Внешняя политика и национальная безопасность США: программы, институты, сценарии

Кто бы ни выиграл президентские выборы в США, этому человеку придётся иметь дело со сложной и разбалансированной международной средой: Россия продолжает агрессию в Украине и Сирии, Китай не отказывается от территориальной экспансии, США все еще вынуждены держать подразделения в Ираке, неопределенным остается будущее ядерного договора с Ираном, Исламское государство не повержено, война в Сирии зашла в тупик, Северная Корея продолжает ракетные испытания, а из Европейского Союза собирается выйти первое государство. Таким образом, новый президент США вынужден будет заняться неотложными мировыми проблемами фактически с первых дней после инаугурации. Представляем вашему вниманию глубокий анализ аналитика Украинского Института Будущего Нади Коваль,  который взят из  доклада УИБ «Америка на перекрестке». 

Внешнеполитический подход «стратегической сдержанности» Барака Обамы хотят пересмотреть оба кандидата, однако они выступают с разными предложениями. Хиллари Клинтон балансирует между некой корректировкой политики Обамы и довольно жёстким курсом, направленным на возобновление американского лидерства в мире. Дональд Трамп чередует изоляционистскую риторику America first с экстравагантными инициативами «разбомбить Исламское государство».

В такой ситуации можно зафиксировать три отличия роли международной политики и политики безопасности в текущей кампании по сравнению с предыдущими:

• Внешняя политика и политика безопасности стали более важными для самих избирателей

Внешнеполитические вопросы и вопросы безопасности, которые традиционно в американском избирательном процессе играют второстепенную роль, стали более значимыми для избирателей. Опрос Pew Research¹ от 22 января 2016 года показал, что американцев в равной мере (по 75% опрошенных) волнуют две главные проблемы – экономика и терроризм.

• Внешняя политика и политика безопасности играют важную роль в программах и кампаниях обоих кандидатов

Традиционно внешняя политика играла более важную роль для кандидатов и электората Республиканской партии, но в электоральной кампании 2016 г. тематику внешней политики и международной безопасности активно используют оба кандидата.

• Поляризация общества

Опросы фиксируют значительную поляризацию среди электората насчет того, кто и каким образом должен решать существующие проблемы, а также распространенность негативного голосования. Сентябрьский опрос Gallup показал, что основные мотивы голосования за Трампа это 1) неприятие Клинтон и 2) трактовка его как кандидата извне политического истеблишмента, который способен на радикальные изменения. Соответственно, основным мотивом голосования за Клинтон стали 1) неприятие Трампа и 2) вера в ее опыт и в то, что она сможет справиться с существующими вызовами.²

Очерченные тенденции свидетельствуют, что предложения кандидатов относительно внешней политики, стратегии их внедрения и внешнеполитическая команда заслуживают на описание и анализ, тем более что некоторые из них будут иметь непосредственное влияние на Украину.

1. Внешняя политика Дональда Трампа: хаос авторитарного изоляционизма

Особенностью президентской кампании 2016 г. можно назвать несоответствие внешнеполитического видения авторитарного популизма Дональда Трампа идеалам консервативной платформы республиканцев, которая традиционно доминировала во внешней политике партии. Трамп открыто отказывается от распространенных в партии позиций: поддержки активной роли США в мире, свободной международной торговли, безусловной поддержки НАТО или же необходимости «поворота к Азии». Некоторые обозреватели отмечают, что в другое время и в другом контексте базовые внешнеполитические идеи Дональда Трампа – сосредоточенность на американских интересах, подчеркнутый антиинтервенционизм, отказ от активного вмешательства в мировые проблемы, более справедливое распределение обязанностей по обороне с союзниками – могли бы серьезным образом рассматриваться в контексте идей части аналитиков, которые хотели бы изменить общую парадигму внешней политики США.³

Однако его апология авторитарных лидеров, общая непоследовательность и слабая осведомленность в вопросах внешней политики, усиленные нехваткой опыта и навыков администрирования внешней политики и политики безопасности, а также непредсказуемый темперамент, который не очень соответствует главе самой крупной демократии мира, и своеобразные расистские, сексистские, ксенофобские взгляды и выражения, сводят возможность серьезной публичной дискуссии на нет. Поэтому внешнеполитическая программа Дональда Трампа отличается хаотичностью, эпатажем, непоследовательностью и институционными провалами, которые кандидат старается компенсировать наращиванием непосредственной поддержки избирателей через выражение популистских позиций и стратегию дискредитации оппонентки.

А) Россия и Украина

В период президентства Барака Обамы, а именно после провала политики «перезагрузки» и агрессии РФ в Украине, отношение двух основных политических сил к проблеме России, в общем, совпадало в оценке ситуации, однако не сходилось в оценке оптимальных инструментов сдерживания. Предметом дискуссий были интенсивность санкций, целесообразность поставок Украине летального оружия, масштабы общей поддержки и вовлеченности США. Трамп продемонстрировал разрыв с обеими партийными традициями, фактически развернув политику относительно России на 180 градусов: в двусторонних отношениях с Россией он отстаивает курс на диалог, ослабление давления, улучшение двусторонних отношений, которое возможно приведет к созданию нового союза с Россией, который по мнению кандидата должен помочь решить ситуацию в Сирии и других проблемных точках.

Одним из факторов такой постановки вопроса является личная симпатия Трампа к Путину и его стилю лидерства, образу сильной власти, которая контролирует ситуацию в стране и которую уважают на международной арене. Трамп частично проектирует это видение на себя, и противопоставляет «сильного» Путина, который достигает собственных целей, «слабому» Обаме, с которым никто не хочет считаться. Он выражал уверенность, что сможет легко найти с русским президентом общий язык, защищал его от обвинений в причастности к убийствам журналистов и взлому почтовых ящиков Демократической партии. В свою очередь Путин позитивно отозвался о Трампе в декабре 2015, таким образом поддержав его. Эта поддержка проявилась не только в исключительно протрамповских настроениях российских медиа, но и в наибольшей популярности этого кандидата в президенты США в глазах россиян.⁴

Другим фактором выступает комплементарность взглядов Трампа и Путина на роль США у мировой политике в частности и на принципы функционирования международной политики вообще. Оба политика считают, что США стоит сконцентрироваться на своих внутренних проблемах и менее активно участвовать в политических процессах в отдаленных странах, оба поддерживают сокращение активности НАТО в Европе и на Ближнем Востоке, оба защищают идею многополярного мира и существования «зон влияния», оба прохладно относятся к международному праву, поддержке демократии и внутренних превращений, демонстрируя, в придачу, сходное негативное отношение к глобализации. Важно отметить, что взгляды Трампа не уникальны: подобные идеи можно найти в статьях американских внешнеполитических аналитиков, например Джона Миршаймера. Однако именно Трамп первым среди политиков первого эшелона выразил эти общие взгляды на языке практической предвыборной политики.

Третий фактор — это слабая осведомленность Трампа относительно ситуации в России (в частности, даже на дебатах он несколько раз подчеркивал, что ничего не знает про Россию и ее «внутреннюю кухню») и в постсоветских странах. Нехватка знания в сочетании с личными симпатиями и комплементарными внешнеполитическими настройками, способствует некритическому усвоению Трампом российских трактовок и риторики: так, заявления, будто Россия не нападет на Украину, по состоянию на 2016 год выглядели не слишком достоверным пророчеством.

Противопоставление сильного и слабого лидера, комплементарность внешнеполитических позиций и слабая компетентность – это основа для понимания позиции Трампа по украинскому вопросу. В 2015-2016 годах Трамп то критиковал недостаточно активную поддержку Обамой Украины, вследствие чего Путин получил свободу действий в регионе, то отмечал, что беспорядок в Украине возник именно по вине Обамы и его чересчур активной политики. Равнодушие Трампа к НАТО подчеркивалось заявлениями о том, что ему абсолютно все равно, войдет Украина в НАТО, или нет, а изоляционистские тенденции — заявлениями, что кризисом в Украине в первую очередь должна заниматься Европа, а не США.⁵ Склонность к «реализму» и следование в фарватере российского дискурса вызвали заявления относительно возможности «пересмотреть вопрос» принадлежности Крыма: мол, большинство крымчан в результате референдума «хотели присоединиться к России». В конце концов, один из внешнеполитических советников Трампа Валид Фарес признал, что сейчас в кампании просто нет единой политики относительно Украины. Следует также отметить, что отношение Трампа к Украине и украинско-российскому конфликту не сводится исключительно к хаотичной предизбирательной риторике. При содействии окружения кандидата из программы Республиканской партии исчез пункт о необходимости поставок летального вооружения Украине, один из его советников, Картер Пейдж, подозревался в проведении переговоров с российскими чиновниками касательно возможности отмены санкций, а бывший политический консультант Януковича Пол Манафорт некоторое время был руководителем предвыборной кампании.

Украинская диаспора США – почти миллион человек – традиционно настроена прореспубликански. Однако она чувствовала себя растерянно в ситуации, когда кандидат Трамп не совсем соответствовал республиканским идеалам и занял противоречивую позицию по Украине. Демократам диаспора доверяет значительно меньше, а на восприятии Клинтон отражается разочарование политикой Обамы касательно текущего конфликта с Россией и память о политике «перезагрузки». Важную роль играет также специфика избирательной географии: больше всего украинцев живет в Огайо (49 тыс.) и Пенсильвании (122 тыс.) – т. наз. «ржавом поясе», бывшем промышленном районе, который пострадал от существенного сокращения рабочих мест и оттока капитала в Азию. Таким образом, этот регион восприимчив к экономической риторике Трампа, который критикует отток рабочих мест из Америки в Азию и торговые соглашения с азиатскими странами. Вполне возможно, что часть голосов американских украинцев все же будет отдана за Дональда Трампа.

Тем не менее, главную роль в преобразовании вопроса России в один из главных вопросов избирательной кампании и четкий маркер различий между кандидатами, особенно на финальном этапе, сыграла не экстравагантность позиций Трампа. Более значимыми тут стали активные попытки России повлиять на результаты волеизъявления через дискредитацию Клинтон путем взлома ее почты и публикации компрометирующих документов на WikiLeaks. Трамп публично поощрял Россию и далее взламывать и публиковать письма Клинтон, особенно письма периода ее пребывания на посту Государственного секретаря. Также отказывался предположить причастность России к кибератакам даже после того, как на брифинге по безопасности для кандидатов ему были предоставлены доказательства взлома серверов Демократической партии именно русскими хакерами. Это все играет на руку стратегии Клинтон, которая позиционирует Трампа фактически как соучастника вмешательства иностранного государства во внутреннюю политику США.

Б) Ближний Восток

Ближний Восток занимает необычайно важное место во внешнеполитическом блоке вопросов, так как именно терроризм, порожденный Исламским государством, американцы считают одной из наибольших угроз национальной безопасности. Трамп активно критикует политику Обамы (за слабость) и Клинтон (за чрезмерную агрессивность, которая только ухудшит ситуацию), хотя его предложения по решению проблемы сводятся к заявлениям о существовании тайного плана по уничтожению Исламского государства, который будет немедленно воплощен в случае его прихода к власти. Однако складывается впечатление, что план Трампа заключается в негласном наделении России и Ирана карт-бланшем на урегулирование в регионе. Так, во время других дебатов, Трамп заявил «Мне совсем не нравится Асад, но Асад уничтожает ИГ. Россия уничтожает ИГ. И Иран уничтожает ИГ. И эти три страны скооперировались по причине нашей слабой внешней политики». Трамп поддерживает образование безопасных зон для беженцев, но не создание безполетной зоны, против которой выступает Россия. В рамках концепции минимального военного вмешательства США на отдаленных театрах, кандидат сейчас критикует интервенцию в Ирак, хотя в свое время он ее поддерживал. Также Трамп жестко критикует ядерное соглашение Обамы с Ираном, выступает за новые переговоры и предлагает удвоить и утроить санкции против Ирана, чтобы склонить его к дальнейшим уступкам. В то же время, он допускает возможность лидирующей роли Ирана в урегулировании кризиса в Йемене. Параллельно кандидат в случае своей победы обещает быстрое улучшение отношений с Израилем, называя его главным союзником в регионе. Он выступил с инициативой стать посредником в переговорах между Израилем и Палестиной, так как верит в собственные незаурядные способности в урегулировании конфликтов. В конце концов, Трамп выступает заядлым противником приема беженцев из Сирии, а после террористического акта в Калифорнии он даже выдвинул предложение запретить въезд в Соединенные Штаты всем мусульманам.

В) Отношения с Европейским союзом для Дональда Трампа второстепенны. Во-первых, трансатлантическое партнерство теряет приоритетность в разрезе безопасности. ЕС в речах кандидата обычно критикуется за недостаточную борьбу с терроризмом и злоупотребление американскими гарантиями безопасности. Иногда, за последним обвинением следуют угрозы лишить этих гарантий и сделать реагирование за ст. 5 Устава НАТО зависимым от исполнения конкретным союзником обязательств по финансированию обороны. Также Трамп убежден, что НАТО должно меньше сдерживать Россию, а больше бороться с терроризмом и бесконтрольными миграционными потоками. Такой настрой особенно беспокоит государства Восточной Европы, в частности страны Балтии, которые традиционно ориентировались на США. Также это способствует усилению стремлений к автономизации ЕС в плане безопасности и обороны. Во-вторых, Трамп достаточно скептически относится к единству ЕС: он даже приветствовал решение британских избирателей на референдуме насчет выхода страны из ЕС. В-третьих, Трамп не поддерживает, как впрочем и часть европейских политиков, Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство, хотя тут его позиция так не остро выражена, как в случае Транстихоокеанского партнерства и НАФТА.

Г) Китай выступает основной мишенью политической критики в избирательной кампании Трампа. Определяя Китай в качестве основного экономического противника США, Трамп регулярно обвиняет его в краже рабочих мест у простых американцев, валютных манипуляциях и кибератаках. Трамп не раз угрожал пересмотреть импортные тарифы, если Китай не согласится пересмотреть торговые соглашения. Такая критика способствует мобилизации сторонников кандидата, поскольку определяет Китай как непосредственную угрозу для экономического благополучия каждого американца. Что касается Юго-Восточной Азии, то с одной стороны, Трамп частично отступает от ним же провозглашенного изоляционизма и выступает за усиление американского военного присутствия в Южно-Китайском море для сдерживания Китая. С другой стороны, он угрожает вывести американские войска с Южной Кореи и Японии, если условия их размещения не будут пересмотрены, намекая при этом даже на то, что Южная Корея и Япония могли бы иметь собственное ядерное оружие. Не менее важным является то, что Трамп выступает активным и последовательным противником Транстихоокеанского партнерства, которое по задумке Обамы должно было бы стать одним из основных достижений, которое бы закрепило «поворот к Азии». В конце концов, у Трампа нет ответа на вопрос, что делать с угрозами безопасности со стороны Северной Кореи, хотя он обещает заставить Китай навести порядок с этой страной путем усиления давления в торговых вопросах. Собственно сам официальный Пхеньян достаточно позитивно характеризирует кандидата, особенно после того как Трамп выразил желание пообщаться с Ким Чен Ыном и пригрозил убрать американские войска из Северной Кореи и Японии.

Д) Одной из главных тем кампании Трампа является иммиграция. В августе 2015 года он представил план иммиграционной реформы, которая предусматривала постройку стены на границах с Мексикой за деньги Мексики, увеличение численности миграционной службы, смену принципов предоставления гражданства и депортации до 11 млн. человек. Негативные тренды в отношениях со странами Северной Америки вызваны его желанием пересмотреть принципы функционирования НАФТА (или даже и отказаться от участия в организации) и критикой перенесения производства «Форд» в Мексику. Это усиливает опасения латиноамериканских стран, в первую очередь Бразилии, насчет перспектив последующего сотрудничества с Вашингтоном в случае победы Трампа.

Кроме этого, Трамп поддерживает усиление армии и отмену секвестра бюджета обороны, однако подчеркивает, что такая армия будет использоваться в первую очередь в оборонных целях, а не для интервенций. Он выступает активным противником глобальной климатической политики и ей в противовес агитирует за энергетическую независимость США, а значит за существенную интенсификацию добычи нефти и газа в США.

1.2 Внешнеполитическая команда Дональда Трампа

Протесты внешнеполитической элиты против самой возможности выдвижения кандидатуры Трампа в Президенты США начались, как только стало очевидным преимущество Трампа на праймериз. С марта по сентябрь появился ряд открытых писем, которые обосновывали невозможность голосования за Трампа, поскольку его внешнеполитическая программа опасна для интересов США. Среди таких писем можно назвать письмо от имени элиты Республиканской партии в сфере политики безопасности (март 2016)⁶, открытое письмо от представителей академической среды (июль 2016, по случаю номинации)⁷ и письмо бывших должностных лиц — республиканцев в сфере национальной безопасности⁸ (август 2016). Также, против Трампа выступила редакция Foreign Policy, Washington Post и другие общенациональные и региональные издания, в том числе те, которые традиционно симпатизировали республиканцам. Редакционный совет Foreign Policy заявил, что Трамп – наихудший кандидат на должность от большой партии в американской истории, является большой угрозой для глобальной стабильности, и прямо выразил поддержку Хиллари Клинтон.⁹

Однако, не смотря на очень неблагоприятное освещение в прессе, три фактора позволили Трампу пережить эту волну критики и сохранить некоторые шансы на победу.

• Когда профессионалы в сфере международной политики не только не поддерживают кандидата от собственной партии, а и определяют его как угрозу для национальной безопасности, – это нетипичная ситуация, которая свидетельствует об опасных внутрипартийных расколах. Однако реальное политическое влияние подписантов невелико: самые влиятельные представители республиканского истеблишмента этих писем не подписывали.

• Трамп, который никогда не занимал выборной должности и не имеет никакого опыта в международных отношениях, пользуется преференциями нового игрока: ему не нужно отчитываться за неудачные решения, политические голосования, он может говорить, что угодно и выставлять себя как внесистемного игрока, который пришел все исправить. Поэтому его внешнеполитические идеи хаотичны, часто противоречивы, эпатажны, во многих случаях неприемлемы или даже ошибочны, но сильное влияние личности и эмоциональный отклик электората весили больше, чем экспертные выводы.

• В США сейчас наблюдается всеобщая утомленность от истеблишмента и экспертов. Реакция самого Трампа на эти открытые письма традиционно строилась на том, что сами подписанты – или своим некачественным анализом, или же нелепыми политическими действиями – виноваты в плачевном состоянии современной американской политики, а значит, необходима свежая кровь и свежие идеи.

Высокие рейтинги, которые Трамп получил в национальных опросах, в конце концов склонили на его сторону и тех республиканских тяжеловесов, которые долгое время выжидали и не спешили выразить Трампу свою поддержку. К ним в частности принадлежит Пол Раян, Дик Чейни и Дональд Рамсфельд, президент Джордж Буш-младший и команда «выпускников Буша». С негативными оценками однако выступили бывший глава Пентагона Роберт Ґейтс, а также Колин Павелл (не публично, а в опубликованных хакерами электронных письмах). Бывший президент Джордж Буш-старший заявил про поддержку Клинтон. Последний значительный отток внутрипартийной поддержки Трампа вызвала публикация в конце сентября записей 2005 года с мизогинными комментариями. В результате свою поддержку отозвал Джон Маккейн, с жесткой позицией выступила Кондолиза Райс и целый ряд сенаторов. Такие колебания поддержки-неподдержки, безусловно, серьезно понизили рейтинги Трампа, однако теоретические шансы на его победу все же остаются.

В контексте вышеупомянутых конфликтов с экспертными, внутрипартийными и медийными средами, проблемным остается вопрос команды Трампа по внешней политике и безопасности, которая долгое время оставалась загадкой. Несколько названых весной фамилий другого ранга никак не соответствовали мощной команде Клинтон, состоящей из сотен экспертов. Из наиболее ярких можно назвать сенатора от Алабамы Джефа Сешенса, руководителя Cовещательного комитета по национальной безопасности, — первого сенатора, что открыто поддержал Трампа. Другой важный соратник – это генерал в отставке Майкла Флинн, бывший Глава Разведывательного управления Министерства обороны, который имеет схожие с Трампом взгляды относительно необходимости более тесно сотрудничать с Россией в решении глобальных вопросов безопасности. Он может быть претендентом по крайней мере на пост директора ЦРУ, если не Государственного секретаря. Наконец, бывший мер Нью-Йорка Рудольф Джулиани – возможный претендент на пост Секретаря внутренней безопасности. Среди экспертов среднего звена – ближневосточный эксперт Валид Фарес, консультант по вопросам энергетики Джордж Пападопулос, эксперты по безопасности Джозеф Шмитц и генерал Кейт Келлог.

Однако наиболее интересным персонажем является Картер Пейдж: который раньше работал в «Меррил Линч» в Москве и сотрудничал с «Газпромом», один из вдохновителей позиции Трампа по России. В своем блоге он обвинял США в провокационных акциях против России, в разжигании Викторией Нуланд антиправительственных выступлений на Майдане Независимости в 2014 году, определил аннексию Крыма как «так называемую». Однако он старательно избегает публичных высказываний во время кампании. Впрочем, в конце сентября Yahoo News, ссылаясь на анонимный источник сообщило, что относительно Пейджа проводиться расследование по подозрению в проведении переговоров с подсанкционными российскими чиновниками (главой «Роснефти» Игорем Сечиным и Игорем Дивейкиным, замглавы управления президента России по внутренней политике, который, по мнению американской разведки, отвечает за сбор разведывательных данных про выборы в США) насчет снятия санкций с Путина, если кандидат от Республиканской партии станет президентом США¹⁰.

Поддержка республиканских тяжеловесов за месяц до выборов изменила тенденцию. Если весной и летом республиканцы среднего звена часто говорили про то, что ни при каких условиях не будут работать в администрации Трампа и прогнозировали, что он сможет рассчитывать только на специалистов третьего сорта, то сейчас ситуация изменилась. Среди возможных кандидатов на пост Государственного Секретаря в Администрации Трампа с августа начали называть то Джона Болтона, бывшего посла США в ООН, то главу комитета Сената по международным отношениям Боба Коркера, а возможно опять-таки Майкла Флинна. Секретарем по обороне может стать сенатор Сешшенз или Дункан Хантер, представитель Комитета Палаты представителей по вопросам вооруженных сил. Также распространяются слухи насчет других возможных кандидатов на посты в новой администрации: советника Буша по вопросам политики безопасности Стивена Хедли или Ричарда Хааса, президента Совета по международным отношениям, который не только не подписывал антитрамповских писем, а и в некоторых интервью позитивно оценивал его антиинтервенционистские настроения.

Однако, учитывая экстравагантные и непоследовательные позиции кандидата, остается вопрос согласования его личных взглядов и позиций с взглядами и позициями его ближайших соратников. После того, как 4го октября на дебатах вице-президентов Майк Пенс сказал, что США должны установить «безопасные зоны» в Сирии и силой ответить на русские «провокации», на основных дебатах следующей недели Трамп заметил, что они расходятся в оценках. Однако это не единственный подобный эпизод. Болтон критиковал Трампа за его позицию по НАТО и защите Балтийских стран, аналогично Коркер критикует Путина и его действия в Украине и Сирии, подчеркивает поддержку НАТО. Поэтому, хотя можно прогнозировать, что в случае победы Трампа республиканский истеблишмент может скорректировать курс, то как на практике будет осуществляться внешнеполитическая координация – остается загадкой.

1.3. Мировая и украинская безопасность в случае победы Дональда Трампа: основные тенденции

Сложность прогнозирования будущих политических решений Трампа заключается в их зависимости от личности: в любой момент этот политик может принять импульсивное решение или даже осуществить разворот на 180^о в заявленной политике. Трамп придерживается позиции, что можно проводить переговоры по любым вопросам (“Everything is negotiable”), а действовать соответственно ситуации. Также, точность прогнозов будет определять и то, насколько республиканская элита, которая все же решила пойти за Трампом, сможет взять на себя основной груз ежедневного управления государственным мнением соответственно конвенциональным образцам, или решит следовать лидеру и его популизму. Однако, с учетом приведенных предостережений, в случае победы Трампа в международной политике США наиболее вероятными будут такие тенденции:

• Существенное ослабление трансатлантических связей с Европой (торговля, безопасность), уменьшение активности НАТО в регионе, ускорение развития сугубо европейской системы безопасности и в перспективе европейской армии, курс на усиление ОБСЕ и возврат к российской идее инклюзивной архитектуры безопасности Европы.

• Уменьшение давления США касательно серьезного присутствия НАТО в Восточной Европе, существенное самоустранение США из региона, опасность финляндизации Центральной и Восточной Европы.

• Максимальное делегирование прерогатив поиска допустимого решения конфликта в Украине ЕС (или даже Германии) и России, сворачивание поддержки программы реформ и программ помощи, вынос вопроса Крыма за скобки повестки дня.

• Поощрение и электоральное усиление авторитарных движений в европейских странах и дезинтеграционных движений в Евросоюзе, что в свою очередь поспособствует образованию в границах ЕС кластеров «Европы нескольких скоростей».

• Сокращение американского военного присутствия в непринципиальных для новой администрации территориях, последовательное выведение американских войск и дальнейшая дестабилизация Ближнего Востока.

• Усиление контроля России и Ирана над развитием ситуации в Сирии.

• Торговые войны в Азии с Китаем и отказ от Транстихоокеанского партнерства, дестабилизация мировой экономики, сворачивание политики «поворота к Азии». Это в свою очередь будет провоцировать поиск государствами Юго-Восточной Азии самостоятельных решений в вопросах безопасности.

• Возникновение потребности в переформулировке отношений США с Мексикой и Латинской Америкой, пересмотре двусторонних и многосторонних экономических связей в регионе.

• Дальнейшее ослабление мировой торговли путем отказа от подписания больших трансрегиональных торговых соглашений и пересмотра существующих договоренностей, угрожает замедлением глобализации в части свободного движения товаров и услуг, а также может закрепить неблагоприятный для свободной торговли тренд в других регионах мира.

• Замедление глобальных инициатив по сфере климатической политики: частности, если Парижский климатический договор (уже ратифицированный США) не начнет действовать до вступления Дональда Трампа на пост.

• Внутренняя политическая дестабилизация в США вследствие кризиса в Республиканской партии и возможного нарастания протестов меньшинств и иммигрантов в случае совершения анонсированных мер в миграционной и антитеррористической политике.

• Дальнейшее снижение значимости международных институций и международного права, расширения сферы применения ad hoc соглашений ключевых государств.

• Частичная потеря актуальности международной защиты прав человека как политического инструмента.

2.1. Внешняя политика Хиллари Клинтон: тяжесть прошлого и неопределенность будущего

Принципиальный акцент во внешней политике и политике безопасности Клинтон делается на традиционности, предсказуемости, надежности и компетентности. Если Трампа не обременяют никакие внешнеполитические достижения, а его последователи и противники реагируют исключительно на его слова, то за Клинтон тянется длинный шлейф неоднозначных решений, который ограничивает ее возможности для маневра. Впрочем, использование противопоставления Клинтон-Трамп в разрезе компетентности несколько приглушает дискуссию о достижениях и провалах инициатив, которые осуществляла Клинтон, в частности касательно интервенций в Ирак и Ливию или «перезагрузки» с Россией.

Если Дональд Трамп строит свою программу на полном противопоставлении не только Обаме, но и всему политическому консенсусу предыдущих годов, то для Клинтон остается важным придерживаться баланса между продолжением политики Обамы и внедрением собственных принципов. Основными достижениями политики Обамы, к которой кандидат тоже считает себя причастной, Клинтон называет подписание Парижского климатического договора, наложенные на Иран санкции, которые привели к ядерному соглашению, операцию по ликвидации Усамы бен Ладена и договор с Российской Федерацией о сокращении ядерных боеприпасов США и России до исторически низкого уровня. В то же время, Клинтон четко определяет два вопроса, где ее взгляды не совпадают с позициями Барака Обамы: подход к решению конфликта в Сирии и реакция на действия Путина. В этом контексте выстраивается основной вопрос будущей внешней политики Хиллари Клинтон – будет ли она ястребом и военным интервенционистом, или же наоборот будет вести более взвешенную, умеренную политику.

А) Россия и Украина

У Хиллари Клинтон с Россией довольно сложная история и динамика отношений. Еще в 2006 году Клинтон поддержала принятие резолюции S.Res.526¹¹, осуждающую убийства журналистов в России, в начале 2008 года она была одной из инициаторов резолюции о поддержке ПДЧ для вступления в НАТО для Грузии и Украины¹², а после российско-грузинской войны в 2008 – резолюции S. 3567¹³ об изучении причин конфликта. Клинтон отличилась также достаточно острыми заявлениями относительно личности Путина: в 2008 г. она отметила, что Путин как агент КГБ по определению не имеет души (на что Путин ответил, «государственный деятель должен как минимум иметь голову»). Не менее важным эпизодом стали выборы в Госдуму России в декабре 2011 года, когда Клинтон фактически поддержала протестные акции, произнеся подготовленное для нее Викторией Нуланд критическое заявление: «Российский народ, как и любой другой, имеет на право, чтоб его голос был услышан, а голосование – учтено»¹⁴. Путин воспринял это заявление как личное оскорбление и вмешательство во внутренние дела России. Далее отношения только ухудшались. Оставляя Госдепартамент в начале 2013 года, Клинтон подала Обаме аналитическую записку, где предостерегла, что политике «перезагрузки» придет конец, а отношения с Россией будут только ухудшаться. Не менее жёсткой была позиция Клинтон и вначале российской агрессии в Украине: на фандрейзинговом мероприятии Демократической партии в марте 2014 года, она сравнила поведение Путина с поведением Гитлера в Судетах в 1938 году.

Одновременно, несмотря на такой неблагоприятный фон, Клинтон принимала достаточно активное участие в политике «перезагрузки», хотя по свидетельству коллег она оставалась достаточно скептично настроенной к инициативе, и даже откинула как недопустимую идею одного из советников Обамы сделать России некую уступку, чтобы продемонстрировать добрую волю США. Тем не менее, Клинтон гордится многими достижениями «перезагрузки», а именно – введением санкций против Ирана и Северной Кореи, организацией логистической поддержки в Афганистане, вхождением России в ВТО, поддержкой ООН для бесполетной зоны в Ливии и широким сотрудничеством в противодействии терроризму. Поэтому, несмотря на жёсткую риторику и четкие красные линии, общее отношение Клинтон к России нельзя назвать совершенно конфронтационным. Она также склонна к компартментализации отношений, однако в более жесткий, в отличие от Обамы, способ: сотрудничать с Россией там, где это возможно (сейчас это охватывает единственную сферу – контроль над вооружением, однако со временем возможны изменения) и ограничивать трансгрессии России там, где это необходимо (Украина, Сирия). Клинтон признает, что Путин видит в США противника и хочет восстановить сферу российских интересов в соседних странах, показывая свою силу на других площадках, вроде Ближнего Востока. В отличие от Трампа, Клинтон полностью исключает сотрудничество с Путиным в его кампании бомбардировок в Сирии и четко заявляет, что никогда не признает Крым частью России. Вопреки стремлениям Путина, Клинтон стремится к усилению НАТО, не исключает его расширения и уделяет отдельное внимание усилению энергетической безопасности европейских стран. В ходе конфликта не один раз звучали ее призывы к более жестким мерам по отношению к Путину, чтобы наказать его за вторжение в Украину, аннексию Крыма и поддержку Башара Асада.

В общем, Клинтон существенно более компетентна в вопросах Украины, нежели Трамп и его команда. Как сенатор, она признала Голодомор геноцидом и поддерживала членство Украины в ВТО и НАТО. После выдвижения своей кандидатуры, она заявила про необходимость оказывать Украине финансовую помощь и помощь в защите границ. Клинтон позитивно относится к предварительному налаживанию контактов, а поэтому в сентябре 2016 года встретилась с президентом Порошенко, попутно подчеркнув, что стоит на стороне правительства и народа Украины перед лицом российской агрессии, и выразила готовность помогать Украине укрепляться, защищаться, привлекать инвестиции и усиливать двустороннее сотрудничество.

Кандидатка также старается поддерживать позитивные отношения с украинцами Америки: советница Клинтон и бывшая Госсекретарь Мадлен Олбрайт приняла участие в торжественных мероприятиях по случаю 25-летия независимости Украины, которые организовывал Украинский Конгрессовый Комитет Америки. Если Трамп в своей борьбе за так называемые «колеблющиеся штаты» (swing states), делает ставку на экономическую риторику, то кампания Клинтон обращается к этническому корню. Она рассчитывает на суммарно большой процент избирателей с восточноевропейскими корнями в этих штатах (неравномерное расселение только украинской диаспоры кластерами в нескольких штатах не делает именно ее голос решающим), которые восприимчивы к антипутинской риторике и склонны осуждать вмешательство иностранных сил в ход президентских выборов.

Практическим следствием жесткой позиции Клинтон и ее команды в вопросах Сирии и Украины, стали взлом почтовых ящиков Демократической партии и публикация их содержания на WikiLeaks летом 2016 года. Такой поступок должен бы был усилить негативный эффект от предыдущих скандалов, связанных с незащищенной корреспонденцией, усилить ее личный антирейтинг и снизить шансы победы на выборах. Реакция Демократической партии была жесткой: заявление о причастности России к взлому, обвинения в попытке внешнего воздействия на результаты американского волеизъявления, и резкое усиление риторики: «Трамп-кандидат Путина». В показательной статье¹⁵, основной специалист команды Клинтон по России и один из архитекторов «перезагрузки» Майкл Макфол пишет, что Путин стремится к победе Трампа и именно для этого вмешивается в американский избирательный процесс, поскольку Трамп поддерживает «путинские» формы политики. Макфол упоминает среди прочего возможность признания Крыма частью России, пренебрежение к альянсам США по всему миру, требование от других членов НАТО платить за защиту, унижение американских союзников в Азии, изоляционизм и отказ от лидерства США в мире.

Б) Главным фокусом избирательной кампании Клинтон стал Ближний Восток, где расхождение в позициях с Президентом Обамой было довольно серьезным еще во время ее каденции как Государственного секретаря. В свое время Клинтон критиковала Обаму за затягивание процесса вооружения сирийских повстанцев, однако поддерживала договоренность с Россией о ликвидации сирийского химического оружия. Несмотря на имидж «ястреба» и интервенционистки, она выступает за большую роль мусульман-суннитов и курдов в решении конфликта, расширение применения американских авиационных ударов и на дебатах четко отметила, что не планирует разворачивать американский наземный контингент в Сирии. Самое большое отличие позиции Клинтон от позиции Обамы заключается в продвижении идеи создания бесполетной зоны над Сирией, что грозит спровоцировать прямой конфликт с Россией. В дополнение, она представила свой план уничтожения Исламского государства после парижских атак ноября 2015 года, который в кратком изложении предусматривает победу над ИГ на Ближнем Востоке и уничтожение террористической инфраструктуры, контролирующей потоки боевиков, финансирования, оружия и пропаганды по всему миру. Потенциал еще более жесткой позиции Клинтон ограничен ее собственным политическим опытом: ее поддержка интервенции в Ираке стала основной причиной потери номинации на пост президента от демократов в 2008 году. Несмотря на извинения Клинтон в 2015 году, этот факт продолжает негативно влиять на ее личный рейтинг.

Клинтон занимает комплементарную, однако более жесткую, чем Обама, позицию по Ирану и ядерной сделке, в том числе в части обеспечения выполнения собственных обязательств Тегераном, практикуя подход «не доверяй и проверяй». Она открыто отметила, что Иран будет наказан за любое нарушение соглашения путем одностороннего наложения санкций. В конце концов, в своей предвыборной кампании кандидат выражает поддержку Израилю, в том числе создание системы противоракетной обороны для Израиля. Собственно у Клинтон есть хороший опыт работы с Тель-Авивом, ведь во время пребывания в должности Государственного секретаря именно она способствовала достижению перемирия между Израилем и ХАМАС.

В) Что касается Китая, позиция Клинтон является более конструктивной и дипломатической, если сравнивать ее с позицией Трампа. Несмотря на жесткую критику Китая в контексте соблюдения прав человека и китайских кибератак, она старается удерживать баланс между решением проблемных вопросов в отношениях и необходимостью развития положительных отношений и усиление сотрудничества с Китаем в сферах, где этому способствует общий интерес. Она также стремится удержать и даже усилить союзы США в Тихоокеанской Азии, в частности с Южной Кореей и Японией и подчеркивает необходимость усилий многосторонней дипломатии для разрешения конфликта в Южно-Китайском море, которое бы позволило обеспечить свободу навигации, сохранить торговые пути и поддержку друзей и партнеров. Такая компартментализация отношений делает подход к Китаю несколько подобным к подходу к России: сотрудничество в одних сферах, противодействие в других. Впрочем, слабым местом политики по Юго-Восточной Азии в целом является ее непоследовательность, порожденная логикой внутрипартийной борьбы с Берни Сандерсом за победу на праймериз. В результате Клинтон начала понемногу уменьшать приоритет «поворота» к Азии и изменила свои взгляды относительно Транстихоокеанского партнерства: если Клинтон сначала была его инициатором, то теперь она его не поддерживает. В вопросе Северной Кореи позиция Клинтон фактически идет в фарватере политики Обамы: поддержка санкций, тесное сотрудничество с Южной Кореей и Японией и ожидания от Китая по содействию в имплементации соответствующих резолюций СБ ООН.

Г) В отличие от Трампа, Клинтон выступает за усиление сотрудничества с Европой в сфере безопасности, в том числе с Восточной Европой, и поддерживает единство ЕС (например, она выступила против Брексита). НАТО, по мнению Клинтон, является одной из лучших инвестиций, которую когда-либо делали США, и в этом контексте надо укреплять союзников перед лицом российской агрессии, хотя кандидат и напоминает о необходимости выполнения союзниками взятых на себя обязательств. Усиление евроатлантической безопасности во внутриполитической контексте требует ограничения секвестра бюджета обороны, не отходя от принципа smart power. Однако Клинтон отмечала, что Европа должна лучше мониторить потоки боевиков из Ирака и Сирии. Впрочем, непонятна позиция как европейских институтов, так и самой Клинтон по трансатлантическому торговому партнерству, что затрудняет развитие трансатлантических связей и даже откладывает их на определенное время.

Г) В вопросе иммиграции также наблюдается продолжение политики Обамы: признается необходимость существенной реформы миграционной политики, однако отбрасываются любые радикальные меры, в том числе массовые депортации. В отличие от Трампа, Клинтон рассматривает иммиграцию не через призму безопасности, а с акцентом на гуманитарном измерении и вопросе экономики и человеческих судеб (следовательно, она предлагает выдавать временные рабочие визы мигрантам). Другим отличием от позиции Трампа является поддержка Клинтон идеи приема в США сирийских беженцев. Такие диаметральные различия в подходах между ней и Трампом объясняются ориентацией на противоположные слои электората.

Внешнеполитическую программу Хиллари Клинтон также характеризует существенное внимание к климатической политике, сопротивление большим энергетическим проектам в США, борьба за соблюдение прав человека и упор на примате международного права. Однако проблемным местом избирательной кампании являются международные экономические связи, в частности торговые, поскольку под влиянием непопулярности торговых сделок среди избирателей Клинтон амбивалентную позицию не только по Транстихоокеанскому или Трансатлантическому партнерству, но и по НАФТА.

Внешнеполитическая команда Хиллари Клинтон

С помощью связей выстроенных в течение всей своей политической карьеры, Хиллари Клинтон создала компетентную аналитическую команду, которая стремится использовать все возможности внешнеполитического аппарата и аппарата безопасности государства. Более того, поскольку внешнеполитическая программа Клинтон подчеркивает важность присутствия Америки в глобальном масштабе (то есть происходит существенный сдвиг вправо относительно внешней политики Обамы), то это позволило привлечь на свою сторону часть республиканского истеблишмента, в том числе откровенных интервенционистов и неоконсерваторов. Такой дрейф вправо во внешней политике пришлось компенсировать более «левыми» позициями в экономической политике, что в свою очередь отпугнуло значительную часть потенциальных республиканских союзников, готовых принять внешнеполитическую программу.

Развивая собственную команду экспертов (которая в дальнейшем имеет перспективу приобщиться к исполнительной власти), Клинтон активно использует опыт и связи, приобретенные в Вашингтоне, и привлекает на свою сторону большое количество знаменитых имен. Ее поддерживают и консультируют во внешнеполитических и вопросах безопасности бывшая госсекретарь Мадлен Олбрайт, бывший президент Билл Клинтон, бывший советник Обамы по национальной безопасности Том Донилон, бывший министр обороны и бывший директор ЦРУ Леон Панетта и бывшая заместительница министра обороны Мишель Флурнуа, которая является одной из основных претенденток на должность Секретаря по обороне. Ставку на надежность, истеблишмент, репутацию хорошо обосновывают слова Мадлен Олбрайт «Хотите ли вы доверить ядерные коды кому-то непредсказуемому?»

Однако вне ярких имен политиков и специалистов первого эшелона, которые могут претендовать на ключевые должности в будущей администрации, над внешней политикой Клинтон работает немало опытных, лояльных и квалифицированных экспертов и выпускников топовых университетов. Как сообщал доклад Foreign Policy¹⁶ в феврале 2016 количество экспертов, которые работают над кампанией Клинтон, достигло нескольких сотен человек, разделенных на десятки совещательных рабочих групп по региональным и тематическим вопросам. В пределах этих групп также формируются подгруппы, которые отвечают на актуальные внешнеполитические проблемы. Такой подход не только обеспечивает экспертизу по широкому спектру вопросов, но и способствует усилению лояльности внешнеполитической элиты, которая надеется на занятие в будущем правительственных должностей.

Руководят этой структурой главный внешнеполитический советник Клинтон Джейк Салливан, который был ее советником в президентской кампании 2008 года, а впоследствии продолжил как советник Обамы и Байдена, отыграв важную роль в достижении ядерной сделки с Ираном. Его заместительницей является специалистка по разрешению конфликтов с опытом на Балканах и специализацией на Ближнем Востоке Лора Розенбергер, карьера которой в Государственном департаменте стремительно развивается с 2004 года.

Короткий взгляд на состав рабочих групп (максимально полный список см. в упомянутом отчете Foreign Policy) раскрывает масштаб проекта. Рабочую группу по Ближнему Востоку возглавляют старшие советники Тамара Виттес и Дерек Чоллет, среди специалистов по Израилю выделяются Эндрю Шапиро и Джеймс Стейнберг. Чрезвычайно мощной является команда Азии, включающая несколько десятков экспертов. Ключевую для Украины рабочую группу «Европа и Россия» возглавляет Майкл Макфол, бывший посол США в России. Также в ее состав входят бывший сотрудник администрации Обамы Фил Гордон и Джули Смит, бывший заместитель советника по национальной безопасности вице-президента Байдена. В команде Клинтон представлены и «ястребы», и «голуби», что даст ей в будущем большую гибкость в выборе внешнеполитических опций.

Что касается советников по национальной безопасности, то они еще ярче демонстрируют двухпартийный подход. В группу входят генерал Дэвид Петреус, бывший директор ЦРУ и его преемник Майк Морелл, Майкл Чертофф, секретарь Министерства внутренней безопасности при президенте Буше, Джеймс Ставридис, бывший главнокомандующий вооруженными силами НАТО в Европе и один из кандидатов на пост вице-президента и целый ряд других известных специалистов. Кроме того, о поддержке Клинтон на выборах заявил ряд профессионалов в сфере внешней политики и политики безопасности Республиканской партии. Это в частности такая иконическая фигура как Брент Скоукрофт, советник по вопросам национальной безопасности Президента Джорджа Буша старшего и ведущая фигура республиканского безопасности истеблишмента, а также Стивен Краснер, Роель Марк Герехт и Роберт Каган, влиятельный неоконсервативный мыслитель и муж Виктории Нуланд. Довольно широкая поддержка Хиллари республиканскими кругами — и совещательная, и чисто электоральная — свидетельствует о сопротивлении изоляционизму Трампа, надеждах на больший интервенционизм и активность США во внешней политике, развитие и укрепление коалиций с партнерами и сдерживания российской агрессии в Сирии и Украине. В частности Каган в одном из комментариев выражал уверенность, что «Хиллари значительно больше прониклась Украиной, чем действующий президент», который как якобы сказал Каган, не хочет предоставлять Украине вооружение, поскольку «не хочет ядерной войны с Россией» Каган добавил: «Я не думаю, что Обама вообще еще как-то занимается Путиным. Он безнадежен».

Мировая и украинская безопасность в случае победы Клинтон

В ходе избирательной кампании, Клинтон позиционирует себя как человека, который разбирается в глобальных угрозах и является достаточно сильным лидером, чтобы с этими угрозами справиться. Очевидно, можно ожидать большей вовлеченности за пределами США, чем это было в случае Президента Обамы. Однако при отсутствии прямой атаки врага в ключевом регионе «война по собственному выбору» кажется маловероятной, а предпочтение будет отдаваться инструментам многосторонней дипломатии. Основные акценты будущей международной политики, как их обозначил Джейк Салливан, следующие: «сильное, принципиальное видение американского лидерства в мире», «глубокие и прочные отношения с нашими союзниками», «решительные действия в отношении наших врагов и противников» и «приверженность ценностям, которые Соединенные Штаты отстаивали десятилетиями». Поэтому можно спрогнозировать следующие особенности внешней политики США в случае победы Клинтон:

• Внешнеполитический курс Обамы будет скорректирован. Среди прочего, имеющиеся союзнические отношения будут поддерживаться, однако динамика их развития будет определяться реакцией партнеров и их приоритетами.

• Будет выбрана более жесткая по сравнению с Обамой линия поведения в отношении Путина, например рассмотрение возможностей предоставления летального оружия или усиления санкций в случае попытки обострения ситуации. В то же время стоит сказать, что при сохранении текущей динамики особых изменений в подходах США не прогнозируется.

• Поддержка Украины будет сосредоточена на развитии внутренних возможностей и поддержке программы реформ, а предоставление военной поддержки нелетального или летального характера иметь место только в случае существенного обострения ситуации.

• Прогнозируется поддержка энергетической безопасности Европы, возможно будет применяться давление против строительства новых веток «Северного потока» и «Турецкого потока», а также поддержка проектов поставок энергоносителей из альтернативных источников.

• Будет избран курс на создание бесполетной и безопасных зон в Сирии, возможно введение санкций за военные преступления в Сирии и более активные попытки исключить из игры Асада, хотя рассчитывать на успех таких попыток в контексте нежелания разворачивать американскую армию и вступать в прямую конфронтацию с Россией сложно.

• Будут осуществляться попытки поддержать НАТО и его структуры в Европе в противовес тенденциям автономизации европейской обороны.

• Возвращение к «перезагрузке» с Россией возможно в среднесрочной перспективе при условии смены политического руководства страны.

• Возможно временное или длительное ухудшение отношений США с государствами Юго-Восточной Азии, но проявления данной тенденции будут зависеть от окончательной позиции Клинтон относительно Транстихоокеанского партнерства.

  Изображение: NRO; Bill Pugliano, Alex Wong/Getty