Промышленная политика Германии: опыт для Украины

К основным преимуществам этой модели (и, соответственно, немецкого хозяйственно-политического пространства) отно-сятся либерализированные рынки товаров и услуг, практически полностью открытые для отечественных и иностранных инвесторов; высокоразвитая транспортная и коммуникационная ин-фраструктура; высокий уровень технологического развития и квалификации персонала. Всемирно известная марка «Сделано в Германии» до сих пор является синонимом отличного качест-ва продукции. К этому надо добавить достаточно устойчивый социальный мир; относительно стабильные с середины 90-х гг. прошлого века удельные (хотя и весьма высокие) издержки на оплату наёмной рабочей силы; низкие темпы инфляции и начатые в начале текущего десятилетия реформы рынка труда и, хотя и с запозданием, налоговой системы[1].

К отрицательным сторонам немецкой модели (особенно с точки зрения экономических субъектов) можно причислить за-бюрократизированность и заорганизованность рынка труда; жё-сткую регламентацию отдельных видов предпринимательской деятельности, особенно ремесленной; высокие социальные отчисления и налоги; относительную неразвитость финансовых рынков; негибкость принципов тарифного регулирования и ав-тономии; участие наемных работников в корпоративном управ-лении.

Основная цель политики рыночного хозяйства – создание благоприятных рамочных условий для деятельности экономиче—ских субъектов, которые в соответствии с её принципами сами являются ответственными за преодоление рыночных рисков. Эта политика в свою очередь состоит из различных политик, ос—новными среди которых являются конкурентная, денежно-кре-дитная, финансовая и социальная политики.

2. Немецкая промышленная политика – общие понятия и характеристика

Наряду с политикой хозяйственного порядка в Германии важная роль отводится прямому государственному регулированию хозяйственных процессов. В экономической политике гер-манского государства во второй половине ХХ – начале XXI в. существовало два основных направления государственного вме—шательства (регулирования) хозяйственных процессов. Во-пер-вых, это конъюнктурная политика. Во-вторых, это структурная политика. Основной задачей конъюнктурной политики, а также её подвидов – антикризисного и антициклического регулирова-ния, является предотвращение циклических кризисов, и она весьма активно использовалась в этих целях в 60-80-е гг. прош-лого века, а также в последнее время при ликвидации последствий финансового кризиса 2008-2009 гг. В конечном итоге её стали понимать более широко как политику экономического ро-ста. Структурная политика, являясь вторым крупным направлением регулирования хозяйственных процессов, в свою очередь, подразделяется на отраслевую и региональную политику.

Отраслевую политику в Германии также называют промыш-ленной и её основной задачей является исправление «недочётов рынка». В этом плане сторонники политики хозяйственного по-рядка, как правило, критикуют её за прямое вмешательство го-сударства в рыночные процессы. Основную проблему промыш-ленной политики они справедливо видят в том, что государству очень сложно определить степень прямого вмешательства в эко-номические процессы. В идеале государство не должно брать на себя «слишком много», а только дополнять то, что в отноше-нии желательных прогрессивных сдвигов должен сделать конкурентный механизм. Хотя политика хозяйственного порядка является объективным ограничителем для прямого государственного вмешательства в форме промышленной политики и пре—пятствует деформации отношений конкуренции, немецкое госу-дарство в течение последних десятилетий нередко принимало ошибочные решения. А это, несмотря на благие цели и пожела-ния, всегда сопряжено с потерей больших общественных ресур-сов, как показала, в том числе, активная практика субвенциони-рования отдельных отраслей немецкой промышленности в 60-80 гг.

Основы отраслевой структурной политики ФРГ были разра-ботаны в начале 50-х гг. прошлого века[2]. Тогда она ориентировалась на использование селективных мероприятий в отдельных секторах народного хозяйства и предполагала, что это необходимо делать в тех случаях, когда общегосударственные цели не могут быть достигнуты механизмами рыночной конкуренции. Государство исходило из того, что мероприятия в рамках данной политики должны ориентироваться на достижение одной из двух целей – или на искусственное сохранение сложившейся хозяйственной структуры или на её ускоренную трансформацию. Соответственно отраслевая политика в Германии во второй половине прошлого века, исходя из текущих целей, имела или сохраняющий, или приспосабливающий характер[3].

Политика с сохраняющим характером ориентирована на поддержание с помощью государственных средств (субсидий и пр.) слабых, неконкурентоспособных или устаревших производств и фактически консервирует устаревшую структуру экономики, мешает прогрессивным отраслевым сдвигам. Политика принудительного сохранения существующих отраслей была характерна для первых десятилетий развития западногерманской экономики. Она во многом противоречила целям СРХ и принципам ордолиберальной политики и в основном определ-лась социальными мотивами. В 60-е гг. это относилось, например, к предоставлению гарантий сбыта угледобывающей промышленности. В 70-е гг. объектом этой политики стало искусственное сохранение рабочих мест на железнодорожном транс-порте. В 80-е гг. государство стало активно стимулировать судостроительную промышленность. Опыт этих десятилетий показал, что есть прямая зависимость между отраслевой и региональной мобильностью трудоспособного населения и соответствующим давлением различных лоббистких групп на государственные институты. Чем ниже такая мобильность, тем сильнее давление на государство с требованием проведения мероприятий по консервации существующих структур. Практически все мероприятия (западно)германского государства по консервации отраслевой структуры своей промышленности оказались неэффективными. Сохранение вышеуказанных отраслей, особенно угледобывающей промышленности, было связано с постоянно растущим объёмом государственной помощи. Эта помощь не вела к созданию потенциала самостоятельного роста и только увеличивала суммарные непродуктивные затраты. Последующая неизбежная структурная перестройка обходилась государству ещё дороже.

Так, несмотря на то, что немецкий уголь являлся неконкурентоспособным на мировом и внутреннем рынках, поддержка угольной отрасли в течение более чем трёх десятилетий остава-лась одним из главных приоритетов промышленной политики ФРГ. Механизмы государственной поддержки включали в себя дефицитное финансирование шахтерского пенсионного фонда, частичное субсидирование угледобычи за счёт разрешения спе-циальных надбавок к электротарифам, а также прямое государственное субсидирование добычи и обогащения коксующегося угля, предназначенного для германской металлургии. Колоссальные средства, выделяемые на эти мероприятия, так и не до-стигли поставленной цели. По официальным данным в середине 90-х гг. прошлого века немецкий каменный уголь, добываемый с большой глубины, стоил почти в три раза дороже, чем на мировом рынке. Но государство всё равно поддерживало дан—ную отрасль отечественной промышленности. В тот момент в ней было занято около 80 тыс. человек. Для сохранения рабочих мест ежегодно выплачивались субсидии в размере 10 млрд немецких марок (более 5 млрд евро), т.е. примерно 125 тыс. марок (около 63 тыс. евро) на каждого занятого в угольной промышленности. Примерно столько же составляла годовая заработная плата руководителя крупной компании[4].

Мероприятия, имеющие целью сохранение существующих структур в целом доминировали в 60-80-е гг. Накануне объеди-нения страны субсидии в Западной Германии равнялись почти 5% (!) ВВП. Основная поддержка в этот период оказывалась следующим отраслям: железнодорожный транспорт, сельское и лесное хозяйство, рыболовство, угольная промышленность, вод-ный транспорт, судостроение, авиакосмическая промышленность. Несмотря на государственную поддержку, во всех этих отраслях (за исключением самолётостроения) происходило сокращение производства. Субсидии так и не смогли сделать их продукцию конкурентоспособной на международных рынках. Самым большим достижением стало замедление сокращения производства за счёт существенных дополнительных издержек для экономики в целом[5].

{advert=4}

Постепенно данный вид политики был признан в Германии неэффективным и противоречащим принципам СРХ, от него стали постепенно отказываться, субсидии промышленным отраслям постоянно сокращаются. Надо отметить, что процесс осознания неэффективности прямого субсидирования неконку-рентоспособных отраслей производства начал развиваться на фоне замедления экономического роста и сокращения доходной части государственного бюджета при экспансии социальных расходов.

Более эффективной является структурная политика, которая носит приспосабливающий или, другими словами, формирующий характер, и которая направлена на содействие структурным преобразованиям. В этом случае государство использует свои средства для помощи экономическим субъектам в процессе приспособления к новым производственным и технологическим вызовам, содействует прогрессивным сдвигам, активно формирует перспективные направления развития. Ещё в 1969 г. федеральное правительство приняло «Принципы секторальной (отраслевой) структурной политики», которые действуют по настоящее время. Примечательно, что они никогда не имели статуса федерального законодательного акта, в отличие, например, от соответствующих документов в области региональной поли-тики. «Принципы…» включают в себя три основных вида мероприятий[6].

Во-первых, это вклад в замедление процессов отраслевой трансформации. Государство исходило из того, что в ряде слу-чаев рынок слишком ускоряет структурную перестройку в отдельных отраслях, что может вызывать в них нежелательные негативные и болезненные процессы, например, в сфере занято-сти. В этих случаях государство допускает ограниченное вмешательство в эти процессы. Соответствующие мероприятия про-водятся лишь до того момента, пока в родственных или смежных отраслях не появятся альтернативные возможности для за-нятости.

Во-вторых, это стимулирование ускоренной отраслевой перестройки. Мероприятия в этой сфере в гораздо большей степе-ни соответствуют задачам совершенствования отраслевой народ—нохозяйственной структуры. За прошедшие десятилетия особенно выделялись такие акции как целенаправленное переобучение и переселение трудоспособного населения, которое поте-ряло работу в сельском хозяйстве и горнодобывающих отраслях; ценовое регулирование – установление «максимальных про—дажных цен» при появлении повышенного спроса на продукцию тех или иных отраслей; помощь фирмам, занятым разработкой и производством новых передовых технических изделий, имею-щих народнохозяйственную значимость.

В-третьих, это собственно государственная отраслевая струк—турная политика, которая в течение последних десятилетий кон—центрируется на следующих направлениях:

· реализация крупномасштабных научно-технических проектов фундаментального характера (атомная энергетика, гражданская авиация, современный железнодорожный транспорт и пр.);

· проведение активной политики в области охраны окружа-ющей среды, что среди прочего связано с селективным воздействием проводимых мероприятий на различные сферы экономики;

· поддержка малых и средних предприятий, в том числе в области политики содействия конкуренции.

В целом промышленная политика, как и политика содействия конкуренции призвана повышать конкурентоспособность как отдельных отраслей, так и народного хозяйства в целом. Но инструменты, используемые при проведении этих двух политик, существенно отличаются и зачастую являются противоположными по своему содержанию. Среди прочего, промышленная политика имеет селективный характер и нередко выполняет протекционистские функции. А политика конкуренции направ-лена на создание общих и равных условий для всех экономических субъектов, содействует их входу на рынок и таким образом поддерживает открытость рынков.

Если рассматривать инструменты структурной политики фе—дерального правительства, то в широком смысле практически все проводимые государством мероприятия в рамках политики хозяйственного порядка имеют определённый характер структурного воздействия. Но есть и специальные инструменты, ко-торые применяются именно в рамках промышленной политики.

В первую очередь, к ним относятся разнообразные финансо-вые льготы. Среди прочего, это перечисление средств из государственного бюджета для переподготовки и переобучения пер-сонала компаний частного сектора; субвенционирование и кре-дитование в целях модернизации производственного потенциа-ла; снижение налогов или полное освобождение от них; сокра-щение избыточных мощностей путём выплаты соответствующих компенсаций.

За ними следуют финансовые рестрикции. Здесь речь идёт о возможности введения дополнительных налогов и сборов, на-пример, в сфере грузовых перевозок; непредоставление предусмотренных законом финансовых льгот; введение законодатель—ных ограничений, приводящих к дополнительным расходам, на-пример, в области охраны окружающей среды.

Особо следует выделить установление особых режимов в области политики конкуренции. Такие режимы могут предусматривать введение государством различных ограничений до-ступа к рынкам, как, например, установление контингентов сбы-та товаров и услуг, минимальных или максимальных продажных цен, ставок таможенных пошлин и сборов. Часть таких ограничений прописаны в Законе ФРГ против ограничения конкуренции, в том числе в отношении транспорта, сельского хозяйства и страхования.

В целом во второй половине прошлого века в рамках промышленной политики доминирующими оказались мероприятия, имеющие целью сохранение существующих неэффективных структур. Хотя официально немецкое государство в своих документах позиционировало отраслевую структурную полити-ку как средство реализации политики экономического роста и её соответствие принципам конкуренции, её приспосабливающий и формирующий элементы не только оказывались на втором плане, но и зачастую не достигали поставленных целей. Проведение селективной промышленной политики, особенно в 70-е гг. прошлого века, с активным использованием налоговых льгот, инвестиционных скидок, субсидий и прямого государственного участия в финансировании проектов частных фирм, со-провождалось огромным количеством ошибочных решений, что вело к нерациональному использованию средств. В этом отношении хрестоматийным является пример с компанией «АЭГ Те—лефункен». Для реализации программы производства мощных компьютеров она получила существенную государственную поддержку, но так и не смогла достигнуть поставленной цели. Она не смогла выйти с новым продуктом на рынок, поскольку изначально выбрала неправильную концепцию. Кроме того, её конкуренты – компания IBM и Apple – оказались существенно сильнее по своим научно-техническим разработкам.

Конечно, были у Германии в этот период и определённые успехи. Благодаря промышленной политике, эффективную под-держку получили компании, занятые в области биотехнологии и в производстве лазерной техники. Относительно успешными оказались проекты по производству аэробуса и ядерных реакто-ров. Однако уже в 80-е гг. стало складываться понимание того, что расстановка и последующая реализация промышленных и научно-технических приоритетов требует огромных ресурсов, которых у страны с каждым годом становилось всё меньше.

При этом ошибочность решений, принимаемых государством, всегда была велика – в любом случае она была (и остаётся) существенно выше, чем в случае принятия частных решениях. Конечно, теоретически такие приоритеты по поручению государства могли бы определять институты независимых и высоко—оплачиваемых экспертов. Но в реальной жизни такое, в том чи-сле и в Германии, практически не происходит. Как правило, это делают чиновники. Однако, даже у самых компетентных государственных служащих слабая предпринимательская интуиция, слабая и минимальная склонность к риску, при этом политическое чутьё, наоборот, слишком сильное.

Конечно, представители правительства постоянно ведут ди-алог с различными отраслевыми объединениями предпринимателей и с профсоюзами. Одной из важнейших целей такого ди-алога является идентификация существующих и будущих проблем, а также совместное обсуждение возможных путей и меха-низмов их решения. Координация такого диалога поручена Фе-деральному министерству экономики и технологий. В первую очередь, это относится к стратегическим отраслям, например, аэрокосмической и судостроительной промышленности. В министерстве за это отвечают статс-секретари. Но, нередко, они, а также их сотрудники, озвучивают не своё мнение, а пожелания наиболее сильных лоббистов, которые даже умудряются офици—ально устраивать на работу в министерство своих экспертов.

Особенностью немецкой, как и других национальных промышленных политик является необходимость их согласования с соответствующими органами Евросоюза[7], среди которых осо-бое место занимает Совет по конкурентоспособности (Федераль—ный министр экономики и технологии является его членом). Важным элементом европейской промышленной политики является политика по отношению к отдельным секторам, которая разрабатывается на основе совместного обсуждения Комиссией ЕС и представителями государств существующего положения в конкретных отраслях, например, в автомобиле- и машиност-роении, химии. Речь идёт о создании благоприятных рамочных условий для их развития, которые, с одной стороны, учитывают пожелания бизнеса, а, с другой, возможности ЕС и государств-членов[8].

3. Эволюция промышленной политики

В 90-е гг. промышленная политика в ФРГ отошла на второй план. Государство основное внимание стало уделять региональ-ной политике, в первую очередь, в рамках объединения Западной и Восточной Германии. Причём в рамках этого процесса го—сударство отказалось от проведения активной целенаправленной трансформирующей структурной политики, которая должна бы—ла бы создать благоприятные условия для наукоёмких и иных производств с высокой степенью обработки продукции и имею-щих спрос не только внутри страны, но и на мировом рынке.

Среди специалистов-практиков в Германии к этому времени сложилось чёткое понимание того, что «совершенный рынок, обеспечивающий оптимальную аллокацию ресурсов» существу—ет только в теории. Однако они не требовали отказа государства от промышленной политики, которая к 90-м гг. прошлого века, не имея чётких целей и сформулированных приоритетов, оказалась в состоянии кризиса[9]. Бывший премьер-министр федеральной земли Баден-Вюртемберг Лотар Шпэт, во многом обеспечивший превращение этого южного субъекта Германии в высокотехнологичный производственный регион, в середине 90-х гг. справедливо отмечал: «Так что при всех обстоятельствах речь может идти о том, чтобы проводить различие между разумными и контрпродуктивными вариантами промышленной политики … В ориентированной на инновации промышленной политике преимущества перевешивают вероятные ошибки»[10].

Примерно с конца ХХ в. государство стало переосмысливать прежнюю промышленную политику и отдавать предпочтение её приспосабливающему и формирующему направлению. Именно это направление наиболее близко пересекается с инновационной (научно-технической и технологической) политикой государст-ва, которая в последние годы стала одним из её приоритетов.

В последние годы рост интереса Германии к промышленной политике связан и с тем, что с одной стороны, для защиты своей национальной промышленности её активно используют партнё-ры по ЕС, особенно Франция. С её помощью они обеспечивают конкурентные преимущества отдельных промышленных отрас-лей и секторов. Основные конкуренты ФРГ на глобальных рын-ках – США, Китай, Индия – также проводят активную промыш-ленную политику, направленную на поддержку, нередко протекционистскую, национальных отраслей. Мировой финансовый кризис только усилил протекционистское содержание национальных промышленных политик. С другой стороны, немецкая промышленность по-прежнему нуждается в целенаправленной поддержке государства для устранения её отставания по ряду важнейших направлений, в первую очередь, по инновациям и усиления территориальных хозяйственно-политических (штандортных) преимуществ Германии в целом и её отдельных реги-онов. Не случайно она стала обращать более пристальное внимание на проведение отраслевой структурной политики на мес-тах, а именно на уровне земель, общин и коммун, рассматривая промышленную политику как часть штандортной политики, как правило, сочетающей формирование общих благоприятных условий предпринимательства с поддержкой конкретных отрас-левых проектов.

{advert=6}

Федеральное министерство экономики и технологий в 2008 г. кратко определило промышленную политику «как штандортную политику, проводимую в интересах промышленности». Её основной целью объявлено создание благоприятных рамочных условий для промышленных инноваций, инвестиций и про-изводства. Специально подчёркивается, что влияние на отрасле-вые сдвиги не относится к её приоритетам.

Само понятие штандортной политики является специфически немецким и трудно переводимым на другие языки, в том числе русский. По сути – это политика по формированию благо—приятных рамочных условий для развития конкретного хозяйст—венно-политического территориального пространства с целью привлечения в него (и удержания в нём) капиталов, услуг и ра-бочей силы. Составной частью этой политики является поддер-жка конкретных проектов в промышленности, в том числе в вы-сокотехнологичных и инновационных сферах. Штандортная по-литика проводится на федеральном, на земельном и коммуналь-ном уровне и сочетает в себе все виды структурной политики. Наиболее результативна эта политика на региональном уровне и, наверно, поэтому немецкое государство решило использовать её в целях поддержки современной промышленной политики. Наиболее успешными примерами штандортной политики на уровне регионов являются западные федеральные земли – Бавария, Баден-Вюртенберг, Бремен, Гамбург и восточные – Саксония, Тюрингия, Бранденбург, а также Берлин. За последние десятилетия они превратились в регионы высокотехнологичного производства. При этом зачастую основная роль в реализации данной политики принадлежала не земельным правительствам, а местным органам власти – муниципалитетам и т.д.[11] – именно им удавалось создавать привлекательные условия для всех форм предпринимательства, формировать благоприятный инвестиционный климат с учётом местных особенностей и одновременно осуществлять эффективный контроль за соблюдением требуемых экологических и социальных стандартов. Тем самым, в конечном итоге, они содействовали проведению госу-дарственной промышленной политики.

Относительно новым явлением в нынешнем веке стал процесс кластеризации немецких штандортов. Региональный кластер – это территориально сгруппированные компании, связанные друг с другом кооперацией и разделением труда, что даёт им возможность для усиления своих и получения дополнитель-ных конкурентных преимуществ. Чем лучше предпосылки для получения и реализации таких преимуществ, тем выше привле-кательность регионального кластера. На основе таких кластеров в немецких регионах стали создаваться так называемые сети и центры компетенций, которые представляют собой попытки бизнес-сообществ получить дополнительные преимущества от кластеризации конкретных штандортов. В первую очередь это относится к сфере инноваций и производству высокотехнологичной продукции. Их важнейшим отличием является межрегиональный характер формирующихся на основе региональных кластеров кооперационных объединений нескольких основных партнёров, которые особое внимание уделяют эффективному уп—равлению технологической цепочкой создания конечного продукта и, соответственно, росту конкурентоспособности их членов. Такие сети содействуют превращению региональных клас-теров в инновационные центры национального, европейского и даже мирового значения и, соответственно, росту конкурентоспособности регионов, в которых они расположены[12].

4. Инновационная и технологическая политика

4.1. Основные понятия

Непосредственно с нынешней промышленной политикой свя—заны технологическая и инновационная политики германского государства, призванные содействовать структурному обновле-нию немецкой экономики и активному внедрению инноваций[13].

Технологическая политика (её ещё называют политикой со-действия инновационному развитию) направлена на поддержание и развитие технологического уровня государства путём ге-нерирования и внедрения инноваций. В зависимости от уровня технологического развития государства цели государственной политики в этой области (и соответственно используемые инст-рументы) могут существенно отличаться. Однако в целом мож-но выделить два основных направления технологической поли-тики.

Во-первых, она направлена на сохранение и поддержание лидерства на рынке (пример: автомобильная промышленность Германии). В целом считается, что успех этой политики «напря—мую зависит от уровня мобильности определенных технологий»[14]. В случае высокой мобильности технологий, что, в частности, имеет место в области компьютерных технологий, государственная поддержка определённых отраслей или даже отдельных предприятий или проектов оказывается неэффективной, и технологии несмотря на существенные государственные вливания всё равно сразу же «утекают» к конкурентам[15]. Это направление закономерно присутствует в технологической политике государств, занимающих лидерские позиции в определённых отраслях. Строго говоря, к таким государствам в насто-ящий момент в полной мере относятся только США и Япония, а Германия и Франция – только по отдельным показателям.

Во-вторых, она направлена на сохранение и повышение внутреннего инновационного уровня отдельного государства и отражает его стремление ликвидировать существующий инновационный разрыв по отношению к загранице. Это направление присутствует в технологической политике как развитых, так и развивающихся государств и базируется на внедрении инноваций, полученных за границей (главным образом, в США и Япо-нии).

По мнению немецких экспертов[16], главной предпосылкой успешной технологической политики является «политическая поддержка внедрения новых технологий» со стороны государства и общества. Инновационная политика должна быть направ—лена на идентификацию ключевых технологий, проведение НИ-ОКР по этим направлениям и внедрение полученных результатов на практике. В частности, крупнейший в Германии и Европе Технологический Институт Карлсруэ (KIT)[17] сосредоточил свою деятельность на четырёх направлениях: энергия (в том чи-сле возобновляемые источники энергии и безопасность ядерной энергетики), нанотехнологии, элементарные частицы и окружающая среда (включая изменение климата). Сосредоточение НИОКР в крупных научных центрах имеет ряд важных преиму-ществ. В частности, за счёт этого достигается необходимая кон-центрация финансовых ресурсов, оптимальное использование дорогостоящего оборудования, решается проблема параллельных исследований, рассеивания средств и «гонки за патентами» и пр.

Концентрация НИОКР в крупных научно-исследовательских центрах не противоречит знаменитому тезису Йозефа Шумпете—ра о том, что большинство инноваций производится малыми и средними предприятиями[18] (именно поэтому их поддержка относится к приоритетным направлениям проведения технологической политики Германии). Создание крупных научных цент-ров, с одной стороны, и поддержка инновационно ориентированного малого и среднего бизнеса являются параллельными стратегиями технологической политики и ФРГ, и Европейского Союза. Поскольку эти структуры зачастую дополняют друг дру—га, государство стремится организовать эффективную кооперацию между ними. Так, в частности, Федеральное Министерство по науке и технологиям Германии (BMWi), начиная с 1999 г., проводит программу кооперации между малыми и средними предприятиями и научными центрами. Она получила название «Поддержка инновационных сетей» (InnoNet). Для получения государственной поддержки в рамках этой программы малые и средние предприятия должны доказывать внедрение разработок и участвовать в проектах собственным капиталом. В насто-ящее время планируется расширение этой программы[19].

4.2. Основные направления государственной инновационной политики

Разработка политики в области инновационного развития происходит в Германии в ходе парламентского процесса, в котором принимают участие члены парламента, политических партий, представители правительства, государственные чиновники, сотрудники профильных федеральных и земельных мини-стерств, а также эксперты, приглашаемые для обмена мнениями[20]. Все законодательные акты проходят стадии обсуждения и одобрения обеих палат федерального парламента (Bundestag, Bundesrat). Члены второй палаты, состоящие из представителей земель, имеют право вносить поправки в законопроекты.

Координация политики в области научных исследований и образования осуществляется так называемой «федерально-зе-мельной комиссией» (Bund—Laender—Kommission, сокращённо – BLK). BLK представляет собой постоянный форум для обсуждений соответствующей проблематики, по результатам которых разрабатываются рекомендации для федерального и местных правительств. Выработка общих подходов по вопросам иннова-ционной политики осуществляется в рамках соответствующего «федерально-земельного комитета» (Bund—Laender—Ausschuss). Разработка рекомендаций по вопросам структуры и содержания образовательных учреждений, различных институтов сферы НИ—ОКР, а также создания новых университетов осуществляется На—учным комитетом (Wissenschaftsrat) – консультативным органом, обслуживающим федеральное и земельные правительства[21].

Основными субъектами государственной инновационной политики являются Федеральное министерство образования и научных исследований (ФМОНИ) и Федеральное министерство экономики и технологий (ФМЭТ). К компетенции ФМОНИ от-носится финансирование инфраструктуры НИОКР, осуществле-ние тематических научно-исследовательских и технологических программ, а также поддержка инновационного развития восточ-ных земель. ФМЭТ концентрирует свою деятельность на вопро-сах создания благоприятной конкурентной среды, на программах НИОКР в энергетике, авиации, других отраслях, а также на содействии развитию малого и среднего предпринимательства. Поддержка бизнеса включает, в частности, финансирование Ра-бочего сообщества (ассоциации) промышленных научно-иссле-довательских объединений (Arbeitsgemainschaft Industrielle Forschungsvereinigungen, (AiF)) и институтов совместных промыш-ленных исследований (Institutionen fuer Gemeinschaftsforshung), около пятидесяти из которых проводят собственные НИОКР.

Деятельность земельных правительств в лице министерств науки (или министерств по вопросам культуры) и министерств экономики, состоит главным образом в финансировании систе-мы образования и институтов высшей школы.

В Германии весьма развиты традиции государственной инф-раструктурной поддержки инновационных компаний. Федераль-ное правительство полностью или частично поддерживает деятельность различных центров (тематических информационных, электронных, коммерческих, патентных информационных, тех-нологических и инновационных в новых землях), частных информационных агентств, целью которых является предоставле-ние услуг в области инновационного менеджмента. Немецкое государство исходит из того, что все предприятия вне зависимо—сти от размеров и форм собственности лучше решают свои научно-исследовательские и сбытовые задачи, работая совместно в сетевых структурах, в рамках которых используются институциональные и программно-сетевые модели передачи техноло-гий[22]. Особый акцент делается на поддержке структур, содейст-вующих объединению в регионах различных участников инновационных процессов. Среди прочего, речь идёт о выделивших-ся из академической среды «фирм-новичков» (программа EXIST), а также о малых компаниях и научно-исследовательских организациях в новых федеральных землях (программа Inno—Re—gio). Существует также программа создания инновационных по—люсов роста в регионах, которая нацелена на формирование се-тей участников инновационной деятельности по тематическому принципу. Программа NEМO поддерживает формирование и управление инновационными сетями, которые объединяют малые и средние предприятия[23].

Важным событием в инновационной политике страны стала публикация правительством Германии в 2007 г. Белой книги по проблемам развития научных исследований и инноваций «Стра—тегия в области высоких технологий». В ней представлены сред-несрочные ключевые цели и приоритеты для бюджетного финансирования в сфере прикладных исследований и инноваций. Эти ориентиры отличает высокая преемственность с аналогичными показателями истекшего десятилетия. Стратегия включает в себя реализацию различных инициатив и мероприятий, многие из которых являются продолжением действующих государственных программ поддержки инновационного развития.

В последние годы Германия делает упор на следующих направлениях господдержки инновационного развития[24]:

· улучшение условий для инновационной деятельности, особенно по линии упрощения налогообложения и снижения его уровня для компаний, а также устранения административных препятствий для инновационной деятельности и возникновения новых предприятий;

· совершенствование системы образования и научных исследований с целью устранения дефицита в обеспечении высококвалифицированной рабочей силой и облегчения доступа к ней со стороны малых компаний, включая профессиональное обучение и подготовку кадров на местах в ходе производственного процесса, предоставление государственной научно-исследова-тельской базы для осуществления совместных инновационных проектов в рамках государственно-частного партнёрства;

· финансовая поддержка инновационной активности компаний в форме предоставления:

· грантов для проведения научных исследований в высокотехнологичных областях (например, целевые тематические про-граммы НИОКР BMBF);

· дотаций на выполнение малыми компаниями научных исследований на кооперационной основе (например, программы BMWi типа ProInno);

· кредитов или рискового капитала новаторским малым компаниям для реализации инновационных проектов; консультаци-онных услуг, научно-технической и информационной инфраст-руктуры инновационным предприятиям.

4.2.1. Поддержка в области финансирования

Внедрение и распространение инноваций зачастую связано с созданием новых предприятий, государственная поддержка которых в Германии всегда имела важное значение. Государство справедливо исходит из того, что в большинстве случаев на-чинающие предприниматели не имеют ни достаточного опыта, ни собственных средств для реализации проекта. Кроме того, в отношении инновационных продуктов и технологий, с одной стороны, сложно предсказать развитие ситуации на рынке, а, с другой стороны, весьма проблематично найти достаточное финансирование. Поэтому одной из важнейших предпосылок для развития инновационных предприятий является рынок венчурного капитала.

{advert=1}

Рынок рискового капитала в Германии пока развит недоста-точно, что является существенным препятствием для развития новых инновационных предприятий. Одновременно немецкое государство более активно нежели англосаксонские страны уча-ствует в финансировании высокорискованных капиталовложений[25]. Например, одну из ведущих ролей в финансировании ма-лых инновационных предприятий играет Фонд формирования высокотехнологичных компаний (High-Tech Gründerfonds), который был создан в 2005 г. Федеральным министерством эконо-мики и технологий совместно с банковской группой KfW и ком—паниями BASF, Siemens и Deutsche Telekom. Он предназначен для достартового и стартового финансирования вновь формиру-ющихся технологичных «спин-офф» компаний, выделяющихся из общественных научно-исследовательских институтов и университетов, а также из корпоративных структур и финансирует-ся Фондом программы восстановления Европы (ЕRP Fond) и Европейским инвестиционным фондом.

Ещё одной особенностью финансирования инновационной деятельности в Германии является невысокая доля средств, при—влечённых с зарубежных рынков капитала. В ФРГ эта доля находится на уровне 20% всех расходов на НИОКР, в то время как в среднем по Европе этот показатель находится на уровне 40%[26]. И, наконец, основная доля финансирования осуществля-ется через банковские кредиты («домашние» банки)[27].

В дополнение к федеральным проектам, земельные правительства осуществляют собственные программы финансовой поддержки научных исследований и инновационного развития. Среди них: гранты, предоставляемые предприятиям для проведения НИОКР, освоения новых технологий, патентов и оказания бесплатных консалтинговых услуг в области патентования и ис-пользования новых технологий, для организации рабочих мест для молодых специалистов; финансирование общественных вен-чурных фондов и программ страхования частных рисковых ин-вестиций.

4.2.2. Господдержка при создании новых предприятий

Немецкое государство предоставляет разнообразную поддержку предпринимателям при создании новых предприятий, в первую очередь, малых и средних, по трём основным направле-ниям:

· информационному (предоставление информационных ма—териалов);

· консультационному (предоставление консультаций);

· и финансовому (предоставление финансовой помощи и гарантий по кредитам).

Предоставление поддержки по первым двум направлениям, как правило, разделяется на предоставление информационной и консалтинговой поддержки по конкретным вопросам создания бизнеса и отдельно по финансовым вопросам. Информационная поддержка особенно важна при создании малых и средних предприятий, владельцы которых, как правило, не имеют достаточного опыта (в особенности это утверждение справедливо для создания новых предприятий).

Среди инструментов финансовой поддержки можно выделить следующие: государственные дотации, льготные налоговые условия, помощь при формировании собственного капитала, государственное финансирование венчурного капитала, пре-доставление кредитов и ссуд, а также государственных гарантий, кроме того, речь может идти о безвозмездном или льготном использовании муниципальных земельных участков.

4.2.3. Основные инструменты поддержки инновационной активности предприятий

Государственные инструменты по поддержке инновационной активности можно разделить на прямые, косвенные и специальные.

Прямые инструменты государственной поддержки играют в Германии особенно важную роль, поскольку в отсутствии раз-витого рынка частного венчурного капитала по англо/американ-скому образцу, государство вынуждено брать на себя значительную долю финансирования вновь образованных предприя-тий. Следует заметить, что при выделении госпомощи инновационные показатели предприятия играют незначительную роль. Как правило, финансовую поддержку получают предприятия, которые и так бы получили кредит, так как показатели их коммерческой деятельности соответствуют требованиям, необходи-мым для получения кредита, в том числе, в части имеющего в наличии стартового капитала.

Традиционно предприятия, осуществляющие инвестиции в НИОКР, имеют право на получение определённых налоговых льгот, среди которых следует отметить ускоренную амортизацию оборудования, уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль на величину осуществленных инвестиций, воз-можность перенесения неиспользованных налоговых льгот на будущие периоды и пр. Основная проблема заключается том, что общий уровень налогообложения в Германии остаётся всё ещё достаточно высоким – даже после проведения реформы предпринимательских налогов 2008 г.[28], что препятствует осуществлению инновационной деятельности предприятий разно-го размера. Высокие налоги дополняются и высокими социаль-ными отчислениями.

На инновационные предприятия малого и среднего бизнеса распространяется ряд дополнительных льгот. Они, в частности, имеют возможность – через KfW[29] – получать льготный «предпринимательский кредит» с фиксированными ставками по кредиту. Если годовой оборот предприятия не превышает 50 млн евро (верхняя граница малого и среднего предприятия по годовому обороту), то за счёт предпринимательского кредита могут финансироваться до ¾ осуществлённых инвестиций[30]. Максимальный размер кредита составляет 5 млн евро, однако для пред—приятий малого и среднего бизнеса он может быть увеличен. Кредит выдаётся сроком на 10 лет; причём в первые два года осуществляются только процентные выплаты, погашение кредита начинается с третьего года.

KfW также оказывает поддержку предприятиям малого и среднего бизнеса по программе «предпринимательский капитал». В рамках этой программы предприятия могут получить кредиты на осуществление инвестиций, причём без предоставления дополнительных гарантий с их стороны.

Косвенные инструменты призваны служить содействию как генерирования инноваций, так и их распространения. Начинаются они с создания общих благоприятных и предсказуемых ус—ловий для ведения бизнеса. Для развития инновационной актив-ности, в частности, особое значение имеют такие рамочные ус-ловия, как защита интеллектуальной собственности и развитое патентное право; по мнению экспертов, в этой области Германия достигла высокого уровня защиты[31]. Определённые пробле-мы имеются в связи с высоким уровнем регулирования рынков, в том числе в области ценообразования. Примером негативного влияния ценовых ограничений на инновационную активность яв—ляется фармацевтическая промышленность. В целом, эмпириче-ские исследования свидетельствуют о том, что сокращение регулирования ведёт к активизации инновационной активности[32].

Одновременно была выявлена закономерность, в соответст-вии с которой общее снижение подоходных и предприниматель-ских налогов оказывает более позитивное воздействие на генерирование, внедрение и распространение инноваций по сравне-нию с предоставлением отдельных временных налоговых льгот и освобождением от налогов для вновь созданных предприя-тий. В целом эксперты ОЭСР приходят к выводу, что косвенные инструменты содействия инновациям (как в области создания рамочных условий, так и в области налоговой политики) являются эффективнее прямых льгот, распространённых в Германии. Последние зачастую не достигают поставленной цели содействия инновациям, а лишь временно ведут к росту доходов получающей стороны. Прямая поддержка приводит к использо-ванию государственных средств на финансирование определён-ной технологии или продукта, и цена ошибки в этом случае мо-жет быть очень высокой. Косвенное содействие – через снижение регулирования и невысокие налоги – ведёт к совокупной активизации деятельности по НИОКР[33].

Специальные инструменты, под которыми понимается целенаправленная масштабная поддержка отдельной отрасли или крупных предприятий, должны, по общему мнению специалистов, использоваться в исключительных случаях и быть ограни-чены по времени. Как правило, речь идёт о политически мотивированных «объектах престижа» (в частности, во многих госу-дарствах периодически раздаются призывы создать собственную «силиконовую долину» и пр.).

4.2.4. Инструменты европейской и международной промышленной политики

С момента образования ЕС европейская промышленная политика понималась как часть политики по углублению интегра-ции в Европе и одновременно как инструмент поддержания тех-нологического уровня европейских предприятий и обеспечения конкурентоспособности континента по отношению к США и Японии. Поэтому набор инструментов при проведении промышленной политики был достаточно широк. К ним, в частности, можно отнести усилия по ликвидации барьеров при создании транснациональных предприятий в области гармонизации предпринимательских налогов, а также непосредственную под-держку предприятий-лидеров из европейского бюджета.

По аналогии с инструментами, применяемыми на националь—ном уровне (например, в Германии), среди инструментов, используемых на европейском уровне, можно выделить 1) меры по формированию Общего рынка (нормативные акты, стандарты и сертификаты), 2) меры по содействию малым и средним предприятиям и 3) создание трансъевропейской инфраструктуры.

Однако в целом европейская промышленная политика всё больше понимается как политика поддержания наукоёмких и высокотехнологических отраслей экономики. Инструментом этой политики являются Европейские рамочные программы НИОКР, первая из которых была принята на период 1984-1987 гг. Объём седьмой рамочной программы НИОКР на период 2007—2013 гг. составляет более 50 млрд евро, которые предполагается израсходовать на информационные технологии, исследования в обла-сти биологии и исследования изменений в экологических систе-мах[34].

5. Заключительные рекомендации

Более чем пятидесятилетний опыт проведения Германией отраслевой структурной политики свидетельствует о том, что эта политика, как правило, не соответствовала требованиям, предъявляемым социальным рыночным хозяйством. В первую очередь, речь идёт о том, что основой и главной движущей си-лой структурных преобразований в национальной экономике, в том числе инновационных, является не промышленная политика, а политика конкуренции, финансовая и денежная политика, которым и должна отдаваться приоритетная роль.

Объективные сложности реализации общегосударственной промышленной политики в Германии обусловлены рядом причин, которые следует учитывать при формировании и проведении аналогичной политики в России:

· высоким уровнем забюрократизированности при принятии и реализации государственных решений (хотя и при низком уровне коррупции);

· проблемами с чётким разделением компетенций между различными федеральными структурами, ответственными за промышленную политику, а также между этими федеральными структурами и соответствующими инстанциями в федеральных землях;

· объективной сложностью, зачастую невозможностью, вы-бора чётких и обоснованных критериев селективного вмешатель—ства в экономику, которые государство могло бы использовать для точечного и избирательного воздействия на выбранные сек-тора и отрасли с целью получения желаемого позитивного эф-фекта мультипликатора. Причём такой эффект не должен оказывать негативного влияния на другие сферы народного хозяй-ства;

· наличием иррационального фактора в поведении хозяйст-вующих субъектов, что иногда обусловливает неадекватную реакцию на используемый государством инструментарий промышленной политики. Например, в Германии встречались случаи, когда компании, несмотря на сокращение собственных до-ходов вследствие проводимых структурных мероприятий, отка—зывались покинуть традиционный для них сектор экономики и уйти в более прибыльные производственные ниши.

Кроме того, России следует учесть следующие положения:

· модернизация институциональной национальной иннова-ционной инфраструктуры Германии происходит эволюционно и с учётом особенностей развития немецкого хозяйственного уклада (СРХ). Государство концентрируется на системных дей-ствиях по формированию недостающих или недостаточно развитых элементов такой инфраструктуры и по упрочению их вза—имодействия (государственно-частные партнёрства, сетевые на-циональные и региональные специализированные информационные системы, сетевые формы организации инновационной деятельности и её обеспечения, государственные рамочные про—граммы научных исследований и др.);

· в последние годы в Германии всё большее внимание уде-ляется штандортной политике, в рамках которой успешно реализуются отдельные элементы промышленной, инновационной и технологической политики применительно к конкретному ре-гиону. Среди прочего, речь идёт о создании региональных и межрегиональных инновационных кластеров, в том числе в но-вых федеральных землях;

· само название «промышленная политика» постепенно уходит в прошлое. На смену ему приходят другие понятия, которые в большей мере отвечают современным требованиям, а именно, различным политикам по поддержке инновационного развития экономики в целом. Хотя в отдельных случаях немец-кое государство по-прежнему предпочитает чётко обозначать так называемые инновационные отрасли, но будущее, наверно, за общей (а не специфично отраслевой), поддержкой инноваци-онных экономических субъектов, влияние которых на будущие структурные народнохозяйственные изменения сегодня трудно предсказать;

· пристального внимания заслуживает анализ существующих государственных программ и инструментария по поддер-жке инновационных предприятий в немецкой экономике. Они вышли за рамки промышленной политики и стали частью само-стоятельной инновационно-технологической политики. Приме-чательно, что государство в первую очередь стремится к поддержке конкурентоспособности малого и среднего бизнеса, не забывая при этом о создании благоприятных рамочных условий для инновационного развития немецкого предпринимательства в целом;

· важно, что общим правилом проведения инновационных преобразований в Германии стало осуществление повсеместной системы мониторинга и оценки эффективности проектов НИ-ОКР, осуществляемых при государственной поддержке, в том числе и с участием международной экспертизы;

· комплексное использование самых разнообразных инструментов является основным содержанием современной политики по инновационному обновлению немецкой экономики и предполагает системное использование значительно более широкого, чем ранее, комплекса инструментов хозяйственного ре-гулирования, нацеленных на решение множества задач иннова-ционного развития по созданию для хозяйствующих субъектов и наёмной рабочей силы благоприятных «локальных» рамочных условий, содействующих повышению их конкурентоспособности;

· основными среди них являются меры, направленные на повышение международной конкурентоспособности националь—ной инновационной системы и особенно таких её составляющих, как образование и научные исследования, обеспечение процессов ускоренного воспроизводства нововведений, предо-твращение возникновения в обществе социальных противоречий и конфликтов. Кроме того, важное место отводится эффективной координации немецкой инновационной политики с ана-логичными мерами коммунитарного и общеевропейского уро-вня, а также её соответствию тенденциям мирового масштаба;

· важно, что в инициировании и реализации происходящих инновационных перемен в Германии наряду с традиционными лоббисткими усилиями крупного бизнеса исключительно важен вклад гражданского общества, инициатив и «давления» снизу.

И, возможно, самое важное: опыт Германии показывает, что инновации возможны только при наличии общей благоприятной институциональной среды в государстве, умеренного налогооб-ложения, развитой системы кредитования, качественной систе-мой образования и пр. Эти факторы в целом оказывают большее влияние на инновации, чем предоставление многочисленных мелких и крупных налоговых, таможенных и прочих льгот, а также других преференций. Над созданием таких условий должно работать любое государство, в то числе и российское.

Опыт Германии и других стран показывает также, что при наличии существенного технологического отставания имеет смысл наряду с поддержкой национальной инновационной дея-тельности импортировать технологии, сосредоточившись на их внедрении. При этом на первый план выходит вопрос о менедж-менте инновационными процессами на уровне отдельно взятого экономического субъекта. Российские менеджеры, особенно в малом и среднем бизнесе, должны обладать необходимыми зна-ниями, навыками, компетенциями в области организации эффективного взаимодействиями между всеми подразделениями предприятия, вовлечёнными в инновационный процесс – это НИОКР, производство, маркетинг, сбыт. Другими словами, че-рез управление инновациями они должны уметь соединять в еди—ный процесс идеи, новейшие разработки, создание (или приоб-ретение) инновационного продукта (технологии, услуги) и его последующую коммерциализацию, т.е. успешный вывод на рынок.

Источник: Институт Европы РАН