Революция сверху: что несут реформы Кабмина Азарова

Виктор Янукович никому не обещал сюрпризов. Поэтому в программе на 2010—2014 годы их нет. «В документе нет кардинально новых предложений, которые не рассматривались бы в Украине в годы независимости, — говорит эксперт Фонда общественной безопасности Юрий Гаврилечко. — Старые, но все еще актуальные предложения Президент обещает реализовать в среднесрочной перспективе — до конца 2012 года. В социальной сфере, в частности, предусмотрены внедрение накопительной пенсионной системы, повышение пенсионного возраста и переход на адресную помощь. Через два года возможны также реструктуризация НАК «Нефтегаз Украины» и «Укрзалізниці» и ликвидация субсидирования в энергетике. На третьем этапе — к 2014 году — планируется завершить масштабную приватизацию, снизить госдолю в экономике с 37% до 20—25%, ввести обязательное медицинское страхование и модернизировать сельскую инфраструктуру…».

Есть пункты, которые в любом «продвинутом» государстве ни за что не отнесли бы к реформам, но для нас это принципиальный шаг. Например, возмещение НДС. В разделе, касающемся фискальной политики, записано о возвращении накопленной задолженности по НДС государственными ценными бумагами. И об обеспечении своевременного возмещения налога, начиная с 1 августа 2010 года. Строго говоря, это не реформы. По закону и сейчас положено возмещать. Другое дело, что сколько работает система налога на добавленную стоимость, столько существуют проблемы с его возмещением. И если власть решила сосредоточиться и снять наболевший вопрос раз и навсегда, то честь ей и хвала.

Но в предложенную концепцию правительства вторгаются интересы западных компаний. Их категорически не устраивает вариант пятилетних облигаций под ставку 5% годовых. Президент Украино-американского делового совета Морган Вильямс говорит, что такие облигации могут быть куплены при условии очень большого дисконта — 20—25%. «Если решение выплачивать задолженность облигациями будет окончательно принято, это станет негативным сигналом для иностранных инвесторов», — говорит г-н Вильямс.

Сказанное Вильямсом отражает и позицию МВФ, который считает, что долги по НДС нужно возвращать не облигациями, а деньгами. Теоретически это правильно, но практически… Ведь долги наращивала не нынешняя власть, это делали до нее все правительства, и вот так в одночасье расплатиться с экспортерами «за старые обиды», может, и справедливо, однако нереально.

Впрочем, не только западные кредиторы оставили свой след в тексте программы реформ. Нетрудно отыскать и лоббистские нотки банковского сообщества. Это легко прочитывается в тезисах о завершении рекапитализации банков за счет госсредств, закрытии и реорганизации банков, утративших платежеспособность во время кризиса, а также в обещании до конца 2012 года провести консолидацию финансовой сферы.

Но самый откровенный пас от банкиров — внесение изменений в законодательство и судебную практику по защите прав кредиторов. Коммерческим банкам давно хочется получить право реализации залогов без судебных решений по упрощенной схеме. Ничего удивительного: конфликт между интересами банкиров и общества всегда будет одним из самых острых противоречий. А имея не только деньги, но и возможность организации давления на власть извне (не будем забывать, что 40% украинских банков — это «дочки» и «производные» банков иностранных), финансовое лобби не преминуло этим воспользоваться.

И снова правительство ставят в условия сложного выбора. Да, концентрация капитала необходима, и почти 180 банков — это слишком много для такой слабой экономики, как наша. Но государственная ли забота — наращивание частными банками их капиталов? И как это будет выглядеть с точки зрения пиара, если вместо того, чтобы, грубо говоря, платить пенсии, государство будет увеличивать капиталы коммерческих банков?

Кстати, о пенсиях. Повышение пенсионного возраста и тарифов на газ — это две фишки МВФ, от которых он не отступится. Что заставляет авторов документа балансировать на грани требуемого и возможного. Повышение пенсионного возраста задекларировано, но в мягком варианте, поэтапно, с шагом по полгода возраста за 1 год реформ в течение 10 лет. К тому времени или средний возраст населения увеличится, или проблема сама собой отпадет ввиду интенсивного развития Украины.

Все эти «маленькие хитрости больших реформ» — наша национальная специфика. По словам президента Центра экономического развития Александра Пасхавера, Украина идет путем бюрократических реформ. Другими словами, преобразования, которые должны менять лицо страны, готовятся в режиме служебного поручения вниз по чиновничьей иерархии.

В результате выходит, что конкретные шаги предлагает старший специалист Кабмина, который в силу поручения начальника отдела разработал какое-то предложение, оформил его как полагается и пустил «наверх».

Для реформ это теоретически плохо, поскольку в каждом преобразовании есть доля революционности. А революции не только в перчатках не делают, но и в бюрократических кабинетах по долгу службы не куют. Тут нужны фанаты и романтики. Но для страны, возможно, напротив — хорошо. Поскольку у каждого государства есть свой сценарий развития. И если кому-то прописана шоковая терапия, то Украина в силу своих традиций, ментальности и устоявшегося экономического уклада такого лечения просто не вынесет. Нам скорее подходит вариант: «Тише едешь — дальше будешь».

Частично согласился с этим утверждением экс-министр экономики и экс-глава Госфинуслуг Виктор Суслов: «В Украине можно проводить реформы преимущественно путем внесения законодательных изменений. Но законы должны быть не только приняты, но и обязаны выполняться. Для этого необходима политическая воля. Еще одна наша особенность: очень многие законы, которые международными экспертами оценивались как правильные и европейские, при их реализации работают не так, как в Европе, и дают другой результат. Типичный пример — закон об НДС. В Европе чиновник не просит откат за возврат НДС, а у нас такая ментальность, что без отката нет возмещения. В итоге, у них такая система работает, а у нас — создает проблемы».

Реформа прописана пошагово: до конца 2010 года, затем — на конец 2012-го и 2014-го. Реалистичны ли сроки реализации, скажем, в части фискальной политики? Что может потерпеть фиаско и по каким причинам?

Виктор Суслов: — Если брать фискальную политику, то наиболее выполнимая задача — принятие Налогового кодекса до конца 2010 года. Три года назад правительство Виктора Януковича вносило в Верховную Раду проект Налогового кодекса. Он был полностью отработан, утвержден Кабмином, и его принятие не состоялось по политическим мотивам — сменилась власть. В короткие сроки вернуться к этому документу и подготовить его для принятия сегодня вполне реально.

Тезис о сближении налогового и бухгалтерского учета — абсолютно правильный. Сегодня, когда эти два типа учета по многим пунктам не совпадают, на предприятия ложится дополнительная нагрузка

Что касается дальнейшего сокращения неэффективных налогов и сборов до конца 2012 года, то здесь возможны столкновения интересов. Например, одни считают, что надо отменять плату за землю как малоэффективный налог. Особенно неэффективным его считают крупные латифундисты, которые достаточно влиятельны в Верховной Раде.

Очень важен тезис о введении налога на имущество. Это правильная мысль, его нужно вводить, чтобы уменьшить стимулы вкладывать свободные денежные средства в недвижимость. Потому что такая форма инвестирования непроизводительна и ведет к снижению эффективности экономики.

Но и здесь я, увы, скептически настроен. Такой проект подавался еще в 1996 году. Однако с каждым годом ввести этот налог становится все сложнее. В Украине формируется класс рантье. У депутатов — большие земельные участки, колоссальные объемы недвижимости, и как бы решительно ни была настроена власть, заинтересованные лица будут препятствовать введению подобного налога. А если он и будет введен, то в таких формах, которые не позволят его эффективно использовать.

А как вы оцениваете тезис об усовершенствовании нормативов, которые ограничивают риски деятельности финучреждений? Сейчас НБУ обязывает банки держать на счетах в Национальном банке все более нарастающие суммы в виде своих резервов. Одни говорят, что это ограничивает риски. Другие — что уменьшаются возможности банков по кредитованию…

— Такое регулирование в части оценки рисков или, другими словами, — пруденциальный надзор — это не наука, это искусство. В зависимости от реальной ситуации и ситуации конкретного учреждения могут приниматься очень разные решения. На мой взгляд, нужно переходить от системы финансового надзора, основанного на надзоре за соблюдением правил, к системе надзора, основанного на оценке рисков, — расширять индивидуальные подходы к оценке состояния финансовых учреждений, давать финансовым регуляторам соответствующие законодательные полномочия по принятию решений применительно к регулированию отдельных финучреждений.

Какой блок, на ваш взгляд, нуждается в самой значительной корректировке?

Юрий Гаврилечко: — Программа реформ вызывает двойственные чувства. С одной стороны, это достаточно хорошо проработанный документ, который ставит стратегические задачи и предлагает пути их решения. С другой — поставленные цели весьма слабо корреспондируются с механизмами их достижения. Итог получился ожидаемым. Особенно ясно заметны несоответствия между целями и механизмами их достижения в социальном блоке реформ.

Возьмем реформу в сфере медицины. Программой предлагается повысить качество и доступность медицинских услуг. Это очень здравая цель. Но разработчики называют главный путь — переход на страховую медицину; хотя общеизвестно, что страховая медицина никак не улучшает качество обслуживания и серьезно ограничивает доступность услуг для населения, вводя жесткое дифференцирование медицинской помощи по стоимости страховки.

Переход же от бюджетного финансирования медицинских учреждений на контрактную форму (что запланировано сделать до конца 2010 года) может сделать частично или полностью недоступными медицинские услуги для социально незащищенных слоев населения. Создание же неких дополнительных органов лицензирования и аккредитации медицинских учреждений и врачей только увеличит уровень коррупции и уменьшит количество денег, расходуемых на лечение больных. Диплом врача и есть аккредитационный и лицензионный документ. Ничего более не требуется.

Или пенсионная реформа. Попытки решить проблему наполняемости бюджета Пенсионного фонда экстенсивными методами вызовут резко негативную реакцию у граждан Украины и приведут к совершенно иным последствиям, чем ожидали авторы документа.

Повышение пенсионного возраста до 65 лет (поэтапно с шагом в полгода за один год в течение 10 лет) при средней продолжительности жизни в Украине в 68,5 года сделает просто бессмысленными для большинства работающих граждан отчисления в Пенсионный фонд. Как только граждане осознают тот факт, что пожить на пенсии они не успеют вообще, они поймут, что и платить страховые взносы нет ни малейшего смысла.

Различный же «размер» страхового стажа, необходимый для получения пенсии по возрасту для мужчин и женщин (35 и 30 лет соответственно) при равном пороге выхода на пенсию (65 лет), сохранит существующий дисбаланс в размере пенсионных выплат. Очевидно, разработчики просто не обратили на эту недоработку внимания, автоматически приплюсовав 10 лет к текущим значениям этого показателя (25 и 20 лет). Логичного объяснения при равном пенсионном возрасте такое различие не имеет.

Снижение нагрузки на Пенсионный фонд путем избавления его от не соответствующих его статусу выплат, безусловно, является позитивным моментом, однако непонятно, как будут в таком случае выплачиваться социальные пенсии и пенсии по инвалидности. Что, для этих выплат будет создан некий новый госорган? Этот вопрос остается не до конца проясненным.

Установление единого социального взноса, как показывает опыт России, не приводит к росту наполняемости бюджета Пенсионного фонда. Поэтому его введение вряд ли позволит стабилизировать существующую солидарную систему, так как при соотношении работающих к пенсионерам 10 к 9, как сейчас в Украине, для обеспечения даже минимальной пенсии по возрасту для всех размер этого взноса должен быть не менее 40% зарплаты.

Некоторые эксперты, в том числе, например, Александр Пасхавер, публично предлагают создать при правительстве новую структуру — комиссию по вопросам реформ под председательством специального вице-премьера.

Можно взять выше и создать, например, агентство по реформам или даже министерство реформ. Нужно ли это, на ваш взгляд?

Юрий Гаврилечко: — На мой взгляд, имело бы смысл создать при Кабинете министров временную координационную комиссию по подготовке всех документальных материалов, необходимых для проведения реформ, их сочетаемости и координированности между собой. Но я бы сопроводил это тремя обязательными условиями: сотрудники этой комиссии не должны являться госслужащими до момента работы в комиссии, подчиняются они только премьер-министру. После проведения реформ сотрудники комиссии, их родственники никогда не будут иметь права работать на госслужбе. Время работы комиссии строго ограничено и не может быть увеличено более, чем на один год.

Такой механизм был уже с успехом опробован, к примеру, в Польше. Это предупреждает возможную коррупцию и дает возможность людям сосредоточиться именно на разработке эффективной модели реформ, а не на выгодах от ее реализации для них персонально.

Необходимо провести общественную экспертизу каждой из реформ. Для этого можно использовать уже давно существующий механизм привлечения независимых экспертов к работе в совещательных органах при министерствах и ведомствах (общественные советы, экспертные советы). Не мешало бы предусмотреть публикацию в СМИ данных о том, что именно будет сделано и в чем заключается суть реформ. Пусть предлагаемые меры будут и не популярными, но они должны быть понятными для граждан.

Виктор Суслов: — Что важно при оценке любой программы? Миром правят интересы. И можно выдвигать любую, самую лучшую программу, но если цели и методы достижения целей не соответствуют интересам правящего класса, такие реформы не будут реализованы. Нужно задуматься, почему реформы проводятся или не проводятся. Ответ простой: если реформы не соответствуют интересам правящего класса, они не могут быть реализованы. Но есть и другое. Если реформы не имеют общественной поддержки, успех их маловероятен.

В настоящее время политическая воля для реформ есть. И я бы не связывал ее наличие с давлением МВФ или какими-то еще внешними факторами. Меняется тип политики. Считается, что наши политические силы отражают два типа интересов — экспортеров и импортеров. Сейчас победили экспортеры. Они заинтересованы в стабильности или легкой девальвации гривни для расширения экспорта, возмещении НДС, умеренном протекционизме, развитии внутреннего производства. Это логично, поскольку экспортеры — они же и национальные производители.

Импортеры, чьи интересы в значительной мере отражала бывшая власть и нынешняя оппозиция, всегда хотели ревальвации гривни, крупных западных кредитов, стимулирования потребительского спроса на товары и услуги, большая часть из которых произведена за пределами Украины.
Поэтому не нужно создавать ни министерство реформ, ни полицию реформ, ни какие-либо еще новообразования. Реформами занимаются Президент, премьер-министр, в правительстве есть вице-премьер, отвечающий за реформы, есть Комитет по экономическим реформам, учрежденный одним из первых указов Президента. Привлечены разные эксперты. Этого вполне достаточно…

Галина Моисеева, Киевский телеграф