О прямой демократии в Швейцарии

Популярность в Украине идеи прямой демократии сравнима, пожалуй, с мечтами об ответственном гражданстве (в добровольно-принудительном порядке, а как же!). Самые продвинутые мечтатели понимают, что прямая демократия и ответственное гражданство идут в паре, прямо как печеньки Твикс. Правда, некоторые пытаются выдумать ответственных граждан не наделив их при этом инструментами прямой демократии, и это их, конечно, характеризует, но то такое.

Наверное, прежде чем подбираться к строительству прямой демократии в отдельно взятой стране, логично посмотреть как оно работает там, где уже построили. Причем давно. Могут быть интересные находки и даже сюрпризы.

Одна из стран, где инструменты прямой демократии давно изобретены и работают — Швейцария. И 20 июля сего года представитель Українського товариства центральної та східної Швейцарії Саша Волков (Ernst Raxarov) при поддержке и участии Кристофа Шпети, заместителя посла Швейцарии в Украине, представил в Киеве свою презентацию о том, как это работает в Швейцарии.

Доклад доктора Кристофа Шпети:

В Швейцарии сложилась уникальная система — народ имеет последнее слово при принятии решений на любом уровне. Это был очень-очень-очень-очень длительный процесс, который начался примерно 800 лет тому назад. (Н. Б.: В принципе, вот эта информация, о процессе длиной в 800 лет — лучший ответ и на все наши стоны о качестве и безответственности нашего собственного населения, и на все мечты «а давайте внедрим прямую демократию — и завтра заживем по-другому». Завтра — не заживем. Швейцарцам 800 лет понадобилось, даже с учетом скорости процессов в современном мире, даже приплюсовав возможности всяких цифровых технологий, без которых, как видно ниже, прекрасно обходится консервативная Швейцария, все равно это процесс, а не немедленная фазовая трансформация. И успех обеспечивает, тоже это будет видно из дальнейшего, отнюдь не факт наличия прямой демократии сам по себе, а именно то, что это процесс, определенная и нерушимая процедура.)

Население Швейцарии имеет три инструмента прямой демократии:

1. Народная инициатива — любой гражданин Швейцарии, достигший 18 лет, может инициировать изменение Конституции. (С. В.: И нужно учитывать, что Конституция Швейцарии намного объемнее, чем Конституция Украины, она регулирует намного больший круг вопросов во многих сферах.) Создается комитет по сбору подписей, и если за 18 месяцев удается собрать 100 000 подписей, то инициатива выносится на референдум.

Чтобы избежать популизма или слишком радикальных изменений создан противовес: органы государственной власти могут выставить встречное предложение по этому же вопросу, и тогда на референдум выносится две позиции — народная инициатива и встречное предложение. И нередко бывает так, что встречное предложение получает большинство голосов при голосовании.

2. Обязывающий референдум — если Парламент принимает изменение Конституции, то оно вступает в силу только после утверждения на всенародном референдуме.

3. Консультативный или опциональный референдум — в течение 100 дней после того как Парламент принял какой-либо закон есть право собрать 50 000 подписей чтобы организовать референдум за отмену этого закона.

Как это работает? Четыре раза в год есть дни для голосования, когда люди высказываются по поводу законов, вынесенных на референдумы. (С. В.: Подсчет голосов происходит на волонтерских началах, людям, которые сами изъявили желание прийти посчитать голоса, или которым пришло по почте уведомление что громада делегирует вас в счетную комиссию, по традиции ничего не платят. Это отдельная проблема. В Швейцарии, как и во всем мире, все сильнее становятся индивидуалистические тенденции, поэтому мотивировать людей работать для всеобщего блага становится сложнее. Проголосовать можно в день голосования лично или заранее по почте. Конверт с бланками бюллетеней референдумов всех уровней приходит по почте за месяц до голосования. В конверт вложены буклеты с пояснением по вынесенным на референдумы вопросам, если речь идет о голосовании по поводу какого-либо закона, то в буклете будет полный текст закона, а также пояснения к нему сторон, агитирующих как «за», так и «против».)

Круг вопросов, который может быть вынесен на референдум, ограничен исключительно международными обязательствами Швейцарии в сфере базовых прав человека. Никаких других ограничений нет.

Это в некотором смысле затрудняет работу швейцарской дипломатии, так как любые договора вступают в силу только после утверждения на референдуме или по истечению сроков, когда их можно опротестовать. И может быть так, что какой-то пункт международного договора может быть аннулирован, и переговорный процесс запускается заново. Это обстоятельство иногда нервирует международных партнеров, зато имеет большое влияние на легитимность международных договоров внутри Швейцарии.

Постоянно идет очень интенсивный политический процесс, с широким обсуждением всех инициатив. Следствием из этого является:

1. все заинтересованные группы – от политических партий, до промышленных лобби, до религиозных, общественных и гражданских организаций – имеют возможность участвовать в дискуссии и отстаивать свои интересы;

2. граждане чувствуют себя вовлеченными в процесс принятия решений, что приводит к легитимации этих решений: смысл не соблюдать закон, если вы непосредственно принимали участие в его создании или принятии?

Принципы работы прямой демократии в Швейцарии неразрывно связаны с принципом федерализма или субсидиарности (наилучшим аналогом этих понятий в Украине может быть «децентрализация»): любые вопросы, которые могут быть решены на уровне громады или кантона (С. В.: Украинский аналог кантона — область.) не делегируются на федеральный уровень.

Кроме референдумов федерального уровня одновременно происходят референдумы на уровне кантона или громады. Автономия, которую имеют кантоны и громады, приводит к тому, что услуги предоставляют ближе к населению и повышает доверие гражданина ко всему Государству. Для примера: образование, полиция, медицина, дороги относятся к компетенции кантонов.

В то же время оборона и международная политика относятся к компетенции федеральных органов власти (Н. Б.: и, соответственно, решаются на референдумах федерального уровня, а не являются таковыми, к которым народ не имеет никакого отношения). А вопросы внутренней безопасности остаются на уровне кантонов. Федеральная полиция была создана лишь относительно недавно, исключительно для противодействия международному терроризму.

Еще несколько десятилетий назад могла быть ситуация, когда полиция одного кантона не имела права, например, продолжать преследование преступника, если тот пересекал границу кантона. Сейчас подобные проблемы разрешаются путем создания межкантонального совета глав полиции. (С. В.: Есть также межкантональный совет министров образования, министров здравоохранения каждого из кантонов. А на федеральном уровне тоже есть министр образования и министр здравоохранения, которые отвечают только за те вопросы, которые не могут быть решены на уровне кантона.)

Исторической предпосылкой к созданию современной швейцарской политической системы явилось объединение отдельных кантонов сначала в федерацию независимых кантонов, а затем в конфедерацию. Эта конфедерация уже была парламентской демократией, но при этом принципы прямой демократии продолжали работать на уровне кантонов. И только во второй половине XIX века граждане добились права внедрить прямую демократию на федеральном уровне, при этом такой инструмент как народная инициатива был внедрен последним, в 1891 году. (Н. Б.: Я прошу обратить особое внимание на эти даты, еще раз. 800 лет заняла отладка системы до того уровня, на каком она пребывает сейчас. При этом все эти механизмы были еще раньше, изменялся только уровень их применения, и изменялся он снизу-вверх. То есть сначала решение вопросов на уровне громад, потом кантонов, потом — общегосударственный уровень. Окончательно система принятия решений путем общенационального референдума сложилась уже в 1891 году. Больше 100 лет назад!.. Чем мы занимались 130 лет назад? Где мы были? В составе самодержавной империи, где о парламентской демократии только мечтали?..)

Источниками прямой демократии были, во-первых, обычай германских племен проводить собрания, на которых принимались решения (С. В.: для названия такого собрания в немецком языке существует короткое и емкое слово. Доктора Шпети думал, что у меня будут затруднения при переводе этого слова на украинский. Никаких затруднений — у украинского народа есть свое слово для того же самого: «вече». И оно появилось примерно тогда же, когда аналогичное у германских племен. Это говорит о том, что примерно в одно и то же время у нас, и у будущих швейцарцев происходили одни и те же процессы по зарождению самоуправления. Просто у нас потом случилось монгольское нашествие, а швейцарцам повезло — туда монголы не дошли.); и во-вторых, самоуправление городов во времена Средневековья.

«Товарищество тех, кто поклялся в верности» — таков буквальный перевод названия системы прямой демократии Швейцарии с немецкого.

Отдельного внимания заслуживают вопросы аудитории и ответы на них.

Первым ответом Кристофа Шпети каково влияние наличия оружия на руках у граждан на работу прямой демократии было: «Ноль влияния!» Потому что, да, каждый прошедший воинскую службу гражданин может забрать домой оружие, а некоторое врямя назад — еще и упаковку патронов в придачу. Но — ежегодно нужно явиться на стрельбище и продемонстрировать, что оружием этим ты пользоваться умеешь (а раньше еще и принести с собой эту опечатанную коробку патронов и пройти проверку, что упаковка на вскрыта и печати не сломаны). То есть реального значения наличие оружия на руках у граждан не имеет, это имеет, скорее, символическое значение. (С. В.: А так как еще и нет обязующих предписаний хранить оружие в сейфе и швейцарцы хранят его часто просто в шкафах, то это имеет значение еще и с точки зрения увеличения количества несчастных случаев.) Однако наличие дома оружия приводит к тому, что сам гражданин ощущает себя сувереном. Кроме этого, это делает невозможным узурпацию власти в стране какой-либо группой.

Вопрос мотивации или принуждения граждан принимать участие в голосовании на выборах или рефередуме. Нет никакого принуждения. (С. В.: Разве что в нескольких кантонах с небольшой численностью населения участие в голосованиях обязательно. Н. Б.: Не известно, что происходит с теми, кто игнорирует подобное предписание, но прозвучало так, что это скорее исключение.) Для большинства граждан это вопрос почетного права… и спортивного интереса. Потому что политический процесс идет непрерывно, все время какие-то телевизионные дебаты, все время очередной закон обсуждается в прессе. И большинство вопросов напрямую касается граждан. И тем более те вопросы, которые касаются жизни кантонов или громад. При этом понятия кворума нет. То есть решение принимается независимо от того, какое количество народа пришло за него проголосовать. (Н. Б.: «Конечно!» — с удивлением отвечает господин Шпети на уточняющий вопрос насчет кворума. Вот так. Не хочешь принимать участие — пожалуйста. Твои проблемы, если решение тебя не устроит, ты же сам решил не участвовать… Какой разительный контраст со многими популярными у нас идеями об ответственном гражданстве, когда то собираются предложить принимающим участие в политической жизни какие-то дополнительные плюшки, то, наоборот, наказать или отобрать какие-то права у тех, кто не явится.)

Вопрос мотивации или принуждения органов власти имплементировать решения, принятые на референдуме. Не такой простой вопрос, неожиданно. (Н. Б.: «Очень хороший вопрос!» — восклицает господин заместитель посла.) Какие-то вопросы, насколько можно понять, имплементируются сразу. Обычно если закон народу не нравится, то Парламент прислушивается к мнению, высказанному на консультативном референдуме, и закон пересматривается. Сложнее обстоит дело с теми решениями, для претворения в жизнь которых Парламент еще должен принять какие-то дополнительные законы. Вот в этом случае дело может затянуться и частенько затягивается. Карательных мер, опять-таки, нет. Отзыв депутатов не предусмотрен. Считается, что если депутат избран, то следует дать ему возможность отработать четыре года. Но, обычно парламентарии заинтересованы в том, чтобы необходимые нормы поскорее принять. Во-первых, потому что иначе в следующий раз на референдум может быть вынесен решение с еще более радикальной формулировкой. (Н. Б.: Слова «радикальный», «радикализация» звучали очень часто, такое впечатление, что не допустить радикализацию — одна из достаточно важных задач.) Во-вторых, обычно сами же парламентские партии и инициируют проведение референдума по тому или иному вопросу. Партия, которой удалось получить позитивное решение, продолжает давить на остальных парламентариев чтобы поскорее принять законы и претворить решение в жизнь. (Н. Б.: Не просто прямая демократия, а гибрид прямой и представительской демократии. И следом сразу вывод: не просто ответственность и осознанность граждан, но и ответственность политиков, в данном случае политических партий. Которая нормально так работает и без карательной системы отзыва депутатов. Просто это работающая система представительской демократии — не делает депутат/партия обещанного — ну, потеряет голоса в следующий раз. Конечно, подкуп граждан, тем более гречкой и лавочками, тоже представить себе невозможно. Не тогда, когда каждый гражданин чувствует себя сувереном, еще и членом товарищества давших клятву верности. Ну, им и без халявной гречки нормально живется — это тоже факт. А решение выделить деньги и поставить лавочки они тоже сами принимают, на сборах громады или местном референдуме, даже. И деньги у громады на это есть, будьте уверены.)

Вопрос каким образом граждане выбороли себе права на прямую демократию, применялось ли гражданами насилие в процессе этой борьбы. Вопрос явно ставит в тупик доктора Шпети. «Слишком давно это было, мы не знаем точно… Вот, есть легенды, о Вильгельме Телле, например. Есть легенда как он отказался кланяться шляпе местного правителя…» (Н. Б.: Это, конечно, прекрасный пример зарождения у швейцарского народа чувства собственного достоинства, но, согласитесь, это сложно считать примером борьбы с применением насилия по отношению к власти.) Потом он заметно оживляется: «Но нужно понимать, что большое влияние оказало противостояние с Габсбургами. Немногие в Украине знают, что Габсбурги сами родом из Швейцарии, и тем не менее это не мешало им предпринимать все новые и новые попытки подчинить свою родину империи». Переглядываемся: «Что-то нам это напоминает!» Кристофу Шпети переводят, он кивает и понимающе смеется… (Н. Б.: Вот здесь тоже момент. Страна с сильными традициями самоуправления громад. Страна, возникшая как федерация-конфедерация этих громад. Страна, веками сопротивлявшаяся внешней агрессии — и в том числе поэтому речь идет о «братстве давших клятву» и поэтому же естественным выглядит наличия оружия на руках у каждого защитника своей земли. Да, это традиция, которая сейчас уже не имеет большого значения. Но сколько веков прошло, как она перестала иметь значение? Насколько сам факт наличия оружия практически в каждом доме повлиял на то, что власти вынуждены были все больше и больше идти навстречу требованиям граждан по расширению своего влияния вплоть до федерального уровня? При чем судя по тому, что при вопросе «сопровождалось ли это насилием» господин заместитель посла даже не очень понимает о чем его спросили — нет, не сопровождалось. В том числе, возможно, потому что точно так же как сейчас швейцарские власти понимают, что решения народа лучше имплементировать до того, как отказ повысит градус радикализма требований, так и раньше они понимали, что наличие оружия на руках способствует тому, что насилие может быть применено. И были сговорчивыми. То что сейчас швейцарцы не готовы, похоже, об этом говорить и это рефлексировать, не отменяет самого факта. Тем более что наличие оружия на руках у населения отлично рефлексируется как предохранитель от попыток узурпации власти.)

Саша Волков, член правления Українського товариства центральної та східної Швейцарії:

Швейцарская прямая демократия не является абсолютной — большинство решений принимается в рамках представительской демократии, построенной по принципу субсидиарности. Принцип субсидиарности тождествен децентрализации и не равен прямой демократии. Особенностью системы является наличие двухпалатного федерального парламента и выборы за открытыми партийными списками. В каждом из 26 кантонов также есть свой парламент и свое правительство. Каждая пятая из 2300 громад также имеет собственный парламент, в остальных большинство текущих решений принимается на общих собраниях граждан.

Выборы проходят по открытым партийным спискам, каждая партия предлагает свой список кандидатов. При этом есть возможность: а) просто согласиться с предложенным списком; б) согласиться со списком, но вычеркнуть какого-то кандидата или кандидатов; в) дописать (просто прямо ручкой) в список своего какого-то кандидата; г) на пустом бланке сформировать свой собственный список, включив туда по несколько кандидатов от разных партий. Все это каким-то образом учитывается, и при этом считают очень быстро: голосование заканчивается в 17.00, и до конца дня обычно уже есть результаты.

В каком-то смысле можно сказать, что швейцарская демократия «несправедлива» — решение референдума федеративного уровня считается принятым, если получено двойное большинство голосов, абсолютное большинство голосов граждан, и большинство кантонов. Таким образом голос жителя наименьшего кантона Аппенцелль Иннерроден может «весить» в 38 раз больше, чем голос жителя самого большого кантона Цюрих.

Швейцарская прямая демократия консервативна, но очень последовательна. Например:

— право голоса швейцарские женщины получили лишь в 1971 году на федеральном уровне, а в кантоне Аппенцелль Иннерроден — аж в 1990 году (Н. Б.: этот факт покажется менее странным, если опять вернуться к буквальному переводу названия швейцарской системы с немецкого. Если это «товарищество давших клятву», и эта клятва, по-видимому, касается обязательств защищать свою страну с оружием в руках, то логично, что женщины в это товарищество не входили. А значит, и не голосовали. Этот подход напоминает принцип «нет налогов без представительства», только он другом. Обязательная для всех граждан служба в армии также выглядит логичной при таком подходе). Но уже в 2010 году женщины составили большинство в федеральном правительстве. Сейчас в федеральном парламенте 31% женщин;

— электронная демократия в Швейцарии вводится медленно в сравнении с другими европейскими странами;

— темп внедрения восстанавливаемых источников энергии в Швейцарии отстает от Германии или Австрии.

Но благодаря информированию вовремя и широкому обсуждению принятые на референдумах решения имеют высокую легитимность.

Лучше всего швейцарская модель работает на местном уровне:

— На уровне громады обсуждаются и решаются вопросы, которые больше всего непосредственно касаются каждого гражданина: дороги, школы и детские садики, земельные вопросы, уровень местных налогов.

— В небольших громадах минимум два раза в год происходят собрания громады, на которых среди прочего принимается бюджет (осенью) а также отчет о его выполнении (весной).

— Из-за того, что на собрание громады редко приходит большинство жителей, все критические вопросы, такие как реконструкция школы или дорог, выносятся на местный референдум.

При этом местная общественная активность не ограничивается локальной политикой. В Швейцарии есть множество общественных объединений, законодательство, которое регулирует их работу очень либерально. Как пример, в громаде большого села Лахен кантона Швиц численностью около 8000 жителей зарегистрировано почти 100 разнообразных общественных объединений.

Главным фактором успеха швейцарской демократической модели являются установившиеся процедуры:

— Навыки ведения открытой дискуссии и нахождения согласия, которые практикуются с детства. (С. В.: И это считается важнейшим навыком, ему начинают учить раньше и придают значение большее, чем умению читать и писать.)

— Длительное всестороннее обсуждение вопросов в публичном пространстве, привлечение всех заинтересованных сторон, согласование противоречий, поиск консенсуса. (С. В.: Как пример способности швейцарцев приходить к согласию и искать компромиссы можно упомянуть то, что в швейцарском парламенте нет оппозиции! Все четыре большие партии, прошедшие в парламент, совместно формируют правительство.)

— Многовековая демократическая традиция и наработанные регламенты.

— Дисциплина всех участников.

То, каким образом было принято общественно значимое решение, часто важнее того, какое именно решение было принято.

Насколько реально в Украине построение подобной системы? На этот вопрос Кристоф Шпети и Саша Волков, конечно, дипломатично не дали ответа. Нам предстоит искать ответ на него самостоятельно. С одной стороны, есть схожие исторические традиции и не подлежащие сомнению воля украинцев к Свободе и Достоинству. С другой стороны, нельзя отрицать, что эти традиции в какой-то мере были утеряны в результате многовекового ордынского, а затем и имперского угнетения. Да и навыки вести открытую дискуссию, стремление к консенсусу и умение приходить к компромиссу нам еще только предстоит нарабатывать. Потребуется ли для этого аж 800 лет? Вряд ли, потому что все процессы в современном мире ускорились неимоверно. Одно можно сказать точно — чем раньше начнем, тем быстрее получим хоть какой-то результат.

Можно еще о многом порассуждать, да. О доверии к своему народу, без которого власть не отдаст на места полномочия по решению самых простых вопросов. Об ответственности граждан, которой неоткуда взяться, пока эти самые простые вопросы решаются где-то, без них. О неизбежных на этом пути пробах и ошибках. О том, что только на них и учатся. Об оружии — неожиданный взгляд! — как механизму предохранения от насилия.

И все же — дорогу осилит идущий. Монтаж бывает только в кино, хотите чего-то достигнуть — начинайте идти. А швейцарская прямая демократия… пожалуй, она чем-то похожа на английский газон. Тот самый, который нужно всего лишь посадить и подстригать, триста лет. Хорошая новость в том, что с современными технологиями можно справиться и за более короткий срок. Было бы желание.