Афганский коллапс: универсальные ошибки США за рубежом

Офис специального инспектора по восстановлению Афганистана (SIGAR) был учрежден Конгрессом в 2008 году, став главным надзорным органом для гражданских проектов США в стране. В его полномочиях - расследования и аудит профинансированных Конгрессом невоенных программ, т.е., по сути, всех американских гражданских программ. Если SIGAR не истина в последней инстанции, то, по крайней мере, он к ней ближе всех.

Отчет от 18 августа хотя и совпал с окончательным крахом афганского правительства Гани, но на самом деле является лишь логическим продолжением критических и разгромных публикаций с 2008 года. Новый отчет, в том числе опираясь на предыдущие и 760 интервью с американскими и афганскими чиновниками военными и экспертами, нацелен скорее на “работу над ошибками” в будущем, подразумевая безнадежность ситуации в самом Афганистане, универсальность ошибок США и высокую вероятность новых интервенций, где не следует повторять такие же ошибки:

“Восстановление стран, погрязших в конфликте, на самом деле является постоянной задачей правительства США, отражающей усилия на Балканах и Гаити и меньшие усилия, предпринимаемые в настоящее время в Мали, Буркина-Фасо, Сомали, Йемене, Украине и других странах”.

Критика отчета инспектора Джона Сопко фокусируется на 7 недостатках, присущих внешней политики США, наиболее очевидно проявившихся в Афганистане: 1. Неспособность сформулировать и проводить когерентную стратегию; 2. Системные ошибки при определении сроков для решения задач; 3. Неспособность учитывать фактор устойчивости внедряемых изменений; 4. Провал комплектования гражданских и военных служб квалифицированным персоналом; 5. Неспособность гарантировать безопасность; 6. США не могут в должной мере осознать контекст чужой страны; 7. США проваливают работу по мониторингу и оцениванию того, что они сделали.

В этом конспекте мы акцентируем на кризисе стратегии, и дополним этот, очевидно, ключевой пункт цитатами из других 6 подразделов отчета.

Кризис стратегии

При правильной разработке стратегии детализируют цели, пути и средства реализации. Цели: всеобъемлющие цели или конечные (желаемые) состояния, которые определяют все решения нижнего уровня.

Пути: последовательность действий, необходимых для достижения этих целей. Средства: ресурсы, выделяемые для выполнения этих действий.

США, изначально слишком оптимистично сформулировали цели, с запозданием обеспечили денежные (но не организационные и людские) ресурсы, и полностью провалились в определении путей реализации стратегии.

В начале 2000-х цели определил наиболее близкий к политикам в Вашингтоне Совет по нацбезопасности (NSC), которые можно пересказать так: поставить на ноги афганское правительство, обеспечить процветающую жизнь для населения, таким образом создав в Афганистане прочный иммунитет к возвращению Аль-каиды. При этом о глубоком переустройстве страны речь не шла.

Более конкретные части стратегии, т.е. “пути и средства” были спущены для разработки по цепочке вниз - Госдепу (с USAID) и военным.

Обычно именно Госдепу отводилась роль формулировать “пути и средства”, руководить межведомственными усилиями по восстановлению в Афганистане.

“...Тем не менее, ни разу в течение 20-летней кампании ни один из собеседников SIGAR не высказывал уверенности, что Государственный департамент способен каким-либо значимым образом возглавить эту работу. Бывшие высокопоставленные должностные лица NSC, самого Госдепа и Министерства обороны по разным причинам говорили, что ведомство «не способно руководить», «предвзято против структурного планирования», не имеет «сильной аналитической или плановой культуры» и было слабым в «определении желаемого конечного состояния, а затем всех шагов, чтобы добраться до этого конечного состояния».

“Они не были планировщиками ... Мы заставляли их планировать, но это была чушь, перекладывание бумажек...”.

“...Поскольку Госдеп не мог сформировать видение путей и средств миссии, единственной организацией, которая могла заполнить пустоту, было Министерство обороны”.

В этих условиях стратегический подход армейцев характеризовался “недооценкой политики, дипломатии и развития”, считавшихся второстепенными задачами на фоне военных целей.

“...Кампании по политическому восстановлению по сути своей должны возглавлять политические институции, такие как Госдеп. Однако у американских политиков не было другого реального выбора, кроме как опираться на вооруженные силы и просто притворяться, что Государственный департамент держит бразды правления в таких миссиях”.

В защиту Госдепа: к примеру, бюджетный кусок пирога для Армии в 2021 году составил $696 млрд., а Госдепа - $56 млрд. Количество музыкантов при армейских частях лишь немногим уступает количеству всех дипломатических работников Госдепа за рубежом. Гражданские ведомства (и даже отчасти военные) испытывали хроническую нехватку квалифицированных людских ресурсов и текучку кадров. Каждый год новоприбывшие повторяли ошибки тех, кого они сменяли. Терялась институциональная память.

“...Почему меня взяли на эту работу? [в USAID]. У меня был пульс и диплом магистра”.

“...Некоторые полицейские советники были пилотами вертолетов и прошли минимальную формальную подготовку в области полицейской службы, даже не специальный тренинг заточенный для Афганистана. Иногда “советники полиции” в отчаянии обращались к телесериалам типа Копы и NCIS, чтобы лучше познакомиться с полицейской службой”.

Нередко срочный набор служащих подразумевал четырехнедельный курс изучения презентаций в PowerPoint, часто скопированных одна с другой и порой учебных материалов, с отсылками на реалии в Ираке.

Есть и более глубокая причина импотенции гражданских служб: ...законодательство требует, чтобы не более 5% [финансирования] тратилось на «административные расходы», чтобы остальная часть расходовалась на бенефициаров в странах, затронутых конфликтом. Хотя такое ограничение на первый взгляд кажется разумным, административные расходы служат определенной цели. Повышение способности гражданских агентств руководить этими общегосударственными ресурсами требует, чтобы им было разрешено инвестировать в самих себя, а не только в страны, затронутые конфликтом. Если они не могут инвестировать в себя, вряд ли дополнительные средства будут потрачены более эффективно.

Несопоставимы также и требования к отчетности, которые предъявляются гражданским Госдепу (и USAID) и военным: “...Мы просто не задаем вопросы Министерству обороны так же, как мы задаем вопросы агентствам по развитию в зонах конфликтов”.

Как отмечалось выше, изначальная стратегия в Афганистане по-сути фокусировалась на борьбе с Аль-каидой. Первая президентская кампания Буша-младшего была анти-интервенционистская, отрицающая “Национальное строительство” (Nation-building) в духе политики Билла Клинтона на Балканах. Первые годы в Афганистане администрация Буша двигалась в рамках предвыборных обещаний.

К 2003 году выяснилось, что Талибан не разгромлен, а только экспоненциально увеличивает масштабы атак на коалицию. От контртеррористической стратегии американцы сдвинулись в сторону контрповстанческой с неизбежным расширением проектов по восстановлению:

“Включение талибов в список врагов потребовало значительного расширения усилий по восстановлению, чтобы убедить больше афганцев покинуть ряды талибов и поддержать свое правительство. Теоретически такой подход должен был оградить афганское общество от Талибана и (как следствие) Аль-Каиды. Как сказал Стивен Хэдли SIGAR: «Мы изначально говорили, что не будем заниматься нацстроительством, но нет никакого способа гарантировать, что Аль-Каида не вернется без этого”.

Таким образом, акцент на противодействии повстанцам (при решительном отказе США от переговоров и мирного соглашения с талибами по боснийскому сценарию) спровоцировал большие траты на восстановление страны, что спровоцировало взрывной рост коррупции в афганском правительстве. Стратегия с целью борьбы с террористической группой внезапно обросла целями переориентации десятков тысяч бойцов противника на свою сторону и борьбой с эндемической коррупцией центральных и местных властей.

“...Например, для повышения безопасности требовалась стабильная экономика, чтобы увести бойцов с поля боя, но восстановление афганской экономики во многом зависело от оживления сельскохозяйственного сектора. Это было возможно только путем строительства более качественных дорог, чтобы фермеры могли продавать свои товары; но строительство лучших дорог требовало безопасности для строителей. Если нельзя добиться прогресса по всем направлениям одновременно, добиться прогресса по любому из них будет трудно. С постоянно растущим списком врагов и приоритетов у официальных лиц США возникал соблазн поверить в то, что решением было увеличение войск и наращивание помощи. Это предположение оказалось неверным”.

...Что мы здесь пытаемся сделать? У нас не было ни малейшего представления о том, что мы предпринимаем. . . . Все намного хуже, чем вы думаете.

...Существовал фундаментальный пробел в понимании на начальном этапе, завышенные цели, чрезмерная зависимость от военных и непонимание необходимых ресурсов. Другими словами, официальные лица США не только плохо понимали Афганистан, но также и собственные институты, что означало, что цели, пути и средства афганской миссии неизбежно пойдут в разнос в ходе войны.

...В результате простое поддержание уровней безопасности - цель, которая не казалась амбициозной в начале войны - оказалась очень амбициозной и плохо соответствовала путям и средствам, которые планировало использовать правительство США.

...гибкой переменной были ресурсы, которые можно было быстро увеличить, чтобы согласовать цели и средства. Действительно, при наличии необходимой политической воли правительство США могло выделить и действительно выделило значительные суммы денег за очень короткий период времени.

...Стратегия заключалась в том, что «затраченные деньги равны успеху». Однако представление о том, что проблема восстановления - это всего лишь денежный кран, который нужно открыть, демонстрирует фундаментальное непонимание способности правительства США использовать любой поток ресурсов, прибывающих в Афганистан. В частности, уделяя особое внимание целям и средствам, официальные лица США мало обращали внимания на пути - способно ли правительство США вообще предпринять что-то столь амбициозное в такой бескомпромиссной среде, независимо от того, насколько хорошо это финансируется. Потраченных денег было намного больше, чем мог абсорбировать Афганистан. Они также выросли до уровней, намного превышающих то, что сами агентства США могли эффективно принимать, распределять и контролировать.

...В результате официальные лица США больше не могли утверждать, что война проигрывается из-за отсутствия вложений; вместо этого они были вынуждены примириться с серьезными структурными недостатками миссии. Иными словами, пути были настолько проблематичными, что наращивание средств почти не играло роли - или даже стало контрпродуктивным - для общей стратегии.

...Плохие результаты временного наращивания войск с 2009 по 2012 год показали ограниченность инструментария правительства США.

...Последовавшее сокращение войск продемонстрировало, насколько бессмысленным был предполагаемый прогресс. Территория, покинутая войсками США, была поспешно «передана» афганским официальным лицам, которые не были к этому готовы, что позволило талибам быстро захватить районы.

С 2015, на фоне сокращения американских войск, афганские власти за 3 года потеряли еще 16% территории, а в Пентагоне даже перестали отслеживать эти данные.

К моменту пика переговоров США с талибами в 2017 году относительно “мирного соглашения” афганского правительства с повстанцами, американцы, в силу значительного сокращения войск утратили важнейший переговорный рычаг - военную силу. Снова пример, как Вашингтон пренебрег “путями” при реализации стратегических целей.

По этой же причине США систематически создавали нереалистические ожидания по срокам, что ставило в приоритет быстрые траты.

...Когда условия по безопасности ухудшились, и запросы к финансовым донорам увеличились, выросло и давление, чтобы продемонстрировать прогресс. Официальные лица США устанавливали четкие временные рамки, ошибочно полагая, что решения в Вашингтоне могут трансформировать клубок сложных афганских институтов, влиятельных лиц и общин, находящихся под натиском Талибана.

Даже по своему замыслу, эти временные рамки игнорировали условия на местах и вынуждали к безрассудным компромиссам в программах США, создавая извращенные стимулы для быстрых расходов и сосредоточения внимания на краткосрочных целях.

...Вместо того, чтобы реформировать и улучшать афганские институты, влиятельные шишки (Powerbrokers) нашли способы использовать средства для своих собственных целей, что только усугубило проблемы, для решения которых были предназначены эти программы.

...К тому времени, когда чиновники США осознавали, что сроки не выполнены, они просто создавали новые способы игнорировать условия на местах. Войска и ресурсы сокращались при очевидной неспособности афганского правительства решить проблему нестабильности или предотвратить обострения.

...То, что впоследствии станет постоянным паттерном:

вечное ощущение скорого ухода из Афганистана ограничило способность официальных лиц США планировать на долгосрочную перспективу.

...Однако, несмотря на низкий уровень финансирования [в первые годы], на USAID оказывалось огромное давление, чтобы продемонстрировать прогресс Конгрессу, налогоплательщикам США и афганскому народу. К примеру, в 2002 году Нацбез заставил USAID, несмотря на возражения, активизировать строительство участка кольцевой дороги с целью завершить проект до 2004 года - года президентских выборов в Афганистане и США. Это потребовало снижения стандартов качества строительства и поставило под угрозу финансирование программ по сельскому хозяйству и госуправлению.

...Так началась тенденция, которая продлится более десяти лет: США ставили во главу угла осязаемые проекты, на которые можно было бы потратить деньги и добиться успеха быстрее, по сравнению с менее осязаемыми типами более устойчивых программ, например, наращивания потенциала (ресурсной базы страны, как сельское хозяйство).

Темпы финансирования значительно превосходили способности менеджмента. Согласно протоколу USAID, если на одного менеджера рекомендуется “бремя” управления до $10 млн., по факту получалось до $100 млн.

Освоение средств, по факту, должно было происходить в условиях отсутствия безопасности, когда мониторинг на месте часто физически невозможен.

“...Военные попросили нас построить 38-километровую дорогу в Аргандабе, Кандагаре и через пять километров наш партнер по реализации проекта сказал нам, что продвигаться дальше небезопасно. Военные спросили, почему строительство остановилось, и мы все полетели туда, чтобы посмотреть, и наша зона приземления попала под обстрел, и мы повернули назад. Подумайте об этом. Мы должны были построить дороги в районе, где вооруженные военные вертолеты США не могли даже приземлиться поблизости”.

“...Хотя это проще, чем определить фактическую эффективность программы, отслеживать ее реализацию (как физическое строительство) тоже непростая задача. Агентства иногда не могли установить с уверенностью даже самую основную информацию, и они часто отчитывались на основе непроверенной информации по проекту.

Один бывший старший представитель USAID рассказал, как подпольный бизнес в Кандагаре за определенную плату мог предоставлять подрядчикам типовые фотографии проектов, настроенных с помощью поддельных геотегов, встроенных в цифровые фотографии, так чтобы помочь подрядчикам обмануть USAID”.

“...Местные афганские «союзники» использовали агентства США для получения финансовой выгоды и делили часть доходов с повстанцами, которым заплатили за то, чтобы они воздерживались от нападений на колонны и объекты.

Например, частные охранные предприятия, которым платили за защиту активов Министерства обороны США и USAID перенаправили значительную часть средств от своих контрактов повстанцам для покупки сотрудничества с их стороны - по сути превращая повстанцев в неофициальных субподрядчиков США.

“...Американские советники и партнеры по коалиции столкнувшись с непрозрачной социальной и политической средой стали зависеть от местных партнеров для получения информации и инсайтов, что сделало их уязвимыми для манипуляций и эксплуатации. Один чиновник США, например, сказал SIGAR, что его командой «все время играли афганцы»”.

“...В среде, где было трудно получить надежные данные, агентства США, как правило, сосредотачивались на чрезмерно упрощенных показателях - например, получали ли люди зарплату и строили ли здания - а не изучали более сложный вопрос об их влиянии на общину или способность афганского правительства поддерживать их. В слишком многих случаях сумма потраченных средств стала основной метрикой успеха”.

“...К 2004 году расходы США на восстановление превысили сумму эквивалентную 45% ВВП Афганистана - верхний предел (по мнению других экономистов верхний предел - 15%) теоретической поглощающей способности экономики страны.

Абсорбирующая способность - это объем международной помощи, которую страна может получить до того, как она вызывает серьезные экономические, социальные и политические потрясения и становится контрпродуктивной.

Развивающиеся страны с хрупкой экономикой, например страны, переживающие затяжной конфликт, имеют более низкий порог насыщения помощью. Международная помощь сверх порога поглощающей способности может привести к расточительству, мошенничеству и росту коррупции.

“...Это как заливать много воды в воронку; если вылить слишком быстро, вода выльется из воронки на землю. Мы затапливали землю”.

Коррупция, которая и до этого была повсеместной, метастазировала и разрослась до беспрецедентного уровня.

“...Коррупция - это не проблема системы управления в Афганистане; это система управления”.

“...Огромное давление, оказываемое, чтобы продемонстрировать прогресс Конгрессу, а также американскому и афганскому народу превращали системы подотчетности в круговорот. Было мало аппетита к честным оценкам того, что сработало и что нет.

"Когда вы толкаете большие суммы денег туда-сюда, и это невозможно остановить, так создается стимул для коррупции”.

“...Коррумпированные деятели создают способы обескровить систему изо всех сил, потому что они знают, что деньги продолжат течь, что бы они ни делали”.

Хлынувший поток денег, который подстегнул коррупцию афганского правительства, а также неспособность США и других доноров к надзору, привели американские агентства к кажущемуся логичным и в то же время роковому решению: когда финансирование взлетело, американцы все больше полагались на подрядчиков вместо афганского правительства. С 2002 по 2021 год Кабул распределял только 12% предоставляемой американской помощи.

...Они не инвестировали в равной степени в наращивание потенциала афганского правительства, чтобы оно могло в конечном итоге принять ответственность за эти функции и прекратить зависимость от донорского финансирования и надзора.

Кроме того, американцы даже пошли в обход центральной власти при реализации программ в провинциях: “....В этот период были опасения, что слишком много власти сосредоточено в афганском офисе президента, что побудило Соединенные Штаты уделять больше внимания субнациональным управлениям (PRT) в регионах”.

...Это был способ обойти афганскую бюджетную систему, которая централизовала всю власть над финансовым планированием и установкой приоритетов в Кабуле.

“...Высокопоставленный чиновник НАТО подтвердил жалобы тогдашнего президента Афганистана Хамида Карзая о том, что международное сообщество создало параллельные правительственные учреждения… каждый из них делал свое дело. . . независимо от того, что [афганское] правительство делало”.

“...Значительный ущерб был нанесен, когда финансируемые США технические советники афганских институций, находящиеся под сильным давлением с целью продемонстрировать краткосрочный прогресс, взяли на себя основные функции афганского правительства и сил безопасности вместо обучения своим навыкам афганских коллег”.

“...В результате правительство США слишком часто финансировало программы, которые были неуместны или усугубляли конфликт, и которые афганское правительство не могло поддерживаеть”.

“В 2021 году SIGAR провела аудит выборки из 60 инфраструктурных проектов США в Афганистане, и было обнаружено, что 723,8 миллиона долларов, или 91%, были потрачены на активы которые не использовались или были заброшены, использовались не по назначению, пришли в негодность, были уничтожены, или наблюдалась комбинация вышеперечисленного”.

“...Соединенные Штаты потратили 4,7 миллиарда долларов на уровне округов, но не беря во внимание, что у округов нет бюджета даже на поддержание того, что было построено... Хуже того, кран внебюджетного донора был повернут на полную мощность - направляя средства партнерам-подрядчикам, а не правительству Афганистана - так афганское правительство не столкнулось с давлением для децентрализации своего бюджетного процесса, который остался дисфункциональным”.

“...Усилия США по наращиванию афганского потенциала на районном уровне были неустойчивыми, поскольку таких возможностей не существовало даже на уровне провинций”.

“...Короткие сроки, в соответствии с которыми администрация Обамы потребовала прогресса со стороны Афганской национальной армии вылилось в то, что американские инструкторы и советники восполнили критические пробелы в афганском потенциале. В краткосрочной перспективе это сделало армию более способной противостоять Талибану. В долгосрочной перспективе это поставило афганские силы в зависимость от средств поддержки США, таких как непосредственная авиационная поддержка, медицинская эвакуация и руководство.

“... армия США заставляла USAID финансировать неустойчивые программы, часто успешно. Например, в 2009 году генерал Стэнли Маккристал считал, что быстрое расширение доступа к электричеству повысит легитимность афганского правительства.

Соответственно, он поддержал строительство и обеспечение топливом двух массивных дизель-генераторов в Кандагаре, вопреки возражениям сотрудников афганского министерства финансов и USAID. Генераторы с дорогим топливом обеспечивали электроэнергией около 650 000 человек в провинции с населением от 1 до 2 миллионов человек. Ожидалось, что проект станет «переходным решением» до тех пор, пока не будут завершены долгосрочные энергетические проекты. Хотя USAID отказался платить, в конечном итоге проект финансировался Фондом инфраструктуры Афганистана, который находился в совместном ведении USAID и вооруженных сил США. Затраты значительно превысили полученные доходы, и после того, как в сентябре закончилось финансирование топливных субсидий в США, в 2015 году производство электроэнергии двумя генераторами резко упало. В результате широкое распространение перебоев в подаче электроэнергии сделало проект “мостом в никуда”. По состоянию на февраль 2016 г. 20% жителей Кандагара имели доступ к электричеству.

Еще об “устойчивости” проектов:

Отчет SIGAR за 2021 год показал, что Соединенные Штаты потратили почти 7,8 миллиарда долларов на капитальные активы в Афганистане, включая здания, линии электропередачи и подстанции, дороги и мосты, автомобили и самолеты. Из этой суммы почти 31% - 2,4 миллиарда долларов - были потрачены на активы, которые не используются по назначению, остаются неиспользованными, были заброшены или уничтожены.

“...Официальные лица США иногда усугубляли проблему путем разработки программ реконструкции без учета возможностей афганского правительства их поддерживать. Например, в 2008 году USAID заключил контракт на проектирование и строительство двух больниц в провинциях Пактия и Пактика за $18.5 млн. Годовая стоимость поддержки функционирования этих больниц во много раз превышала стоимость поддержания больниц, которые там находились ранее.

USAID начал строительство больниц за год до того, как они поделились планами с Министерством здравоохранения Афганистана.

SIGAR также обнаружила, что афганское правительство не смогло профинансировать техническое обслуживание дорог, построенных США, и даже если бы у них было финансирование, им не хватало технических ресурсов это сделать.

Для одной группы проектов в энергетическом секторе, SIGAR обнаружил, что вовлеченные агентства не смогли даже оценить стоимость технических операций и обслуживания.

Неудивительно, что афганское правительство оказалось неспособным их поддерживать”.

“... SIGAR установил, что финансируемый США кабульский “экспортный центр ковров”, созданный в 2018 г. в рамках стимулирования экспорта, не смог достичь своих целей по продажам, выручке и созданию рабочих мест с большой рентабельностью и «маловероятно, чтобы смог обеспечить продажи и выручку, необходимые для поддержания деятельности после сворачивания поддержки от USAID.

Часто провалы в реализации программ восстановление можно объяснить элементарным непониманием афганского контекста:

“...Дизайн некоторых школ, финансируемых США, для строительства подразумевал работу кранов для установки тяжелой крыши, но краны нельзя было использовать в горных рельефах, характерных для многих уголков страны. Местные афганские подрядчики также были незнакомы с методами строительства в США, что иногда приводило к некачественным работам. Затем в адаптированных конструкциях были предусмотрены более легкие крыши, для которых не требовались подъемные краны, но менее прочная конструкция не смогла выдержать большие снеговые нагрузки.

Школы, построенные США, также должны были иметь входные пандусы и очень широкие двери в соответствии с американским Законом о людях с ограниченными возможностями, хотя они иногда сооружались на пересеченной местности, которая сама по себе была недоступна для инвалидных колясок”.

“...К 2014 году общие расходы на реконструкцию составили около 40% от пика всего за три года до этого. Это резкое сокращение расходов выявило, что рост ВВП страны в период с 2003 по 2012 год был миражом; достижения были просто результатом перегретой экономики военного времени и не были устойчивым. По оценке Международного валютного фонда, все рабочие места, созданные во время наращивания сил в 2008 году, к 2016 году было потеряны.

Афганистан не просто вернулся к своему состоянию до 2008 года: донорская помощь изменила его силовые структуры. “Элитный захват” породил новые недовольства и усугубил старые, поскольку одни группы извлекли выгоду из войны, а другие были отчуждены и взбунтовались.

Победившие часто управляли ресурсами правительства для личной выгоды, и многие безнаказанно совершали серьезные преступления, создав своего рода мафиозное правление. Некоторые разбогатели за счет контрактов с США и использовали свои деньги, чтобы купить иммунитет от судебного преследования оплачивая места в парламенте.

Поток наличных денег также саботировал усилия доноров по содействию экономическому развитию.

Он укрепил афганскую валюту, удешевив импорт и подкосив экспорт, увеличивая торговый дефицит и стимулируя производство мака. За счет сокращения доходов, эти рыночные перекосы усугубили зависимость Афганистана от помощи”.

“...Экстремальное давление с целью продемонстрировать прогресс, обычно измеряемый потраченными деньгами, приводило к избранию “коротких путей” со стороны Соединенных Штатов и их подрядчиков. Прося афганское правительство сделать вклад в свои проекты, а затем часто игнорируя его, они подрывали цели наращивания ресурсного потенциала афганского правительства и укрепления его легитимности”.

“...решение оставить такой высокий процент своей помощи вне [афганского] бюджета в течение стольких лет позволило [американцам] уклониться от решения проблемы наращивания собственного потенциала афганского правительства”.

“...многие решения правительства США создали контрпродуктивный цикл: краткосрочные цели порождают короткие сроки для выполнения программ, которые создают новые проблемы, которые можно решать только с помощью еще более краткосрочных целей. Когда ничего из этого не сработало, правительство США разработало еще одну краткосрочную цель: вывести все войска почти сразу..."

“...Правительство США плохо прогнозирует необходимые ресурсы и продолжительность восстановления сложных политических институтов в других странах.

Плохое прогнозирование вызывает у политиков соблазн предположить, что они могут добиться изменений с помощью одной лишь силы воли, и навязать сроки или политическое давление для быстрого завершения миссии, исключительно сложной на любой временной шкале”.

“...С самого начала Соединенные Штаты неправильно поняли динамику политической власти в Афганистане, особенно роль патронажных сетей, которые возникли и укоренились в результате нескольких десятилетий вооруженного конфликта.

США пришлось выяснить, что раз Афганистан не имеет формализованных институтов управления в западной традиции, то это не означает наличие свободного места для внешнего внедрения и развития этих институтов.

Усилия по созданию институтов управления в западном стиле и заполнению их главами ранее существовавших сетей патронажа просто наделили властью злоумышленников, которые не «исправили себя», как могли надеяться некоторые чиновники США. Следовательно, ряд ключевых местных “союзников” Соединенных Штатов, некоторые из которых были свергнуты Талибаном под бурные аплодисменты - часто активно противодействовал усилиям США по укреплению госуправления и экономического роста.

Как подчеркивает SIGAR в отчете о коррупции в Афганистане, легитимизируя полевых командиров политической и финансовой поддержкой, Соединенные Штаты помогли расширить возможности класса сильных мира сего на местном и национальном уровнях, которые имели конфликтные отношения между собственными силовыми сетями и афганским государством. Косвенно Соединенные Штаты помогли заложить основу для продолжения безнаказанности зловредных акторов, слабого верховенства закона и роста коррупции”.

“...К коррупции, с которой США и союзники по коалиции столкнулись в Афганистане,относились так же, как и в Соединенных Штатах - как девиантному преступному поведению отдельных афганских чиновников, а не системному явлению.

Непонимание правительством США социальной и политической обстановки в Афганистане означало, что инициативы, направленные на стабилизацию и восстановление страны, были плохо адаптированы к местному контексту.

Программы по улучшению экономики были особенно уязвимы для махинаций и хищничества афганских влиятельных лиц.

Отчет SIGAR о развитии частного сектора в Афганистане, например, вскрыл, что «техническая и финансовая помощь, предоставляемая афганским учреждениям и фирмам, в основном полагалась на западные технократические модели, которые часто не учитывали, насколько сильно афганские социальные группы и институты влияли на государственную политику и функционирование рынков».

Спешка приватизировать активы и отрасли без смягчения ненадлежащего влияния установленного патронажа сети сделали захват активов элитой почти неизбежным.

Неспособность понять и смягчить этот захват означало, что приватизация государственных предприятий не только не смогла обеспечить запланированные экономические выгоды, но и взлелеяла коррупцию и ограничило реформы правительства, благоприятствующие бизнесу.

Чиновники США не понимали, как и почему нижние эшелоны афганского общества сопротивлялось определенным экономическим реформам. Многие рядовые госслужащие, например, привыкли контролировать формальную экономику и не приветствовали появление рыночной экономики западного типа, которая низводила государство до просто поддержания экономической деятельности. Многие из этих афганских чиновников препятствовали или срывали инициативы, направленные на улучшение делового климата в стране.

Сделать страну более гостеприимной для частного сектора также означало создать новую правовую базу и институты, регулирующие предпринимательскую деятельность. Однако законы, которые возникли в результате усилий по построению государства после талибов, были разработаны иностранными советниками с ограниченным участием своих афганских коллег. Широкий спектр юридических концепций, отраженных в этих законах, иногда противоречит местным афганским традициям.

В частности, такие законы были нечувствительны к принципам закона шариата.

Такая критика исходила не только от священнослужителей из внутренних районов Афганистана, но также от парламентариев, работающих в Кабуле, некоторые из которые стремились дополнить или заменить спонсируемую Западом банковскую систему исламской версией.

Недостаточное понимание шариата западными советниками не позволило им найти эффективный ответ на связанные с шариатом возражения против международных экономических программ”.

Афганцы привыкли разрешать 80-90% споров традиционными способами на уровне общин.

Тогда как на программы по верховенству закона было потрачено более миллиарда долларов, официальная юридическая система оставалась чуждой для населения. В отличии от быстрых традиционных механизмов, в новой формальной системе тяжбы длились месяцами.

“...правила суда, которым следуют талибы, уже понятны в обществе, которое делает [их] более приемлемыми для населения, придавая им легитимности”.

“...Один из бывших высокопоставленных чиновников USAID сообщил SIGAR что «мы отвергли традиционную систему правосудия, потому что думали, что она не соотносится с тем, что мы хотели видеть в сегодняшнем Афганистане».

Ставка на традиционное разрешения споров в рамках конкуренции с Талибаном поставила бы Соединенные Штаты опасно близко к одобрению принципов, политически неприемлемых.

Как сказал SIGAR бывший старший государственный советник Барнетт Рубин:

«Попытка конкурировать с успешным урегулированием споров талибами означало бы разрешить шариат, и это не то, что мы могли бы сделать с политической точки зрения».

Другими словами, это очень похоже на экономическую повестку, которая провалилась в политэкономию, в которой преобладали патронажные сети. Официальные лица США решили реализовать концепцию системы правосудия Афганистана, которая отражала американские ценности и предпочтения, без достаточного учета того, что было практично или возможно.

США также часто игнорировали важнейший социальный и этнический контекст. Даже в отношении критически важной афганской армии:

“...предоставляя материальную поддержку и оборудование определенным подразделениям в ANDSF без учета этнической динамики между отрядами, это воспринимается, как предвзятость в пользу одной этнической группы или фракции за счет другой.

США в значительной степени игнорировали политическую динамику внутри вооруженных сил, что привело к серьезным социальным и политическим дисбалансам”.

“...Агентства США часто не могли должным образом оценить афганский культурный контекст и острую чувствительность к гендерным нормам, или установить реалистичные цели, которые бы отражали препятствия на пути к прогрессу.

“...Редко официальные лица США имели даже посредственное представление об обстановке в Афганистане, не говоря уже о том, как она реагировала на вмешательство США.

На самом деле, объяснять ошибки простым отсутствием информации было бы даже милосердно. Много ошибок было вызвано преднамеренным пренебрежением к доступной информации.. В конце концов, во многих случаях цель правительства США заключалась в том, чтобы проводить упорядоченную революцию, которая заменит существующие афганские социальные системы западными или «современными» системы. Если намерение заключалось в создании институтов с нуля, то не было необходимости в понимании местной традиционной системы и работы в ней.

Как один из бывших высокопоставленных представителей USAID сказал SIGAR: «Мы хотели дать им то, чего они никогда не имели».

Но вместо того, чтобы быть страной, разрушенной до основания и готовой для внедрения западной политической, экономической и судебной систем, оказалось

Афганистан был сложным обществом с укоренившимися традициями и неисправимой политической экономией.

Эти традиции, как выяснилось, нелегко искоренить и заменить, или даже силой впихнуть в западные институциональные рамки, о чем свидетельствуют попытки использовать полевых командиров и прочих стронгменов, чтобы построить зарождающуюся бюрократию”.