Эффекты избирательных систем на местных выборах: открытые списки в заложниках электоральной географии

Местные выборы в Украине могут стать третьим этапом «перезагрузки власти», однако на данный момент в их отношении крайне много неопределенности. В том числе, это относится и к вопросу избирательной системы, которая не просто переводит голоса в мандаты, а способна существенно влиять на итоговые результаты.

Один из возможных сценариев с сохранением действующей системы на выборах в Харьковский городской совет исследуется в новом материале от Аналитического центра «Обсерватория демократии». О том, как работает пропорциональная персонализированная модель, насколько она может искажать представительство территорий и как результаты существенным образом программируются электоральной географией – читайте ниже.

«Правила игры» выбирает победитель

После того, как Владимир Зеленский наложил вето на принятый предыдущим созывом парламента Избирательный кодекс, ситуация с местными выборами стала еще более неопределенной.

Во-первых, непонятна дата выборов: в отношении Харькова чаще всего назывались три сценария – внеочередные выборы уже 8 декабря (вместе с Киевом, Днепром и Одессой), внеочередные выборы весной 2020-го по всей стране или очередные выборы 25 октября 2020 года.

Во-вторых, нет ясности в отношении административно-территориального устройства (особенно много противоречивой информации о районном уровне местного самоуправления) и полномочий, за которые будут бороться кандидаты и партии.

В-третьих, сохраняется интрига с «охватом выборов» — будут ли и каким образом проводиться местные выборы на неподконтрольной Украине части Донбасса?

В-четвертых, остаются неизвестными «правила игры»: пройдут ли выборы по действующей избирательной системе, или в Офисе президента готовится новый проект Кодекса с выгодной для «Слуги народа» электоральной моделью местных выборов? Ведь не секрет, что накануне практически каждой избирательной кампании (парламентской или местной) в Верховной Раде предпринимаются попытки (и часто успешные) поменять электоральную систему в интересах партии власти.

Так, например, в ноябре 2011 года «Партия регионов» инициировала (а «демократическая оппозиция» поддержала) возврат смешанной параллельной системы. И менее чем через год именно благодаря мажоритарной составляющей «регионалы» с сателлитами смогли сформировать большинство в новом парламенте, хоть по пропорциональной части оппозиция (партии «Батьківщина», УДАР и «Свобода») набрала больше, чем «Партия регионов» и КПУ.

Характерно, что действующая избирательная модель для местных выборов также принималась менее чем за год до дня голосования – в июле 2015-го. Вопреки рекомендациям Венецианской комиссии, нарушать которые в вопросах законодательства о выборах продолжает оставаться традицией для украинской власти (уже после объявления о роспуске Верховной Рады Владимир Зеленский также пытался поменять систему для предстоящих парламентских выборов).

Лозунг «Нет выборам по закону Януковича!», которым в свое время  вооружались сторонники принятия Избирательного Кодекса, сейчас легко оборачивается против самого Кодекса («Нет выборам по закону Порошенко!») и дает команде нового президента полный карт-бланш общественной поддержки на любое изменение избирательной системы «под себя».

Одной из главных причин ветирования принятого парламентом и подписанного экс-спикером Андреем Парубием Избирательного Кодекса можно считать именно несоответствие прописанной там системы выборов в областные и городские советы интересам «Слуги народа» (хоть в сопроводительной записке, где президент пояснял основания для вето, к модели для местных выборов претензий не было).

Тот текст Кодекса, который опубликован на сайте Верховной Рады, не содержал формального проходного барьера для партий – допускался только «естественно-арифметический» барьер (необходимость набора голосов, достаточных для получения одного мандата). Этот размер «избирательной квоты» при грубом моделировании, например, для Харьковского областного совета получался на уровне 8-ми тысяч голосов. Но возникает вопрос: зачем доминирующей партии власти убирать 5%-й барьер и «открывать советы» (тем более, что голоса, поданные за не прошедшие партии, пропорционально распределяются среди победителей)?

Гораздо логичнее выглядит противоположная стратегия, и в президентском варианте Кодекса вполне может быть предложена модель с 15-20% барьером. Как провести такую непопулярную, консервирующую советы норму без имиджевых издержек? Как вариант – сохранить отсутствие «формального барьера» (на что и делать упор в презентации проекта), но предложить пропорциональную систему открытых (снова имиджевый плюс) окружных списков с большим количеством многомандатных округов.

Работает она следующим образом: к примеру, Харьков делится на 9 округов (по контурам нынешних районов), в каждом из которых партии подают районные списки. Мандатные квоты районов пропорциональны числу избирателей: для Киевского – 11, Холодногорского – 5 и так далее.

Избиратели отдают голоса за партию, а также (факультативно) за конкретного кандидата из ее районного списка. Допустим, партия Х получила в Холодногорском районе 40% голосов – значит, она имеет право на 2 из 5-ти мандатов, и аналогичным образом распределяются все мандаты в районе. Все округления – по методу наибольших остатков, то есть никакого закрытого компенсационного уровня (на который передаются остатки), как это предлагалось в Избирательном Кодексе Парубия.

Такая система, под видом отмены формального проходного барьера, борьбы с закрытыми списками и «мажоритаркой», может заложить высокие естественно-арифметические барьеры и законсервировать местные советы. Чем больше будет округов – тем сильнее растет процент реального барьера. Усилить «консервацию» может норма о минимальном количестве депутатов для формирования фракции в размере какого-то процента от состава совета, чтобы прошедшие в отдельных районах партийные «одиночки» не смогли формировать фракции самостоятельно.

Пойдут ли в Офисе президента на подобные шаги – станет ясно, когда возвращенный уже новому парламенту «на доработку» Кодекс будет опубликован в новой редакции. Сразу после этого мы обязательно проанализируем  предложенную в нем избирательную систему и проиллюстрируем принципы ее работы с помощью моделирования (на базе результатов парламентских выборов-2019 в Харьковской области).

А в этой статье – проведем аналогичное моделирование для действующей избирательной системы, ведь в нынешней ситуации неопределенности именно действующий Закон «О местных выборах» является хоть какой-то институциональной точкой опоры. Да и вероятность сохранения этой электоральной модели существует, причем немалая – по крайней мере, для этого ничего не надо делать, и по умолчанию всё останется так, как сейчас написано в законе.

Как работает действующая система

Принятый в июле 2015-го и действующий на сегодняшний день Закон «О местных выборах» предусматривает на уровне областных, городских и районных советов пропорциональную персонализированную систему с тройным связанным голосом: избиратель получает один бюллетень, в котором выбирает «связку» из трех элементов – названия партии, кандидата от партии в этом округе и «флагмана» списка (первый номер списка, который не закрепляется за каким-то округом).

Проголосовать одновременно за какую-либо партию и кандидата от другой политической силы (как на парламентских выборах) нельзя. При этом партии не обязаны выставлять кандидатов во всех округах. Преодолевшие 5%-й барьер партии допускаются к распределению мандатов, число которых пропорционально набранным голосам.

А для определения персонального состава получателей мандатов среди кандидатов от каждой партии составляется свой «внутренний рейтинг» (этот элемент позволяет формально классифицировать систему как модель с «открытыми списками»). Например, если партия получила право на 10 мандатов, то их обладателями становятся те десять кандидатов от партии, в округах которых «связка» (партбренд + флагман + кандидат) набрала наибольшие проценты. При этом, какое место кандидат занял в округе среди выдвиженцев от всех партий – не имеет никакого значения (чего многие кандидаты не понимали даже в день голосования).

Как и предполагалось, пропорциональная персонализированная система позволила решить ряд важных задач (снижение диспропорциональности, отсутствие «закрытых списков»), но не была лишена изъянов. Чаще всего недостатком такой системы называют то, что часть округов остается без представительства и искажается принцип равенства голосов избирателей. Но на наш взгляд, более пагубным является электорально-географический детерминизм системы: по большому счету, решающее значение приобретает не кампания кандидата, а правильный выбор округа с учетом традиционных неоднородностей электорального пространства.

Учитывая, что для большинства избирателей в «связке» приоритетными становились первые два элемента – партийный бренд и «флагман» списка – малоузнаваемым кандидатам в местные советы важно было выбрать округ, где у партии традиционно поддержка выше, чем на остальной территории.

Выборы 2015 года в Харьковский городской совет подтвердили эту гипотезу. Так, например, от «Нашего Края» прошли только те кандидаты, которые баллотировались в Холодногорском или Новобаварском районах (территория 174-го округа, где с 2002 года в Верховную Раду переизбирается Александр Фельдман – флагман областного списка «Нашего Края», тогда как в городском списке флагманом выступал его сын). От «промайданных» партий «БПП-Солидарность» и «Самопомощь» проще было избираться от округов, расположенных ближе к центру города. За редким исключением депутатами от этих партий стали те, кто выдвигался в относительно более «промайданных», центральных Шевченковском и Киевском районах.

Если ближайшие выборы в городской совет пройдут по той же системе, то можно предположить, что электорально-географический детерминизм снова станет одним из ключевых факторов, предопределяющих результат.

Моделирование системы выборов в горсовет харькова

 Для того чтобы показать, как это работает, возьмем за основу при моделировании результаты парламентских выборов-2019 в разрезе 84-х округов Харьковского горсовета. 5%-й барьер преодолели бы 5 партий – «Слуга народа», «Оппозиционная платформа-За Життя», «Оппозиционный блок», «Европейская Солидарность» и «Партия Шария» (в областной совет, к слову, прошло бы всего три силы с однопартийным большинством президентской партии).

При прочих равных, мандаты получили бы кандидаты, баллотирующиеся в округах, отмеченных на картах ниже (особенно сильно это допущение работает в отношении тех партий, у которых мало узнаваемых кандидатов с личным рейтингом, хотя «кейс Новака» в 2015-м показал, что даже секретарь горсовета может оказаться аутсайдером внутрипартийного рейтинга, если при выборе округа не учитывает особенности электоральной географии города). Для каждой партии далее представлены две электоральные карты – результаты парламентских выборов-2019 в разрезе 84-х округов горсовета и «условно проходные округа».

«Слуга народа»

Результаты пропрезидентской партии уже не такие однородные, как набранные Владимиром Зеленским в первом туре проценты. В целом, они подчиняются общей центр-периферийной закономерности (примеры которой в масштабах Харькова фиксируются каждый электоральный цикл): поддержка «Слуги народа» относительно ниже в центральных округах (в разрезе районов – минимальные значения в Шевченковском и Киевском) и выше на окраинах (эта зависимость более типична для партий «контрмайданного» лагеря). При этом прослеживается закономерность более высоких результатов в округах с частным сектором (в разрезе районов — максимальный уровень поддержки в Новобаварском), что хорошо коррелирует с разбросом совокупных результатов партии по Харькову (38,9%) и остальной части области (46,6%). В пределах города разброс экстремумов (в разрезе 84-х округов горсовета) – от 29,7% в самом центре до 44,42% в районе Основы и Жихаря.

«Оппозиционная платформа-За Життя»

Как уже было сказано, партии «контрмайданного» лагеря в Харькове, зачастую, набирают наибольшие проценты на окраинах и минимальные в центре. Это полностью справедливо и для «ОП-За Життя»: в разрезе районов ее пик совпадает с традиционно самым «контрмайданным» Индустриальным районом. При этом, в отличие от «Слуги народа», у «За Життя» нет «бонусов» частного сектора – скорее, наоборот, в этих округах поддержка ниже, чем в соседних с многоквартирными домами. При прочих равных, самый выигрышный вариант для кандидатов от «За Життя» – баллотироваться где-нибудь на ХТЗ; самыми «непроходными», вероятно, окажутся округа в центре города или со студенческими общежитиями. Общий разброс результатов в разрезе 84-х округов – от 18,7% в районе станции метро «Ботанический сад» (включая студгородок) до 30,8% на ХТЗ.

«Оппозиционный блок»

 В отличие от предыдущих электоральных циклов, сейчас результаты «Оппозиционного блока» хуже всего подчиняются каким-либо закономерностям, т.к. в наибольшей степени зависимы от административно-мобилизационных факторов. Вероятно, и на местных выборах, кандидаты от команды Кернеса (пойдут ли они под брендом «Оппозиционного блока», «Доверяй делам», «Відродження» или каким-либо другим) за своё место во «внутрипартийном рейтинге» будут бороться без оглядки на электоральный ландшафт округов. А уже упомянутый кейс Новака, когда 12 кандидатов от «Відродження» отказались от мандатов, чтобы помочь пройти секретарю горсовета, и вовсе нивелирует значимость для команды мэра этого внутрипартийного рейтинга.

«Европейская Солидарность»

 Наибольшая вариативность и максимальный разброс экстремумов из «условно проходных» партий наблюдается у «Европейской Солидарности». В центральных округах Шевченковского и Киевского районов результат партии превышает 11%, на окраинах (особенно в частном секторе) опускается до 3-4%. Такие трехкратные разрывы на маленьких величинах крайне сложно отыграть, поэтому в случае этой партии еще на этапе закрепления кандидатов за округами можно будет достаточно точно спрогнозировать фаворитов.

«Партия Шария»

 Пока судьба перспективной франшизы «Партии Шария» в Харьковском регионе остается неизвестной, уже можно спрогнозировать, за какие округа будут бороться ее выдвиженцы – из 5-ти «условно проходных» в нашем моделировании 4 расположены на территории студенческих городков, что подтверждает гипотезу о возрастном «перекосе» в структуре избирателей партии. В остальном же результаты достаточно однородны с небольшим спадом  в округах частного сектора.

Разумеется, такое условное, «обезличенное» моделирование не ставит себе целью выявить гарантированные стратегии успеха для кандидатов тех или иных партий в условиях действующей системы. Например, на месте выдвиженецев от «Слуги народа», вероятно, не стоит торопиться занимать «выигрышные» округа в частном секторе Новобаварского района, а следует вспомнить о «факторе Фельдмана» и том, что именно 174-й округ стал на выборах в ВР единственным в городе, где пропрезидентский кандидат проиграл. Кроме факторов популярности отдельных личностей, на электоральный ландшафт может оказать влияние «контролируемое» голосование на отдельных участках. При этом иллюстрация работы действующей системы позволяет количественно оценить один из главных ее изъянов – нарушение принципа равенства голосов избирателей и пропорционального представительства районов в горсовете.

Наиболее критичная «недопредставленность» — у двух относительно более «промайданных» районов (Шевченковского и Киевского), прежде всего, ввиду того, что только одна из пяти условно проходных партий относится к этому «промайданному блоку». Главный бенефициар – Индустриальный район, который в моделировании получил на 4 депутата больше, чем должен. В целом, следует отметить, что уровень искажений пропорционального представительства не так критичен, как на это указывают критики избирательной системы.

Выводы и рекомендации

Неопределенность в отношении избирательной системы для местных выборов может быть напрямую связана с уже традиционным для всякой украинской власти поиском наиболее максимизирующей свои выгоды модели с точки зрения актуальной электоральной конъюнктуры. В принятом парламентом и отклоненном президентом проекте Избирательного Кодекса для областных и городских (в городах с населением от 90 тысяч) советов предлагалась максимально открытая система без формальных процентных барьеров (с естественно-арифметическим барьером в размере избирательной квоты). Для электоральных доминант такая система невыгодна, хотя сама по себе она представляется полезной для местного партстроительства и оптимальной с точки зрения минимизации процента «потерянных голосов» избирателей.

В целом, ситуация постоянных изменений «правил игры» накануне выборов – это заведомо манипуляция результатами выборов. Абстрагируясь от интересов нынешних парламентских фракций, целесообразно было бы, во-первых, законодательно ввести мораторий на любые изменения избирательных систем менее чем за 2 года до выборов (чтобы интересантам было практически невозможно предугадать, какая система будет им выгодна), во-вторых, повысить необходимую квоту для изменений электоральных систем с 226 до 301 голоса народных депутатов.

Действующая избирательная система для областных, городских и районных советов достаточно успешно сочетает в себе принципы максимальной пропорциональности и связи депутатов с округами. Вместе с тем, возможность появления не представленных депутатами округов и нарушения принципа равенства голосов остаются ее изъянами. Еще один специфический момент системы – электорально-географический детерминизм результатов, который ставит во главу угла правильный выбор округа в сочетании с субъектом выдвижения. Это несколько низводит «открытость списков», позволяя «запрограммировать» нужную очередность еще на этапе закрепления кандидатов за округами.

А вот что не «несколько низводит», а полностью нивелирует «открытость списков» – так это возможность повторения «кейса Новака» для любой партии. Требование от кандидатов еще до выборов написать заявление с отказом от мандата, с одной стороны, зеркально отражает принципы «страховочного менеджмента» на уровне центральной власти, но с другой стороны, вообще обесценивает все внутрипартийные рейтинги. Возможно, следует законодательно ограничить эту опцию, чтобы невозможно было передать мандат нужному кандидату-аутсайдеру рейтинга (например, через механизм потери мандата партией в случае отказа трёх подряд идущих членов списка).

Автор —  кандидат политических наук.

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook