Неолиберальная идеология и политическая экономия пенсионной реформы

Хотя эта система все еще является системой общественного страхования, она, тем не менее, отвечаетнеолиберальной этике и ограничивает программы социального благосостояния. Многие считают, что приватизация пенсионной системы это дело будущего. Мы же задаемся вопросом, может ли система NDC заменить приватизацию как стратегия реформы пенсионной системы?

Наш анализ исходит из политэкономической перспективы. В частности, мы рассматриваем следствия неолиберализма, который используем в двойном смысле, как идеологию, и как развивающуюся глобальную экономическую структуру. Сторонники неолиберализма подчеркивают экономическую либерализацию, ограничение социальных программ, рыночные решения социальных проблем; как структура, неолиберализм трансформирует мировые рынки, усиливая роль транснациональных корпораций и инвесторов, а также организаций типа МВФ и Мирового Банка, и ведущих индустриальных стран, таких как США, Япония и стран западной Европы. Мы осознаем тот факт, что большинство неолибералов не считают себя таковыми и этот термин в ходу у левоцентристов. Однако мы понимаем и то, что другие термины, например, «рыночные реформаторы», также идеологически окрашены, и термин «неолиберализм» лучше всего отражает нашу точку зрения. Кроме того, он широко используется социологами, и, хотя и реже, экономистами и политологами.

Почти все страны, которые используют зрелую солидарную систему, сталкиваются или уже столкнулись с проблемами постарения населения, снижения рождаемости, давлением глобализации, требующей перехода к рыночной экономике. Однако политические элиты имеют выбор, как решать эти проблемы. Поскольку неолиберализм становится доминирующей идеологией среди политических элит, они все больше обращаются к неолиберальной экономической политике. Многие неолиберальные эксперты по пенсионной системе призывают к переходу к накопительной системе или смешанной солидарно-накопительной системе, считая это лучшим решением проблем.

Система с индивидуальными счетами (NDC)

В середине 1990-х, однако, в Швеции разработали еще одну модель, основанную на квазинакопительных или виртуальных счетах, (notional defined contribution, NDC). Эта система уже внедрена или внедряется в Швеции, Италии, Польше, Латвии, России, Монголии и Киргизии. Эта система содержит ряд моментов, которые гораздо теснее увязывают взносы в пенсионный фонд и пенсии. Как и в солидарной системе, пенсионные сборы работающих используются, чтобы выплачивать пенсии пенсионерам.

Чем NDC отличается от солидарной системы, это тем, что в ней для каждого работника создаются индивидуальные (виртуальные или квазинакопительные) счета. На этих счетах не накапливаются деньги, но на них записывается то, какая часть пенсионных взносов (включая взносы, как работника, так и работодателя) использовалась для выплат пенсий пенсионерам в течение рабочего года. (Другими словами, ведется учет, какую часть от средней зарплаты по стране человек вносил в пенсионный фонд в отдельный период времени – А.М.). Соответственно, размеры пенсии будут зависеть от величины этих взносов. В отличие от солидарной системы, здесь нет явного механизма перераспределения средств.

Хотя в этой схеме нет места приватизации, которую требуют неолибералы, она отвечает этике неолиберализма. Хотя система остается общественной, размеры будущей пенсии зависят от сделанных взносов. В ней присутствует та же индивидуалистическая логика, как и в накопительной системе, предпочитаемой неолибералами. В то время как накопительная система зарабатывает на тенденциях рынка капиталов, система с индивидуальными счетами ориентируется на показатели зарплаты, рост ВВП, и общих пенсионных взносов по стране. В этой системе пенсии индексируются, исходя из изменений в стандарте жизни (роста зарплат), или, что чаще, инфляции (роста цен).

Кроме того, в этой системе существует и минимальная пенсия, часто финансируемая из бюджета. Минимальная пенсия действует как социальное страхование для работников, которые не могут получать адекватные пенсии по системе NDC из-за малого стажа или низкой зарплаты. Получение минимальной пенсии часто обусловлено отсутствием других источников дохода, и только при условии достижения пенсионного возраста. Хотя не все правительства делают взносы в пенсионный фонд в период безработицы у того или иного работника, почти все правительства делают взносы в период, особенно у женщин, по уходу за ребенком. Так, несмотря на индивидуалистический характер, система NDC имеет некоторые элементы, которые социализируют издержки, поддерживая пенсионеров.

Политэкономия пенсионной реформы

В миросистемной теории вся глобальная экономика (известная как капиталистическая миросистема) берется как база для анализа. Национальные государства не считаются автономными единицами, но считаются связанными неравным разделением труда. Страны разделены на три категории – центр, полупериферия и периферия. Наиболее мощные страны являются центром, это промышленно развитые страны «первого мира», способные удержать власть благодаря тому, что они имеют относительно единый капиталистический класс и в ходе истории развили сильный государственный аппарат (бюрократию, военную машину и так далее).

Периферийные страны – развивающиеся или страны «третьего мира», имеют класс капиталистов, страдающий от внутренних противоречий и слабый государственный аппарат. Это делает периферийные страны открытыми для их эксплуатации более сильными странами центра, часто в альянсе с отдельными частями периферийной элиты, капиталистами или чиновниками. Полупериферийные страны находятся где-то посередине, эксплуатируемые державами центра, хотя и сами способны эксплуатировать периферийные государства.

Среди тех, кто продвигает неолиберальные реформы, находятся высшие чиновники и руководство транснациональных корпораций, обычно являющиеся гражданами стран центра; это также межправительственные организации, такие как Мировой Банк, Европейский Союз, и национальные правительства. В последнем случае поддержка неолиберальных тенденций сильнее всего среди руководства стран центра. Убеждения людей обычно определены их местом в социальной структуре, так что их материальные и идеологические интересы обычно совпадают, хотя эта связь не причинно-следственная. Как и большинство людей, сторонники неолиберализма считают, что их интересы универсальны, что, к несчастью, далеко не так, что и можно увидеть на примере пенсионной реформы.

Например, Мировой Банк обычно заимствует свои рекомендации у Международного Валютного Фонда, который тесно связан с международными финансовыми корпорациями через ротацию управленческого персонала; таким образом, их предписания отражают материальные и идеологические интересы транснациональных инвесторов.

Пенсионные эксперты Мирового Банка активно поддерживают накопительную пенсионную систему (FDC) и систему с индивидуальными счетами (NDC), как альтернативу солидарной системе. Накопительная и индивидуализированная системы отражают интересы транснациональных инвесторов, поскольку отвечают неолиберальной этике индивидуализации расходов и ограничения распределения ресурсов. Накопительная система полностью отвечает материальным интересам транснациональных инвесторов, поскольку при такой системе пенсионные фонды оказываются под контролем финансовых корпораций, оказываясь вложенными в ценные бумаги, бонды, акции и тому подобное. Система с индивидуальными счетами несколько сложнее, и применяется тогда, когда трудно немедленно внедрить накопительную систему.

Международные финансовые организации постепенно увеличивают свою власть над структурами миросистемы и национальными правительствами. В западной Европе ЕС постепенно ограничивает сферу внутренней политики стран-членов. Например, Италия приняла индивидуализированную систему как следствие требований Маастрихтского договора, который требовал от Италии сократить государственный долг как можно больше – что привело к урезанию социальных программ. По этой же причине и Швеция приняла меры жесткой экономии и провела свою пенсионную реформу.

Международные финансовые организации играют большую роль в неолиберальной переделке систем соцобеспечения периферийных наций, бывших частями советского блока. В частности, Мировой Банк активно продвигает схемы FDC и NDC. Многие страны крепко задолжали Мировому Банку, что позволяет ему сильно влиять на социальную политику. Даже для тех стран, которые не имеют долгов, согласие банка относительно социальной политики очень важно. В случае Польши, Мировой Банк активно финансировал проведение реформы, и даже управлял ее проведением.

Переговоры между сторонниками неолиберальных пенсионных реформ и их противниками принимали несколько разные формы в Италии и Швеции, чем в странах бывшего советского блока. В Италии правительство Берлускони пыталось провести реформу вообще без переговоров с профсоюзами. Массовые забастовки вынудили правительство пойти на попятную. Преемник Берлускони – правительство Дини пошло на переговоры с профсоюзами и смогло протащить систему NDC. В Швеции пенсионная реформа была запущена правой четырехпартийной коалицией. Хотя они и не вели переговоры с профсоюзами, в комитет по разработке реформы была включена Социал-Демократическая Партия, опиравшаяся на Конфедерацию Профсоюзов.

Политическая ситуация в странах бывшего советского блока менее ясная. Политические партии часто представляют конфликтующие социальные интересы. Левые и правые партии часто имеют популистские фракции, противящиеся неолиберальной пенсионной реформе. Например, в Польше левые партии включают в себя группы бывших профсоюзных деятелей, которые против приватизации и группы либеральных лидеров, которые поддерживают частичную приватизацию пенсионной системы; правые партии включают прорыночные фракции, поддерживающие приватизацию и популистов, которые против нее.

В конце концов, схема NDC была принята, став компромиссом между сторонниками неолиберальных реформ и теми, кто выступал за благосостояние работников. Что характерно, компромисс был достигнут не вне партий, а внутри них.

Потенциальные последствия системы с индивидуальными счетами

Как указывалось выше, поскольку неолиберализм укоренен в положении и жизненном опыте членов элиты миросистемы, он отражает их интересы. Каковы последствия системы NDC для наиболее уязвимых членов общества?

В большинстве случаев, переход от солидарной системы к NDC и FDC рассматривается потому, что она оказалась в кризисе. Модель NDC лучше, чем солидарная система, способна реагировать на демографический кризис, благодаря сдвигу от крупных к более мелким возрастным когортам, благодаря снижающейся рождаемости. Эта модель лучше справляется с макроэкономическими колебаниями, такими как снижение зарплат, производительности и скорости экономического роста. Существующие схемы NDC включают ряд механизмов, поддерживающих баланс пенсионных выплат и взносов. Кроме того, благодаря учету ожидаемой продолжительности жизни большинство пенсионных схем автоматически приспосабливается и к постарению населения.

Хотя финансовый баланс системы очень важен, важно также и влияние пенсионной реформы на распределение средств. Некоторые критики NDC модели указывают, что она может подрывать всю систему социального страхования. Даже частичная приватизация подрывает пенсионную систему политически и финансово, поскольку все больше и больше денег уходит из общественной в частную сферу – такова общая тенденция. За исключением Киргизии, все страны, которые сейчас имеют систему с индивидуальными счетами, планируют создать и накопительную систему, которая в некоторых странах будет обязательной, а в некоторых – на выбор. Даже если полная приватизация не будет достигнута, пенсионная система постепенно сместится к акценту на индивидуальную ответственность, «поправеет». Со временем, возможно, мы увидим урезания распределительных механизмов, которые сопровождают схему NDC.

Другой негативный аспект пенсионной реформы в том, что она приводит к большему неравенству среди пенсионеров. Малооплачиваемые работники, в частности, получат меньшие пенсии, чем при старой системе. Система NDC обычно обещает хорошие пенсии (порядка 50% прежней зарплаты) для тех, кто отработал, по меньшей мере, 40 лет. Однако, у многих работников села, людей, работавших нерегулярно, и работавших в теневой экономике, трудовой стаж, скорее всего, будет гораздо меньше 40 лет. Учитывая нынешний экономический климат, многие из них будут получать лишь минимальную пенсию. Некоторые, если не большинство из них по старой системе получали бы больше.

Особенно от новой системы пострадают женщины, особенно одинокие и имевшие малооплачиваемую работу. Женщины, вынужденные ухаживать за детьми и престарелыми, часто имеют большие перерывы в работе, да и зарабатывают меньше, чем мужчины. В Швеции, где еще относительно щедрый пенсионный минимум, большинство женщин зарабатывают лишь на минимальную пенсию. Женщины в Латвии, например, уволившиеся в 55, будут получать пенсию, которая на 25% меньше, чем было при прежней системе. В Польше женщины, не дотянувшие до 60, будут наказаны назначением лишь половинной пенсии. Поскольку многим из них трудно набрать достаточный стаж из-за ухода за детьми, или больными стариками, при новой системе они пострадают. Кроме того, им просто трудно найти работу.

Ни одна сложная система не имеет иммунитета против коррупции, но накопительная пенсионная система более уязвима к ней, чем система с индивидуальными счетами. Многие работники, особенно малообразованные, плохо понимают механизмы приватного инвестирования. Это, в сочетании с потребностью пенсионных фирм в притоке новых клиентов и оплате комиссионных своим торговым представителям, привело в Великобритании в начале 1990-х к скандалу. Стремясь продать свои пенсионные планы клиентам, представители фирм наобещали больше, чем те могли дать. Потребовалось вмешательство правительства, что, опять-таки, повысило административные издержки.

Учитывая все это, с точки зрения наиболее уязвимых слоев населения, предпочтительно сохранить старую систему, не распыляя ее средства на «диверсификацию» в другие «пенсионные опоры». Профсоюзы, организации пенсионеров, левоцентристские партии, следовательно, имеют все основания сопротивляться введению накопительной системы, и стремиться либо к сохранению прежней солидарной системы, либо, в крайнем случае, пойти на компромисс создания системы с индивидуальными квазинакопительными счетами, NDC

Заключение

Трудно сказать, насколько быстро распространится система NDC. Она является одним из возможных решений финансовых и демографических проблем. Многие страны могут внедрить такую систему, особенно под давлением транснациональных корпораций или организаций типа Мирового Банка, стремящихся провести неолиберальные реформы, что вызовет подъем внутренней оппозиции в лице левоцентристских организаций.

Модель NDC может распространиться по странам бывшего советского блока и центральной Азии, да и по всему миру. Например, смешанная модель сейчас внедряется в России. Многосоставную систему внедрят Китай. В наступающие годы система NDC может стать общей для периферийных стран, особенно среди тех, которые сейчас имеют солидарную систему. Эта система может стать для периферийных наций, находящихся под давлением Мирового Банка и транснациональных корпораций, требующих приватизации пенсионной системы, компромиссным решением, поскольку без финансовых рынков и административной инфраструктуры им просто трудно ее провести. Таким образом, все больше стран в будущем будет переходить на систему NDC.

Перевод Андрея Маклакова, Диалоги

Оригинал