Як знаходити союзників і впливати на геополітику: уроки Китаю

Часто кажуть, що Китай опанував мистецтво економічного державного управління. Експерти турбуються, що, відкидаючи свою постійно зростаючу економічну вагу, країні вдається придбати доброзичливість та вплив. Під час пандемії COVID-19 Пекін використав своє домінування у виробничих ланцюгах поставок, щоб завоювати прихильність, передаючи маски та вакцини іноземним країнам. Пекін вже давно використовує несправедливі державні субсидії, щоб змінити умови на користь китайських компаній.

Пекін застосовує зброю для розширення торгових відносин. Китай обігнав Сполучені Штати як провідний світовий трейдер у 2013 році, і зараз він є провідним джерелом імпорту приблизно для 35 країн та основним місцем експорту приблизно для 25 країн. Китайський уряд, не вагаючись, використовує доступ до свого споживчого ринку, щоб чинити тиск на уряди іноземних держав та на торгові операції, щоб нав’язати їм свою волю. Наприклад, у 2019 році Китай скасував візит торгової делегації до Швеції після того, як шведська літературна асоціація вручила премію ув’язненому продавцю книг китайського походження. Наступного року Китай у відповідь на заклики Австралії провести незалежне розслідування щодо походження пандемії COVID-19, запровадив мита на цілий ряд австралійських продуктів. Багато побоюються, що такі гамбіти – лише початок того, що буде, коли Китай докладе максимум зусиль, щоб використати свій економічний вплив для залякування інших країн.

Значна частина збентеження зосереджена на Ініціативі «Поясу і шляху», великій колекції інфраструктурних проектів, що фінансуються Китаєм, від залізниць до портів, які критики зображують як сучасне імперіалістичне підприємство. Вказуючи на Ініціативу, американські чиновники звинувачують Китай у «дипломатії пастки боргів», внаслідок чого він нібито обтяжує країни-одержувачі величезними позиками, а потім витягує стратегічні поступки, коли вони не можуть погасити кредити. Багато тих чиновників стурбовані тим, що в той час, коли Китай загострює свої економічні інструменти, Сполучені Штати забули, як перетворити економічну силу на стратегічні здобутки. Але уважний огляд показує, що рекорди Китаю набагато менш вражаючі, ніж вважається. По-перше, її спроби економічного державного управління часто викликали опір. У багатьох із понад 60 країн, які отримують інвестиції Ініціативи «Поясу і шляху», навіть у тих, хто найбільше прагне китайських інвестицій, чиновники скаржилися на неякісне будівництво, завищені витрати та погіршення стану довкілля. Пекін був змушений піти в оборону, а президент Китаю Сі Цзіньпін намагався підкреслити важливість «високоякісних» та «розумних» проектів. Багато країн вимагали взаємного доступу до китайського ринку; інші взагалі відмовились від китайських ініціатив і шукають фінансування в іншому місці. Китаю вдалося масово розширити свою економічну присутність за межами своїх кордонів, але поки що йому не вдалося перетворити його на довгостроковий стратегічний вплив. Китайська економіка чинить сильний вплив, але, як видно, це не означає, що інші країни змінюють свої політичні орбіти.

ЧОГО ХОЧЕ КИТАЙ

За останні кілька десятиліть світовий економічний вплив Китаю надзвичайно зріс. У 1995 році на частку Китаю припадало лише три відсотки світової торгівлі, але до 2018 року, завдяки масовому економічному зростанню, вона становила 12 відсотків – найбільша частка ніж у будь-якої країни. У 2020 році, частково через пандемію, Китай став найбільшим торговим партнером ЄС, витіснивши Сполучені Штати. Китайські іноземні інвестиції стрімко поширилися і в країнах, що розвиваються: китайські компанії та банки вкладають гроші в Південно-Східну Азію, Африку та Латинську Америку. Пекін також взяв активну керівну роль у глобальному економічному управлінні, його впевненість зміцнилася завдяки тому, що він добре пережив світову фінансову кризу 2008 року. У 2014 році Китай представив Азіатський банк інфраструктурних інвестицій, багатосторонній банк розвитку з початковою капіталізацією 100 мільярдів доларів, який з тих пір охопив понад 100 країн. Багато з них є традиційними партнерами США та союзниками. Що Китай хоче зробити з усією цією нововиявленою економічною силою? Непрозорість політичної системи Китаю змушує багатьох приписувати її поведінку централізованому процесу прийняття рішень, що здійснює послідовну грандіозну стратегію. Але насправді китайська політика часто є продуктом конкуренції та компромісу між клубом суб’єктів – місцевими органами влади, бюрократією, державними підприємствами, приватними фірмами тощо.

Помилковим є припущення, що дії Китаю зумовлені бажанням експортувати власну автократичну політичну та державну економічну системи. Сі став все більш репресивним у себе вдома та напористим за кордоном, але Китай все більше заклопотаний захистом власних інтересів, аніж спробами переробити інші країни за власним образом. Незважаючи на те, що Китай прагне змінити міжнародну систему з урахуванням своїх пріоритетів, це далеко не спроба повністю скасувати цей порядок.

Те, що справді рухає економікою Китаю – це не грандіозні стратегічні задуми чи автократичні імпульси, а щось більш практичне та негайне: стабільність та виживання. Основною метою Комуністичної партії Китаю є збереження законності її правління. Таким чином, економіка Китаю часто використовується для захисту внутрішнього та міжнародного іміджу КПК. Китай хоче позбутися критики та винагородити тих, хто підтримує його політику. Особливо це стосується питань, що стосуються національного суверенітету та територіальної цілісності (таких як Тайвань, Тибет, Східно-Китайське та Південно-Китайське моря) та внутрішнього управління (наприклад, ставлення Китаю до уйгурів у Синьцзяні та боротьба з COVID-19). Пекін підходить до своїх зусиль щодо перетворення економічної впливу в геополітичний різними способами. Китай часто використовував розмір свого внутрішнього ринку для введення торговельних обмежень для країн, які він хоче покарати, але цілеспрямованими та символічними способами, які мінімізують збиток для його власної економіки. Уряд Китаю ввів санкції проти експорту норвезького лосося після того, як дисидент Лю Сяобо був удостоєний Нобелівської премії миру, і він заблокував філіппінський експорт бананів після загострення напруженості в Південно-Китайському морі, в обох випадках на підставі передбачуваної продовольчої безпеки. Пекін також скористався розміром свого торгового ринку, закликав китайських споживачів не закуповуватися в південнокорейській мережі універмагів, намагаючись відмовити Сеул від розгортання американської системи протиракетної оборони. Використовуючи позиції Китаю як провідного іноземного інвестора та виробника технологій, уряд Китаю та китайські фірми відігравали активну роль у міжнародних органах із встановлення стандартів та сприяли експорту китайського обладнання, особливо нових технологій – деяких з наслідками для національної безпеки, таких як 5G та штучний інтелект. Але, мабуть, найвизначнішою рисою економічного стану Китаю є використання позитивних стимулів. Ці стимули виступають у двох формах: за столом, за допомогою якого Пекін викуповує політичних лідерів шляхом незаконних угод, та за книгою, згідно з якою він дає можливість іноземним групам інтересів лобіювати свої уряди для встановлення тісніших відносин з Китаєм.

СУБЕРСИВНИЙ МЕТОД

Китай часто надає економічні стимули незаконним та непрозорим способом, що обходить політичні процеси та інститути. Оскільки китайські компанії все більше інвестували за кордон, державні підприємства або приватні компанії, іноді з мовчазного схвалення китайських чиновників, пропонували хабарі та відкат елітам у країнах, які отримують інвестиційні проекти чи проекти допомоги, щоб змастити колеса бюрократії. Китайські компанії обходили процес конкурсних торгів та затвердження регуляторними органами, щоб укласти контракт, часто за завищеними витратами, що приносить додатковий прибуток як китайським акторам, так і місцевій еліті.

Це ніщо інше як метод підривної діяльності. Багато в чому їх використання відображає внутрішню політичну економіку Китаю, де бізнес залежить від офіційних зв'язків, корупція поширена, і мало законів регулюють іноземні інвестиції та іноземну допомогу. Цей метод найкраще працює у країнах, де мало відповідальності перед громадськістю – де потік інформації обмежений, а політичним лідерам не потрібно турбуватися про громадську думку та верховенство права. Приклад – Камбоджа. Прем'єр-міністр Хун Сен та його сім'я контролюють військових, поліцію та більшу частину економіки. ЗМІ належать уряду, а журналістів, активістів та опозиційних політиків регулярно замовчують через залякування та насильство. В результаті подробиці китайської допомоги та інвестиційних проектів у Камбоджі нечіткі, але інформація, свідчить про уряд, глибоко корумпований китайським впливом.

Проекти, що фінансуються Китаєм, мають тенденцію до збагачення еліти, одночасно виселяючи бідних і знищуючи довкілля. У південно-західній провінції Ког-Конг, китайська інвестиційна група будує масштабний комплекс розвитку, який має включати курорт, порт, аеропорт, електростанції, виробничі зони, дороги та автомагістралі – все це оцінюється в 3,8 млрд доларів.

У той час як камбоджійські еліти використовували цей проект, щоб набити власні кишені, будівництво зруйнувало екологічно чутливі райони та змусило мешканців покинути свої будинки. Пекін може отримати вигоду: курорт здається надмірно великим для кількості туристів, які територія може залучити, але аеропорт та порт виглядають добре розробленими для китайського військового використання.

Такі масштаби дозволили Китаю купувати від свого імені камбоджійську адвокатуру, зокрема, щодо її агресивних морських претензій у Південно-Китайському морі. На саміті Асоціації держав Південно-Східної Азії у 2012 році Камбоджа заблокувала обговорення суперечок у Південно-Китайському морі, і вперше в історії організації не вдалося опублікувати спільну заяву. В один момент міністр закордонних справ Камбоджі перебив делегатів, які намагалися підняти це питання, а в інший, він вийшов з кімнати, коли вони запропонували навіть розбавлену заяву. Урядовці описали поведінку Камбоджі на саміті як результат «прямої грошової угоди», в ході якої Пекін розплатився з камбоджійським урядом в обмін на його підтримку. За кілька місяців до зустрічі вищі керівники Китаю відвідали Пномпень, пропонуючи додаткові гранти та позики на інфраструктурні та проекти розвитку вартістю сотень мільйонів доларів. Інвестиції дуже добре окупилися: з 2012 року АСЕАН став розділеним і непослідовним, що дозволило Пекіну закріпити свої риторичні та військові позиції в Південно-Китайському морі.

Подібна динаміка спостерігається у Східній Європі. Неліберальні уряди Угорщини та Сербії з радістю прийняли подачки в обмін на просування позицій китайської зовнішньої політики. Наприклад, швидкісна залізниця, що курсує між двома країнами, залишається оповитою таємницею, навіть якщо витрати зросли і виникли сумніви щодо її економічної життєздатності. Частину проекту будує китайське державне підприємство, яке раніше було внесене Світовим банком у чорний список за порушення, а іншу частину – корумпований бізнес-союзник угорського прем'єр-міністра. Натомість Угорщина та Сербія поводяться слухняно щодо Китаю. Угорщина опублікувала офіційні заяви, що повторюють позицію Пекіна щодо Південно-Китайського моря, і президент Сербії, окрім того, що поцілував китайський прапор у подяку за отримання медичних товарів на початку пандемії COVID-19, висловив підтримку репресивному закону Китаю про національну безпеку в Гонконзі.

В Європі, Китай зірвав процес спільних заяв та вето всередині ЄС, і жодна країна в регіоні не змінила радикально свою зовнішньополітичну орієнтацію. Пекіну вдалося придушити міжнародну критику та викликати незручні громадські розбіжності щодо питань, з якими колись були об'єднані європейські країни. Однак китайська диверсія не працює так само в країнах з більшою прозорістю та наглядом. Візьміть, наприклад, Філіппіни під час президентства Глорії Арройо, яка працювала з 2001 по 2010 рік – час, коли країна мала яскравий медійний сектор та конкурентну політичну систему, незважаючи на високий рівень корупції.

За часів Арройо Китай погодився фінансувати та будувати залізничну та телекомунікаційну інфраструктуру на суму 1,6 млрд доларів. Багато проектів мали значно завищені ціни без контрактів. Запланована приміська залізнична лінія під назвою Northrail, вважається найдорожчою залізницею у світі. Витрати на національну широкосмугову мережу, яку будує китайська державна компанія ZTE, зросли на 130 млн. до 329 млн. дол. США через відкати основних політичних гравців, включаючи голову виборчої комісії Філіппін та чоловіка президента. У 2005 році національна нафтова компанія Філіппін підписала угоду про розвідку підводних ресурсів, яка легітимувала морські претензії Китаю.

Проте преса замовчувала всі ці злочини, і виникла суспільна реакція. Протягом 2007 та 2008 рр. Сенат Філіппін провів 13 громадських слухань, що завершилися довгим і різким звітом, в якому філіппінські політики та китайські компанії звинувачувалися в корупції. Політики, активісти та групи громадянського суспільства організовували антиурядові мітинги в Манілі та інших містах. У відповідь уряд призупинив та переглянув цілий ряд проектів, що фінансуються Китаєм, а деякі впливові еліти були звинувачені та притягнуті до суду.

Важко було б охарактеризувати успіх китайської кампанії на Філіппінах. У 2010 році Беніньо Акіно III був обраний президентом на антикорупційній платформі і виявився більш скептичним щодо Пекіна, ніж його попередник. Незважаючи на те, що нинішній президент Родріго Дутерте більше прагнув до китайських інвестицій, він частково стримується законодавцями, які прагнуть до більшої прозорості державних органів, які впроваджують більш жорсткі процедури перевірки. Зрештою, політика країни щодо питання, яке найбільше турбує Китай – про Південно-Китайське море, залишилася принципово незмінною: Філіппіни дотримувалися власних територіальних претензій.

Такі випади поширені. В Австралії Пекін використовував китайських бізнесменів у якості довірених осіб для здійснення внесків у кампанії та фінансування академічних інститутів, намагаючись переконати політиків підтримати позиції Китаю щодо Південно-Китайського моря та прав людини. Реакція була швидкою: у 2017 році видатний політик, який нібито приймав китайські гроші і вважався прихильником китайської лінії, був змушений піти у відставку, а наступного року парламент Австралії посилив закони країни про зовнішньополітичне втручання. У 2015 році президента Шрі-Ланки було усунуто з посади після того, як він висвітлив незрозумілі та корумповані китайські інфраструктурні проекти на мільярди доларів, а через три роки та ж доля спіткала і президента Мальдівських островів.

Щось подібне сталося в Малайзії у 2018 році. Прем’єр-міністр Наджіб Разак був занурений у корупційні скандали через безвідповідальність державного інвестиційного фонду Малайзії, що стосувалося китайських фінансовані інвестиції, у яких витрати за контрактом були завищені для покриття боргів фонду. Виборці завдали його партії глибокої поразки на виборах того року, змусивши його піти з посади і відзначити першу перемогу опозиції за 61 рік незалежності Малайзії. Його наступник, Махатхір Мохамад, швидко призупинив низку проектів, переглянув плани великої залізниці та висловився проти дій Пекіна в Південно-Китайському морі – на відміну від Наджіба, якого засудили до 12 років ув’язнення. Знову і знову підривна державна влада Китаю сідає на мілину проколів підзвітних політичних систем.

«ЗАКОННІ» МЕТОДИ ВПЛИВУ

Китай іноді приймає законну форму заохочення. Цей метод базується на ширшій логіці економічної взаємозалежності: Китай прагне розвивати відносини з іноземними сторонами, зацікавленими у добрих відносинах. Він сприяє торгівлі та інвестиціям у різних секторах, сподіваючись, що на групи, яким вигідний економічний обмін з Китаєм, можна розраховувати, що вони будуть лобіювати китайські інтереси у своїх урядах. Таким чином у Піднебесній вважають, що місцева еліта буде працювати, щоб мінімізувати будь-які розбіжності з Пекіном.

У країнах, де еліта несе відповідальність за верховенство права та громадську думку цей підхід до цих пір добре працював. Наприклад, у 2016 році китайське державне підприємство викупило більшість акцій найбільшого грецького порту Пірей і приступило до його модернізації. У свою чергу, грецький уряд став значно неохоче називати будь-які дані про покупку. Приблизно в той же час Греція послабила заяву ЄС про дії Пекіна у Південно-Китайському морі, а через рік вона заблокувала рішення ЄС у виданні заяви про розправу з дисидентами з боку Китаю.

В Австралії ряд акторів виступали за збереження миру з Пекіном. Бізнесмени критикували законодавство, спрямоване на боротьбу з іноземним втручанням, і лобіювали інтереси Китаю. Місцеві чиновники підписали контракти і приєдналися до Ініціативи «Поясу і шляху», а також уклали договори з китайським телекомунікаційним гігантом Huawei. Австралійські університети, які залежать від китайських студентів щодо доходів від навчання, скасували заходи, які можуть образити чутливість китайців; мовчали, коли студенти тиснули на лекторів, вимагаючи вибачень за засудження позицій Пекіна, і в одному випадку відсторонили студентського активіста, відомого своєю критикою КПК.

Порівняно з його підривними зусиллями, спроби Пекіна виховувати підтримку власних інтересів за кордоном можуть здатися потужним, довгостроковим підходом до економічної діяльності, оскільки він співпрацює з людьми, які прагнуть до тіснішого зближення з Китаєм. Однак ця стратегія стикається зі своїми проблемами. По-перше, політичні виплати є більш помірними і тривалий час приносять свої плоди, випробовуючи терпіння китайських лідерів, які заклопотані запобіганням публічній критиці та негайним викликом легітимності на внутрішньому та міжнародному рівнях. З іншого боку, розвивати зацікавлені сторони стає все важче.

Оскільки китайська економіка зростає, китайські компанії стали потужними гравцями у високотехнологічних секторах з доданою вартістю. В результаті цього у іноземних корпорацій було менше підстав розвивати відносини з Пекіном. Дійсно, ця еволюція добре проходить у Сполучених Штатах. У 1990-х роках американський бізнес, спокушений доступом на китайський ринок, успішно лобіював президента Білла Клінтона. Сьогодні, навпаки, вони скаржаться на дискримінаційну політику, крадіжку інтелектуальної власності та обмеження доступу до ринків у Китаї та лобіюють застосування каральних заходів. Подвоєння Китаєм своєї державної капіталістичної моделі, ймовірно, підірве зусилля щодо розвитку іноземних зацікавлених сторін.

Більш того, все більш агресивна зовнішня політика Пекіна загрожує затьмарити позитивну принаду економічних залучень. Його жорстока дипломатія «Воїна-Вовка», агресивний стиль зовнішньої політики, погіршив відносини з багатьма країнами. Його зростаюча тенденція вдаватися до економічного примусу ще більше підкреслила негативні сторони взаємозалежності. Коли Пекін, у відповідь на заклики Австралії розслідувати джерело пандемії, ввів мита та заборони на торгівлю австралійським вугіллям, деревиною, вином, морепродуктами та іншими продуктами, він у підсумку розширив можливості тих, хто в Австралії надає перевагу яструбам щодо політики Китаю. На Тайвані Пекін мав ще менший успіх: хоча він намагався використати зростаючі економічні відносини між протоками, щоб підірвати фракції, що виступають за незалежність, тайванські бізнесмени в значній мірі відмовлялися підтримувати політику материка, оскільки питання незалежності Тайваню розглядається як першочергове питання безпеки.

ВТРАТА ПАРТНЕРІВ

Незважаючи на всі розмови про геополітичні здобутки економіки, Пекіну в основному вдалося досягти трансакційних, короткострокових цілей, скажімо, публічного мовчання щодо прав людини в Китаї чи вето на резолюцію по Південно-Китайському морі під час зустрічі в АСЕАН. За межами невеликої підгрупи країн з малою відповідальністю перед громадськістю, довгостроковий стратегічний вплив Китаю залишається обмеженим. Більшість країн, на які націлений Китай, не зробили великих змін у своєму геополітичному вирівнюванні на Пекін; у кращому випадку вони пропонують риторичні та символічні зобов’язання.

Китаю доводиться боротися з безладною внутрішньою політикою інших країн набагато більше, ніж йому хотілося б. У той час як політики США часто розглядають економічний стан Китаю через призму грандіозної стратегії та конкуренції між великими державами, для багатьох лідерів країн це більше стосується місцевого політичного рівня. Ці лідери зіграли значну роль у формуванні зусиль Китаю. Розглянемо Китайсько-пакистанський економічний коридор, флагман Ініціативи. Вона зіткнулася зі своєю справедливою часткою політичних та економічних перешкод, оскільки пакистанські політики наполягали на розширенні енергетичних та інфраструктурних проектів, а потім сварилися щодо їх розподілу. У Шрі-Ланці ідея та імпульс для китайського порту Хамбантота, який часто рекламується як класичний випадок дипломатії з пасткою боргів, насправді надійшли від політиків Шрі-Ланки, які передали контракт китайському державному підприємству. Історія Хамбантоти – це не один з тих випадків, коли Китай отримав геополітичний приз – порт не є ні економічно вигідним, ні географічно придатним для морського використання.

Країни-одержувачі кредитів також покращують формування умов своїх угод з Китаєм. Втомившись від постійних скандалів, багато хто тиснув на китайський уряд, щоб він приділив більшу увагу внутрішнім правилам. У Малайзії, після критики через відходи та шахрайство у масштабному залізничному проекті, який з'єднає порти на східному та західному узбережжі Малайзії, Китай погодився знизити ціну на третину – з 16 до 11 мільярдів доларів. А у 2018 році уряд М’янми звернувся за допомогою до Державного департаменту США, щоб успішно переглянути умови будівництва порту, що фінансується Китаєм.

Економічна діяльність ніколи не буває легкою. Такі примусові заходи, як санкції, часто не досягають цілі, незалежно від того, введені вони Вашингтоном чи Пекіном. Хоча причинно-наслідковий зв’язок може здатися правильним і логічним, він також пов'язаний із ризиками. У випадку Китаю невдачі були скоріше правилом, ніж винятком. Це тому, що успіх стимулювання значною мірою залежить від політичної динаміки в країнах-реципієнтах. Наприклад, під час холодної війни американська допомога корумпованим країнам, що розвиваються в Африці та Латинській Америці, успішно підтримувала диктаторів, тоді як у Європі план Маршалла зміг посилити вплив США в демократичних країнах. Японська допомога та інвестиції зміцнили імідж Токіо в Південно-Східній Азії, загалом, але зробили невеликий політичний прорив у Камбоджі, де підривний підхід Китаю процвітав.

Підривний стиль Пекіну добре працює в корумпованих авторитарних державах, але він продовжує боротьбу в країнах, де підзвітність має значення. Це не означає, що спроби Пекіна повинні бути списані. З Ініціативою «Поясу і шляху», Китай вчиться на своїх помилках. Він оголосив, що він буде стримувати «нераціональні» інвестиції, розправлятися з незаконною діяльністю китайських інвесторів за кордоном, а також створить нове агентство для координації іноземної допомоги. На міжнародному форумі в 2019 році лідери Китаю вийшли за рамки звичної м'якої риторики «безпрограшної взаємодії» і вперше наголосили на мантрах якісної інфраструктури, нульової корупції та широкої прозорості. На цьому ж саміті центральний банк Китаю та міністерство фінансів також оголосили про нові критерії фінансування, які враховуватимуть наявні боргові навантаження країн-одержувачів.

З іншого боку, зростання нелібералізму у всьому світі може дати Китаю більше можливостей завоювати вплив підривним шляхом. Зокрема, у країнах, що стоять на межі авторитаризму, можна викуповувати корумповані еліти і не тільки допомогти їм утримати владу, але й завдати довгострокової шкоди політичним інститутам. Таким чином, Китай може зміцнити авторитаризм – навіть якщо він не намагається активно експортувати самодержавство. В якості запобіжного заходу Сполучені Штати та їх партнери можуть зміцнити інститути підзвітності в країнах-одержувачах та надати технічний досвід, який допоможе їм вести переговори з Китаєм. Але формулюючи це питання як клуб демократій, очолюваний США, що конкурує проти авторитарного табору Китаю, майже напевно відчужить багато з країн, які воліли б уникати вибору між двома суперницькими державами.

Зрештою, швидко зростаюча економічна присутність Китаю за кордоном може посилити стратегічні побоювання у всьому світі. Китайські чиновники все ще можуть вважати, що економічний розвиток, природно, сприяє доброзичливості та вдячності одержувачів, але є вагомі підстави вважати, що вони помиляються. Китай, поки що, не може розраховувати на автоматичне перетворення свого зростаючого економічного впливу на нову геополітичну реальність.