 г., когда военная хунта предприняла более жесткие, чем обычно, действия против лидеров оппозиции, диссидентов и монахов, Дели не высказался против репрессий. Индийские власти не осудили недавний судебный процесс и приговор, вынесенный лидеру оппозиции Аун Сан Су Чжи, и не поддержали какие-либо санкции против режима, включая те, что Соединенные Штаты и Европейский союз ввели с середины 1990-х годов. 

Эта реакция не связана с отношением Индии к проблеме прав человека и демократии вообще. Она диктуется такими факторами, как наличие в Мьянме обширных запасов природного газа, необходимостью заставить хунту блокировать базы повстанцев вдоль северо-восточной границы Индии, а также страхом подтолкнуть военный режим в объятия Пекина. Официальная поддержка Дели «бесстрашного решения народа Бирмы достичь демократии», как назвали это индийские власти в 2007 г., была скорее риторической.

Кроме того, Индия не лучшим образом подошла к проблеме беженцев и бывших боевиков организации «Тигры освобождения Тамил-Илама» на Шри-Ланке. 

Сегодня, спустя год после окончания там гражданской войны, более 100 тыс. сторонников «Тамильских тигров» (а по некоторым подсчетам, почти 290 тыс.) остаются в лагерях для перемещенных лиц, которые фактически являются тюрьмами. По данным Human Rights Watch, Индия вместе с Бразилией, Кубой и Пакистаном блокировала проект резолюции Совета по правам человека ООН, призванной осудить ситуацию. Вместо этого Дели поддержал заявление, одобряющее политику правительства Махинды Раджапаксы. Индия занимает такую позицию, хотя прекрасно знает, что под давлением Дели Шри-Ланка разрешила бы беженцам вернуться домой. Существуют вполне логичные объяснения позиции Индии, включая тот факт, что у этой страны есть собственные социальные и политические проблемы в южном штате Тамилнад, где в 1991 г. тамильским смертником был убит Раджив Ганди, бывший премьер-министр Индии и муж известного политика Сони Ганди. Дели предпочитает закрывать глаза на нарушения правительством Шри-Ланки прав человека, а не занимать рискованную принципиальную позицию по вопросам, тесно связанным со своими внутренними делами.

Разумеется, кто-то может сказать, что такой циничный прагматизм ничем не отличается от того, что западные державы делали на протяжении десятилетий, если не веков. Франция и Великобритания в своих бывших колониях, Соединенные Штаты в Латинской Америке и на Ближнем Востоке, даже Германия на Балканах – все с готовностью жертвовали благородными принципами ради политической выгоды. Однако целью создания системы международных институтов, межправительственных соглашений и неправительственных организаций для продвижения демократии и прав человека стало именно ограничение подобного прагматизма великих держав и обеспечение условий, при которых авторитарные режимы не могли бы безнаказанно злоупотреблять властью, а гражданское общество было бы мобилизовано на защиту этих ценностей. Позиция Индии, как и Китая, мало способствует достижению этих целей. Более того, с учетом престижного статуса Индии как крупнейшей демократии в мире и основателя Движения неприсоединения, то, что она не стремится продвигать подобные цели, еще больше подрывает их значимость.

Последнее еще больше касается ЮАР. Благодаря Нельсону Манделе, его борьбе против апартеида и деятельности по достижению национального примирения ни одна африканская страна не обладает таким моральным авторитетом, как Южная Африка. Однако Африканский национальный конгресс остается социалистической, антиимпериалистической национально-освободительной организацией, а преемники Манделы в руководстве партии и государства, Табо Мбеки и Джейкоб Зума, по-прежнему в целом одобряют эти взгляды. Отчасти по этой причине власти ЮАР не осудили президента Зимбабве Роберта Мугабе, даже когда после спорных выборов в марте 2008 г. он пошел на особенно жесткие меры против оппозиции. Мбеки, который тогда был президентом, не хотел бросать вызов бывшему соратнику по национально-освободительной борьбе и нарушать принцип невмешательства в дела соседей. Действуя через Африканский союз и Сообщество развития Юга Африки, Претория помогла достичь соглашения о распределении власти между правительством и оппозицией в Зимбабве. Но, как писала The Washington Post в апреле 2008 г., Мугабе удалось сохранить пост именно благодаря поддержке Мбеки.

Правительство Южной Африки, как и почти все режимы на континенте, очень осторожно критикует внешнюю политику других стран, даже если они являются недемократическими и нарушают права человека. Однако в отличие от других африканских государств ЮАР – преуспевающая демократия, которая стремится играть ведущие роли не только на региональном, но и на международном уровне. Так что же она выберет: невмешательство во внутренние дела соседей ради прошлых идеалов национально-освободительной борьбы и Движения неприсоединения или защиту – хотя бы на словах, а желательно и на деле – универсальных ценностей, поставив их выше национального суверенитета, чтобы соответствовать статусу нового члена мировых правящих структур?

Бразильский вариант

И какой путь выберет Бразилия, лидерам которой вопросы демократии и прав человека были когда-то особенно дороги? Лула да Силва, как и его предшественник, выступал против военной диктатуры, правившей Бразилией с 1964 по 1985 годы. В то время он защищал права человека, свободные и справедливые выборы и представительную демократию, часто обращался к иностранным правительствам с просьбой о поддержке и с призывами осудить людей, применявших пытки против оппозиционеров. Став президентом, Лула перестал уделять этим вопросам пристальное внимание.

Хотя Лула да Силва неоднократно подчеркивал, что Бразилия принадлежит к клубу великих держав, он довольно пренебрежительно относится к значению демократии и прав человека в Латинской Америке, в частности на Кубе, в Венесуэле, и в таких далеких странах, как Иран. Он закрепил практику министерства иностранных дел Бразилии не вмешиваться во внутренние дела Кубы. В этом году Лула побывал в Гаване через день после того, как кубинский диссидент умер в тюрьме во время голодовки. Выступая на пресс-конференции, бразильский лидер практически обвинил самого заключенного и заявил, что не одобряет «такую форму борьбы». Несколько часов спустя он улыбаясь фотографировался с Фиделем и Раулем Кастро.

Лула да Силва как героя принимал в Бразилиа и Сан-Паулу (где находится крупнейшая еврейская община страны) иранского президента Махмуда Ахмадинежада спустя всего несколько месяцев после того, как тот буквально украл у иранского народа выборы 2009 г. и жестоко подавил массовые демонстрации. Через несколько месяцев после этого визита Лула да Силва отправился в Тегеран. Он закрывает глаза на все более жесткое правление президента Венесуэлы Уго Чавеса. Лула никогда не ставил под сомнение аресты политических оппонентов Чавеса, жесткие меры против прессы, профсоюзов и студентов, а также манипулирование избирательной системой в Венесуэле. Бразильские корпорации, в особенности строительные компании, инвестируют туда огромные средства, и Лула да Силва использовал дружбу с Чавесом и братьями Кастро, чтобы успокоить левое крыло своей партии, озабоченное его жесткой экономической политикой. Он систематически маскирует свой прагматичный – некоторые сказали бы циничный – подход такими терминами, как невмешательство, самоопределение и солидарность «третьего мира».

В последнее время, после переворота в Гондурасе в прошлом году, Бразилия, кажется, несколько изменила тон, немного отступив от традиционной позиции невмешательства. Когда в июне 2009 г. свергли президента Мануэля Селайя, Лула да Силва неожиданно стал непоколебимым защитником демократии в Гондурасе. Вместе с союзниками Селайи, такими, как Рауль Кастро, Чавес, президенты Боливии, Эквадора и Никарагуа, он убедил других членов ОАГ, включая Мексику и США, приостановить членство Гондураса в организации. Затем Лула предоставил Селайе убежище в бразильском посольстве в Тегусигальпе, позволив ему мобилизовать и организовать своих сторонников против зачинщиков переворота. Но поскольку в конце прошлого года Порфирио Лобо Соса был избран новым президентом Гондураса на свободных и честных выборах и некоторые страны Латинской Америки и Соединенные Штаты признали его правительство, такая длительная поддержка Селайи стала выглядеть непримиримой и далекой от реальности.

Возникал вопрос: продиктована ли позиция да Силвы рефлексивной солидарностью государства, переживавшего в прошлом военные перевороты, говорит ли она о желании встать на защиту демократических принципов или это очередная уступка Чавесу и его друзьям с целью утихомирить беспокойное левое крыло партии Лулы, защищая последователя левых взглядов в Тегусигальпе? Но вот что очевидно: первая попытка Бразилии занять позицию по внутриполитическому конфликту в другой латиноамериканской стране была не слишком удачной, и бразильские власти пока не могут с легкостью отказаться от традиционной политики невмешательства во имя коллективной защиты прав человека и демократии. 

Это бомба

Двойственная позиция по «мягким» вопросам, таким, как права человека и демократия, как правило, сочетается с непокорностью по вопросам жестким, таким, как ядерное распространение. Ни одна из этих стран, за исключением ЮАР, в одностороннем порядке отказавшейся от ядерного оружия, разработка которого тайно велась во времена апартеида, не поддержала международный режим нераспространения, созданный благодаря ДНЯО в 1968 году Дели специально не помогал и не способствовал разработке ядерных программ другими государствами. 

Но Индия не ратифицировала ДНЯО, а тот факт, что она стала ядерной державой в 1974 г., заставил ее соседа и противника Пакистан сделать то же самое в 1982 году. С тех пор Пакистан, благодаря деятельности ученого-ядерщика Абдула Кадир Хана, стал активно заниматься распространением ядерных технологий. Конечно, Исламабад сам отвечает за свои действия, но на Дели лежит ответственность за неподписание ДНЯО, нежелание в достаточной мере взаимодействовать с Группой ядерных поставщиков и за отказ от введения санкций против стран, стремящихся получить ядерную бомбу. Дели поддерживал Иран. Даже когда тот демонстрировал все большую решимость разработать собственное ядерное оружие, Индия неоднократно препятствовала введению антииранских санкций. Выступая против очередного пакета санкций в июне этого года, индийский премьер Манмохан Сингх заявил, что у Тегерана есть полное право создавать мощную атомную индустрию и пока недостаточно доказательств, что его ядерная программа направлена на достижение военных целей. Нет нужды говорить о том, что Дели развивает тесное сотрудничество с Тегераном в энергетической сфере и намерен строить нефте- и газопроводы из Ирана в Индию. 

Китай, в свою очередь, как писал в начале года The Economist, имеет «отвратительную» репутацию по части ядерного распространения – или скорее она была таковой до того, как Пекин в 1992 г. присоединился к ДНЯО (после этого, по крайней мере номинально, репутация стала улучшаться). Китайское правительство помогало Пакистану производить уран и плутоний в 1980-е и 1990-е гг., оно передало Исламабаду сведения об одной из своих военных технологий. Пекин занимал не особенно конструктивную позицию, когда мир пытался препятствовать стремлению Северной Кореи получить ядерное оружие, и совершенно не помогал в отношении Ирана, систематически выступая против антииранских санкций и подрывая режим их соблюдения, а также угрожая воспользоваться правом вето в Совете Безопасности ООН, если западные страны зайдут слишком далеко. Недавнее решение Китая продать Пакистану два новых невоенных ядерных реактора спровоцирует новый виток ядерного соперничества между Дели и Исламабадом и перечеркнет работу Группы ядерных поставщиков, поскольку Пакистану станет проще производить большее число бомб.

Ни на Китай, ни на Индию нельзя рассчитывать в вопросе укрепления режима нераспространения. Оба государства слишком привязаны к своему недавнему прошлому, в особенности к мысли о том, что они, огромные развивающиеся страны, когда-то исключенные из ядерного клуба, смогли бросить вызов ядерной монополии Запада и Советского Союза благодаря гению, дисциплинированности и упорству своих ученых. В верности минувшему нет ничего плохого. Но возможно, странам, которые преданы прошлому, лучше там и оставаться, а не быть среди тех, кто будет строить новый мировой порядок. 

Для Бразилии ностальгия не является проблемой. Однако и на это государство нельзя полагаться в вопросе ядерного нераспространения, но по причинам, связанным скорее не с прошлым, а с будущим. В 1960-е гг. Бразилия подписала Договор Тлателолко, запрещающий ядерное оружие в Латинской Америке, а в 1990-е гг. вместе с Аргентиной согласилась свернуть программу обогащения урана. Когда Бразилия в 1998 г. наконец ратифицировала ДНЯО, ее стали воспринимать как твердого сторонника нераспространения. Но в мае этого года, желая укрепить дружбу с Ираном и продемонстрировать свой статус мировой державы, Бразилиа неожиданно объединился с Анкарой, чтобы предложить соглашение, позволяющее снять санкции против Ирана, если тот будет отправлять уран в Турцию для обогащения. Тегеран номинально принял условия соглашения, остальной мир – нет.

Лула да Силва и премьер-министр Турции Реджеп Тайип Эрдоган заявляли, что соглашение практически повторяет выдвинутые ранее предложения P6 и Обама якобы поддержал их усилия. Тем не менее Вашингтон призвал ввести более жесткие санкции против Ирана. «За» проголосовали 12 из 15 членов Совета Безопасности ООН, включая Китай и Россию, только Бразилия и Турция были «против» (Ливан воздержался). В конечном итоге этот эпизод стали рассматривать как неуклюжую попытку снять Тегеран с крючка и гамбит да Силвы с целью заставить мир воспринимать Бразилию более серьезно (активность Турции тоже не способствовала решению проблемы, но у нее хотя бы есть реальные интересы на Ближнем Востоке). Вместо этого Лула да Силва продемонстрировал, что Бразилия по-прежнему больше заинтересована в солидарности «третьего мира», чем в международном лидерстве. Более того, стали поговаривать о том, что Бразилия закладывает основу для возобновления собственной ядерной программы.

Кто-то может сказать, что поднимающиеся державы действуют как признанные международные игроки – и это лучшее доказательство того, что они созрели для мирового лидерства. Эти набирающие вес державы, как и государства, которые вышли на определенный уровень до них, все больше руководствуются национальными интересами, а эти интересы все больше являются глобальными и четко определенными. Однако, в отличие от существующих глобальных игроков, в их случаях отсутствует необходимое воздействие внутренних или международных ограничителей, сдержек и противовесов, или, главным образом, давление гражданского общества – всех тех сил, которые могли бы лимитировать их власть и способствовать формулированию национальных интересов, выходящих за пределы экономики и краткосрочной перспективы. Их риторика и поступки могут казаться столь же легитимными, как и действия традиционных держав, но в действительности они гораздо более противоречивы. С одной стороны, поднимающиеся державы по-прежнему воспринимают себя представителями и выразителями интересов развивающегося мира, Движения неприсоединения, бедного населения планеты и пр. С другой, они ставят на карту свою репутацию, утверждая, что уже стали крупными экономическими, военными, геополитическими и даже идеологическими игроками, что не только отличает их от остального «третьего мира», но и подразумевает приверженность определенным универсальным ценностям.

Быть или не быть

Позиция этих стран по проблеме изменения климата также демонстрирует двойственное отношение к роли, которую они готовы играть. Бразилия, Китай и Индия входят в число мировых лидеров по объему выбросов диоксида углерода (Китай и Индия – в первую пятерку). На Конференции ООН по изменению климата в Копенгагене в декабре прошлого года они вместе с ЮАР (и Суданом, председателем Группы 77, коалиции развивающихся стран) представили позицию, которая, по их словам, отражает интересы и взгляды развивающегося мира. Опираясь на заявление, сделанное ими на саммите G8 в 2008 г., эти страны призвали распределить ответственность за борьбу с изменением климата в соответствии с возможностями государств.

По их мнению, сокращение выбросов должно в первую очередь стать обязанностью развитого мира. Сами они готовы внести свой вклад и сократить выбросы, но богатые государства должны сделать больше – юридически закрепить значительное сокращение выбросов и помочь наиболее уязвимым странам покрыть затраты на смягчение и адаптацию к последствиям глобального потепления. Эта позиция имеет серьезные основания: индустриальный рост богатых государств и неограниченные выбросы на протяжении более 100 лет привели к изменению климата, в то время как бедные страны только сейчас начинают мощно развиваться. Установление пропорциональных лимитов выбросов для всех государств, заявляют они, приведет к замедлению экономического роста развивающихся государств, так как на них будут наложены обязательства, которых не существовало, когда начинался рост развитых стран. 

Возможно, но этот аргумент поднимает вопрос о том, от чьего лица выступают эти державы, а также какую роль они выбирают. Выбросы Бразилии в основном являются побочным продуктом экстенсивного развития сельского хозяйства, вырубки лесов и обеднения почвы; выбросы Индии и Китая связаны с индустриализацией, которую, как заявляют оба государства, они имеют право продолжать, несмотря на вызываемые загрязнения. Эти особенности не свойственны огромному большинству бедных стран. Накануне Копенгагенского саммита министр окружающей среды Индии Джайрам Рамеш четко сформулировал позицию своей страны: «Первый, не подлежащий обсуждению, пункт, – Индия не согласится на юридически обязательное сокращение выбросов… Мы ни при каких условиях не примем соглашение, устанавливающее пиковый год для Индии». Он подчеркнул, что Индия готова «модулировать позицию в ходе консультаций с Китаем, Бразилией и ЮАР» и «представить свой план мер по борьбе с изменением климата на международное рассмотрение». Но, добавил он, видимо, совершенно серьезно, согласие Индии на подобное рассмотрение будет зависеть от того, какой объем «международного финансирования и технологической помощи» она получит.

С кем новые державы ассоциируют себя больше: с богатыми загрязнителями, в ряды которых они хотят войти, или с бедными странами, являющимися одновременно потенциальными жертвами и виновниками изменения климата? Две эти группы частично совпадают (богатые страны тоже являются жертвами, а бедные – тоже загрязняют окружающую среду), Бразилия, Китай, Индия и ЮАР имеют много общего с обеими из них, но они не могут одновременно быть частью двух этих групп. Сегодня эти государства, по-видимому, предпочли объединиться с бедными странами. Отчасти из-за этого провалился Копенгагенский форум, и, возможно, неудачей закончится и саммит по климату в Канкуне, намеченный на конец 2010 года Марина Силва, бывший министр окружающей среды при Лула да Силве, которая будет соперницей его кандидата на президентских выборах, видимо, более ясно осознала противоречия в официальной позиции Бразилии, чем Лула. Она заявила, что Бразилия должна сделать больше. «Необходимо признать глобальные цели сокращения выбросов диоксида углерода, – сказала она за несколько недель до Копенгагенского саммита, – и убедить другие развивающиеся страны поступить так же».

Некоторые претенденты на статус новых держав начинают понимать это, но лишь отчасти. Мексика, например, в 2008 и 2009 гг. поддержала позицию по предельным нормам выбросов, занятую Бразилией, Китаем, Индией и Южной Африкой. Но поняла к Копенгагенскому саммиту, что с доходом в 14 тыс. долларов на душу населения (2008 г. по паритету покупательной способности) она ближе к странам Организации экономического сотрудничества развития (в которую входит), чем к G77 или Движению неприсоединения (к которому не принадлежит), и перестала подписывать их совместные документы. Точно так же во время Дохийского раунда переговоров по международной торговле Мексика осознала, что многочисленные соглашения о свободной торговле и низкий уровень экспорта сельхозпродукции ставят ее в ряды индустриально развитых стран, а не в лагерь Бразилии, Китая, Индии и ЮАР. Эти государства представляют некое подобие единого фронта «самых уязвимых экономик», как назвал это Лула да Силва, хотя Бразилия более заинтересована в открытии сельскохозяйственных рынков, а Китай и Индия озабочены вопросами защиты мелких фермеров. Но есть и исключения, такие, как Турция, которая стремится вступить в Евросоюз, приняв все его условия, касающиеся ценностей и институтов. Ни одна из новых держав, демократических или недемократических, богатых или бедных, более или менее интегрированных в региональные группы, на самом деле не прошла процесс необходимой политической или идеологической модернизации. 

Плата за важную роль

В ходе дискуссии о том, следует ли допускать новые державы к руководству мировым геополитическим порядком, особо подчеркиваются экономические параметры их развития и геополитические последствия. Недостаточное внимание уделяется тому факту, что, хотя эти страны уже стали экономическими тяжеловесами, в политической и дипломатической сфере им по-прежнему не хватает значимости. В лучшем случае это региональные державы, обладающие минимальным мировым влиянием. В худшем – неофиты, участие которых в международных институтах способно помешать добиться прогресса в строительстве глобального правового порядка. Они могут быть растущими акторами в сфере экономики, но не дипломатии. Поэтому, стремясь получить более высокий политический статус без четкого плана действий, они отступают к стандартному варианту: к риторике и установкам вчерашнего дня, включающим национальный суверенитет, невмешательство, призывы к ограничению международной юрисдикции и защиту применения разных стандартов к разным странам.

Учитывая это, предоставление новым экономическим державам большей роли на мировой сцене, вероятно, ослабит тенденцию к более эффективной многосторонней системе и к международному правовому режиму, который гарантирует демократию, права человека, ядерное нераспространение и защиту окружающей среде. Мировой порядок, предоставляющий больше пространства для стран БРИК, Мексики, ЮАР и других новых держав, был бы более представительным. Однако совершенно необязательно он стал бы порядком, основные ценности которого больше уважаются и лучше защищаются.
Миру необходимо участие новых держав в финансовых и торговых переговорах, кроме того, будет чрезвычайно полезно выслушать их мнение по многим региональным и международным вопросам, таким, как убийства в Дарфуре, нестабильность на Ближнем Востоке, репрессии в Мьянме или переворот в Гондурасе. Однако сейчас основные ценности этих государств слишком сильно отличаются от поддерживаемых – возможно, частично и неоднозначно – ключевыми игроками мирового сообщества и их партнерами, чтобы дать право новым державам войти в руководство ведущих международных организаций. 

Этим государствам по-прежнему не хватает механизмов, которые когда-то помогли обуздать лицемерие великих держав – жизнеспособного и хорошо организованного гражданского общества. Данный недостаток более очевиден в одних странах (Китай, ЮАР), чем в других (Бразилия, Индия), но существует фундаментальное различие в условиях их включения в святая святых мирового управления и тех условиях, на которых туда уже вошли другие государства (хотя это различие, очевидно, касается и России). Пока внутри этих стран не начнется серьезное обсуждение приверженности вышеупомянутым ценностям, предоставление им статуса полноправных мировых игроков может оказаться не слишком хорошей идеей. Возможно, тем следует поразмыслить над тем, действительно ли они хотят платить за большую роль в мире, а нынешние ведущие державы должны задуматься о том, желают ли они пригласить новые страны, если те не будут за это платить.

Хорхе Кастанеда – министр иностранных дел Мексики в 2000–2003 гг. Он преподает в Нью-Йоркском университете, является членом наблюдательного совета Human Rights Watch и фонда «Новая Америка»

Опубликовано в журнале Foreign Affairs № 5 (сентябрь-октябрь) за 2010 г. © Council on Foreign Relations, Inc.

Россия в глобальной политике

18-11-2010 14-31