В Чилі конституційний блокаут

Цієї неділі, 17 грудня, в Чилі відбувався другий за останні 15 місяців референдум зі схвалення проекту нової конституції країни. Результати: 55,76% проти проекту конституції, 44,24% - за.

Таким чином, в Чилі продовжує діяти чинний основний закон 1980 року (ухвалений за Августо Піночета). Президент Габріель Борич вже заявив, що правляча коаліція не буде ініційовувати новий конституційний процес.

Чому двічі чилійці сказали “ні” новій конституції? Спойлер: не тому, що вони підтримують конституцію Піночета, а суто через помилки організації самого процесу розробки конституції. Пропоную свій аналіз ситуації та висновки для України.

КОНСТИТУЦІЯ ПІНОЧЕТА

Нагадаю, що конституція Чилі, яку чилійці прагнуть змінити, прийнята за результатами так званого конституційного “референдуму” 11 вересня 1980 року. Це - “конституція Піночета”. Серед її авторів був радник та спічрайтер Піночета, ідеолог режиму Хайме Гусман. У перехідному режимі документ набув чинності з 11 березня 1981 року, і повністю з 11 березня 1990 року, з початком демократичного правління.

До парламентських виборів 1989 року Concertación de Partis lar Democratic та праві партії домовилися про пакет із 54 реформ змін до Конституції, затвердженого на плебісциті 30 липня 1989 року.

Але з перемогою Concertación на президентських виборах, після яких Патрісіо Айлвін став президентом Чилі у 1990 році, Конституція була визнана всіма політичними та соціальними секторами Чилі, за винятком Комуністичної партії Чилі та інших позапарламентських лівих груп, які відтоді закликали до її повної заміни.

Як зазначає Анастасія Сахарова з Аналітичного центру ADASTRA, згідно з конституцією Чилі 1980 року, влада президента включає функції, які зазвичай виконує законодавча гілка влади, як-от створення публічних інституцій чи сервісів, державних підприємств тощо.

Стаття 66. Так звані «органічні конституційні закони» – група законів, пов'язаних із темами освіти, виборчої системи, роботи конгресу, збройних сил та поліції, вимагають для зміни чи скасування 4/7 голосів чинних депутатів та сенаторів.

Змінити їх насправді просто не можна. Питання мінімальної оплати праці в приватному секторі, норм соціальної безпеки, регулювання щодо того, які проблеми можна вирішувати колективно, а які ні, також визначаються президентом. Конституція обмежує індивідуальні права.

Наприклад, документ зазначає, що голови профспілок не можуть брати участь у політиці. Є навіть стаття, яка забороняє протести, та, звісно, наразі вона не виконується. Чилі – єдина країна Латинської Америки, де немає конституційного визнання індіанських народів та його прав.

Створення ТВ-каналу чи медіаресурсу вимагає дозволу держави. Конституція радше захищає приватну власність, аніж фундаментальні права людини. Саме тому чимало критиків документа 1980 року зауважують, що вона була створена для підтримки економічної політики диктатури та сприяє економічній еліті, а не суспільству загалом.

До конституції неодноразово вносилися зміни. У вересні 2005 року з ініціативи президента Рікардо Лагоса з основного закону було усунуто деякі недемократичні елементи, що залишалися в ньому, — інститут довічних сенаторів і положення про те, що гарантом демократії в Чилі є збройні сили країни.

28 квітня 2015 року, під час політичної кризи в Чилі, президент Мішель Бачелет оголосила, що у вересні того ж року вона розпочне установчий процес для розробки, обговорення та затвердження проєкту нової конституції, який може замінити Конституцію 1980 року.

Бачелет пропонувала чотири альтернативних моделі установчої влади: а) двопалатну комісію сенаторів та депутатів; б) у формі змішаного установчого з'їзду парламентаріїв та громадян; в) скликання Установчих зборів; г) Конгрес може скликати плебісцит, щоб саме громадяни вирішували між попередніми альтернативами.

Але Бачелет не змогла сформувати консенсусний проєкт зміни конституції. Не мала вона підтримки і щодо свого тексту. Президент Бачелет представила Національному конгресу свій проєкт конституційної реформи 6 березня 2018 року, тобто за п'ять днів до закінчення свого терміну повноважень. Пізніше вона заявила, що «нам не вдалося повністю завершити установчий процес»...

ESTALLIDO SOCIAL та ПРОЄКТ “ЛІВОЇ” КОНСТИТУЦІЇ 2022 року

Під час протестів 2019 року, відомих як Estallido social, ліві й не тільки взяли на озброєння тему конституційної реформи. Вона стала головною вимогою повсталих проти системи. Тригером для масових акцій протесту стали підвищення тарифів в громадському транспорті столиці. Проте, за словами чилійського економіста Карлоса Хуннеуса, причини були глибші і мали довгу історію.

Існувало та накопичувалося незадоволення серйозними зловживаннями з боку приватних компаній (La Polar, бігфармою, виробників курей, «Confortgate») та державних служб (Aguas Andinas), нерівністю у доступі до охорони здоров'я та освіти, провалом AFP, поганим розподілом доходів, що було додано до низької довіри до партій, політики та бізнесменів через випадки незаконного фінансування парламентських кампаній.

У двох словах, “криза легітимності економічної системи, яка успадкувала первородний гріх диктатури, і яка затьмарила політичну систему, спадщиною якої була напівсуверенна демократія, покликана продовжити «модель».

Власне в цьому й полягала проблема. Для більшості чилійців в 2019 році їх держава була якимось допоміжним органом до приватних корпорацій-монополістів. І це прямо витікало з конституційного ладу, виписаного в основному законі 1980 року.

Згідно зі статтею 19 чинної конституції Чилі - «субсидуюча держава», її суть у тому, що держава не несе відповідальності за соціальну сферу – охорону здоров'я, освіту та пенсії – і передає все це до приватних рук, залишаючи за собою право втручатися лише в крайніх випадках.

"Двигуном є приватний сектор, і тому роль держави залишкова". Стаття 19, пункт 9: Формально знаходяться в однакових умовах приватна та державна системи охорони здоров'я та громадяни можуть вільно обирати. Оскільки різниця в ресурсах приватної та державної систем величезна (як і в доходах користувачів), це призводить до колосальної нерівності у доступі до якісної медицини.

Стаття 19, пункти 10 та 11: Освіта як бізнес. Формально держава гарантує право на освіту та зобов'язується «фінансувати безкоштовну систему з метою забезпечення доступу всього населення». Водночас вона захищає «свободу освіти», що «включає право відкривати, створювати та утримувати освітні заклади». Насправді це забезпечує успішний бізнес та гарний рівень освіти для невеликої меншини, і її дуже низький рівень – для решти.

Стаття 19, параграф 18. Приватні пенсійні фонди. Формальна свобода вибору, але на практиці вибір можливий лише між приватними пенсійними фондами (державні пенсії є лише для армії та поліції). Попри величезну фінансову рентабельність, вони пропонують більшості населення злиденні пенсії. Створення державної пенсійної альтернативи та розпуск приватних пенсійних фондів не дозволено.

Відповідно до цієї ролі держава може втручатися в соціальне та економічне життя тільки тоді, коли приватна ініціатива не може або не зацікавлена у розв’язанні проблеми. Держава втручається в тому випадку, якщо ринок цього не зробить, що створило нерівний доступ до суспільних благ серед громадян залежно від їхнього соціально-економічного становища.

За даними Світового банку, Чилі є 13-ою країною за нерівністю в Латинській Америці за індексом Gini й другою за величиною після Мексики серед членів ОЕСР. Така нерівність доходів спричиняє соціальну нерівність. Аналогічно, існує важлива сегрегація за місцем проживання, тим самим створюючи «нові бар'єри для соціальної інтеграції та подолання вразливості» сімей з низьким доходом.

Співвідношення ВВП, що скоригується на паритет купівельної спроможності, та номінальний ВВП становить 1709, що робить країну 61-ю за вартістю у світі; 2-ю за вартістю у Південній Америці після Уругваю; і 13-ю в Латинській Америці та Карибському басейні.

За даними Центрального банку країни, у 2018 році було досягнуто історичного максимуму боргу, еквівалентного 73% від наявного доходу. Дослідження 2019 року показало, що в Чилі налічується майже 4,6 мільйона бідних (за межею), що еквівалентно 34% населення старше 18 років.

Тому в 2019 році чилійці бунтували не лише проти неоліберальних політиків, але проти держави й конституції, яка закріплювала цей політико-правовий дизайн та соціальну несправедливість.

Під час протестів багато активістів, не лише лівих (ВАЖЛИВО!), підтримали гасло - нової конституції. Кілька соціальних лідерів, аналітиків та політиків, включаючи голову Сенату та прессекретаря Верховного суду згадали про необхідність створення нової Конституції, яка б дозволила виконати соціальні вимоги.

Зіткнувшись з тиском з боку членів правлячої партії, консервативний президент Себастьян Піньєра погодився розпочати процес заміни Конституції від 1980 року.

15 листопада 2019 року було досягнуто політичної угоди між правлячою силою та представниками опозиційних партій, про створення нової конституції. У жовтні 2020 року відбувся плебісцит на який винесли два питання: "Чи ви хочете нову Конституцію?" і "Який орган має розробити нову конституцію?" (Змішаний (за участю парламенту) конституційний конвент або незалежний Конституційний конвент). Громадяни проголосували “за”: нову конституцію та за Конституційний конвент (спеціальний орган установчої влади).

Конституційний конвент був сформований за результатами змішаних виборів (тоді перемогли в основному ліві), пропрацював протягом року і мав єдину мету - розробку нової конституції.

Документ було організовано в 338 статей та 11 розділів. Але проєкт який вони тоді створили був революційним навіть для лівого середовища Чилі. Так в першій статті основного закону вже містилися позиції, які не могли задовольнити центр та правий спектр чилійського суспільства: стаття 1.. п.1 Чилі – це соціально-демократична держава.

Це багатонаціональна, міжкультурна, регіональна та екологічна держава.... п. 3 Захист та гарантія індивідуальних та колективних прав людини є основою держави та спрямовують всю її діяльність. Держава зобов'язана створити необхідні умови та надати товари та послуги для забезпечення рівного здійснення прав та інтеграції людей у політичне, економічне, соціальне та культурне життя для їх повного розвитку”.

В частині політична система, проєкт Конституції передбачав, що Конгрес, законодавча гілка влади, де дві палати є рівноправними, стане «асиметричним». Палата депутатів збереже свої повноваження, але замість Сенату буде створена Палата регіонів. Вона матиме обмежені повноваження й займатиметься питаннями регіонального законодавства.

Для прийняття змін до будь-яких актів або їх скасування необхідна буде проста більшість у Палаті депутатів замість 2/3 як раніше. Буде створено механізми прямої демократії, як-от народні законодавчі ініціативи та консультації. Буде запроваджено паралельну систему юстиції для корінних народів, яка функціонуватиме разом із національною системою юстиції. Верховний суд країни функціонуватиме як такий і водночас для корінних народів.

В частині соціальних прав та прав Природи: проєкт гарантує право на житло, соціальний захист, охорону здоров'я, роботу та доступ до їжі. Чилі – перша країна, яка визнала глобальні кліматичні зміни в проєкті конституції. Документ визнає кліматичну й екологічну кризи та визначає право на здорове і збалансоване довкілля.

Будь-яка видобувна діяльність (Чилі експортує мідь і літій) буде заборонена на водно-болотних угіддях та льодовиках. Тоді як чинна конституція дозволяє приватне право на водні ресурси, новий текст класифікує воду як таку, що «не може бути привласнена». Наразі приватний сектор домінує в продажу й менеджменті системи водних ресурсів Чилі, його робота регулюється державою.

Інклюзія та гендер: Розділи й пункти, які стосуються питань інклюзії та гендеру, нові для конституції країни. Були включені норми, які гарантують права жінок, дівчат і молодих людей, осіб із різною сексуальною орієнтацією й гендерною ідентифікацією.

Проєкт захищав право на рівне та інклюзивне політичне представництво меншин. Згідно з пропозиціями, державні інституції, компанії і підприємства повинні мати гендерний паритет. Проєкт повною мірою легалізовував аборти. Наразі аборт легалізований у Чилі у випадках зґвалтування, або коли життя матері перебуває в небезпеці.

Права корінного населення: Конституція 1980 року не згадує та не забезпечує якихось конкретних прав чи гарантій саме для корінного населення, тож проєкт 2022 року пропонував такі зміни: Держава має поважати й захищати право на самовизначення, колективні та індивідуальні права корінних народів.

Текст не пояснює, як право на самовизначення корінних народів корелюється з тим, що Чилі є «єдиним і неподільним». Конституція гарантує «право корінних народів і націй на їхні землі, території та ресурси», резервує місця в представницьких органах. Щодо питань, які безпосередньо стосуються їхніх прав і територій, то вони будуть вирішуватися через безпосередні консультації з корінними групами.

Попри те, що проєкт конституції отримав високе схвалення Управління ООН з прав людини в Південній Америці та багатьох лівих інтелектуальних кіл Європи, Латинської Америки та США, все ж він не був цілісним документом.

Як стверджував професор Університету Чилі Роберт Франк «якщо хтось вимагав охорони довкілля – це йшло в конституцію, регіоналізацію – йшло в конституцію, більше прав для корінних народів – теж у конституцію».

Деякі статті суперечать одна одній, тоді як інші закладають у текст документа полемічні для суспільства норми, які було б краще вирішувати на законодавчому, аніж на конституційному рівні.

Також помилкою авторів нової Конституції став формальний підхід до обговорення пропонованих норм та запровадження обов’язкового характеру голосування на конституційному референдумі. На нього пропонували винести увесь текст (весь гросбух в 338 статей). Натомість обговорення позицій відбувалося переважно в середовищі прихильників, активістів, аніж інклюзивно із залученням широких верств.

Додалося взнаки й те, що права опозиція агресивно критикувала проєкт та його розробників, вдаючись до маніпуляцій та перекручень. Чилійський інфопростір контролюють два правих консервативних конгломерати – El Mercurio Group і Copesa, які разом володіють 90% друкованих медіа в державі. І вони всі були проти нового проєкту конституції.

Опоненти проєкту розганяли “зраду” на темі прав корінних народів. Однією з головних ідей кампанії «Заперечую» було гасло : «Чилі – єдине», «Ми хочемо миру», що безпосередньо адресувалося корінному народу мапуче та їхній боротьбі за автономію в регіоні Арауканія.

Також члени правих партій, таких як Chile Vamos, Evópoli та «Незалежний демократичний союз» використовували ефіри й соціальні медіа для дискредитації проєкту конституції, застосовуючи звинувачення в комунізмі.

Якщо врахувати, що ліві не забезпечили належного просування свого проєкту в суспільстві та недостатньо комунікували з незалученими в процес конституційного діалогу прошарками населення (а перебували в такому собі “інтелектуальному аутизмі”), то компанія з демонізації проєкту досягла своєї мети.

Людей зобов’язали голосувати (перший плебісцит був добровільний) і вони сказали “ні” новій конституції на референдумі 4 вересня 2022 року (62% громадян проголосували проти проєкту), бо були недостатньо поінформовані про її норми. Деякі норми вони уявляли крізь призму інфодемії правих ЗМІ, інші - через критику крайньолівих, які атакували проєкт як “не достатньо соціалістичний”.

Але на референдумі 2020 року 78% чилійців проголосували за написання нової конституції, тому запит на зміни не був зреалізований політиками.

Ще одне вагоме зауваження: проєкт конституції писався юристами, але їх обирали за політичним представництвом (вони політично маркувалися в Конституційному конвенті). Проте партії після 2019 року не мали довіри в глибині чилійського суспільства.

Від слова “взагалі”. Як ліві, так і праві. але на відміну від Конституційної Асамблеї в Ісландії 2010 року, яка формувалася принципово на непартійній основі, чилійці знову довірили конституційний процес політикам.

ДРУГИЙ РАУНД: ПРОЄКТ КОНСТИТУЦІЇ ВІД ПРАВИХ

Після вересня 2022 р. лівий уряд Борича, який отримав потужний удар під дих, почав просувати угоду про новий конституційний процес.

12 грудня 2022 року було оголошено угоду, досягнуту парламентарями, в якій було визначено створення Конституційної ради, яка складалася з 50 членів, обраних всенародним голосуванням, експертної комісії з 24 членів, призначених Національним конгресом, та які розроблять попередній проєкт конституції. Після закінчення роботи Ради остаточний текст було представлено на плебісцит 17 грудня 2023 року.

Але на той час у суспільстві спав запит на це, фокус уваги змістився. Після виборів Конституційної ради, де більшість здобули праві, ситуація змінилася. До "Угоди для Чилі" приєднався "Незалежний демократичний союз" (UDI).

Серед облич “нової конституції 2023” стала мер Ла-Провіденсії Евелін Маттей (член UDI), яку вважають потенційним кандидатом у президенти у 2025 році. Різко проти процесу на початках виступала права Республіканська партія Коста (піночетисти), але перемога на виборах до Конституційної Ради змусила передумати їх і стати головними хедлайнерами прийняття нової Конституції.

Нова Конституційна Рада, яка розробляла проєкт, хоча і демонстративно відкинула напрацювання “лівих” попередників та написала власний текст, намагалася забезпечити йому “збалансований характер”. В проєкті зберегли посилання на інклюзивну демократію, права меншин, регіоналізм та соціальні елементи.

У жовтні 2022 року в Національному конгресі було досягнуто згоди про конституційні засади з 12 пунктів. Зокрема, було визначено, що Чилі - це унітарна та децентралізована держава, тим самим відкинувши ідею національних автономій індіанців.

Конституція визнає корінні народи як частину чилійської нації, яка є однією та неподільною. Держава поважатиме і просуватиме їхні права та культуру. Чилі визнавалася соціальною та демократичною державою права, метою якої є сприяння загальному благу; сприяння прогресивному розвитку соціальних прав, що підкоряються принципу фіскальної відповідальності.

Конституція закріплює принаймні чотири конституційні надзвичайні положення: стан зборів, стан облоги, катастрофи та надзвичайний стан.

Чилі конституційно віддана турботі та збереженню природи та її біорізноманіття. В самому проєкті конституції містилися цікаві пропозиції, щодо скорочення депутатів до 138, повернення норми внесення змін до конституції лише за 3/5 Конгресу, а не 4/7 та багато іншого.

Але оскільки авторство проєкту тепер належало правим, ліві, так само як і їх опоненти в 2022 році, почали кампанію на торпедування нової конституції. Радники правлячої коаліції, представники лівих партій, оголосили про свою відмову від запропонованого проєкту, який вони назвали “документом піночетівської Республіканської партії”.

Якщо у 2022 році праві не співвідносили себе з “лівим” проєктом конституції та вважали його “загрозою комунізації” Чилі, то в 2023 році ліві під кінець бойкотували конституційний процес, вбачаючи в ньому “загрозу фашизму”.

Наслідок - 55,76% чилійців сказали “ні” проєкту конституції від правих. І тепер в Чилі знову продовжує діяти конституція Піночета!

Що тепер? Як було вище зазначено, президент Борич заявив, що ліва правляча коаліція не буде ініціювати нового конституційного процесу. За перманентну Конституанту виступають лише комуністи та ряд ліворадикальних груп. Потужного запиту зараз на це немає і нова конституція не може стати центром політичної чи електоральної консолідації.

Проте, конституція Піночета все одно тригерить більшість чилійців. Рано чи пізно питання нового основного закону підніметься знову. І навряд чи це відбудеться в спосіб політичного компромісу.

Розділеність чилійської нації на правих (з певною ностальгією згадують Піночета) та лівих (непримиренних противників диктатури) має бути подолана в інклюзивній конституанті. Останнє визнають і перші, й другі. Питання лише за формою процесу та змістом засад нового конституційного ладу. Сьогодні президент Борич відкладає це завдання для нової влади, яка прийде у 2025 році (або пізніше), але це не знімається з порядку денного для Чилі.

ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

Після війни Україна неодмінно зіштовхнеться з конституційною кризою і постане питання ухвалення нової Конституції. Про перезаснування держави сьогодні говорять не лише маргінальні інтелектуальні групи, а й ключові політсили та громадянське суспільство. Нові правила, нове етичне тіло країни.

Досвід конституційного процесу в Чилі нам дає певні уроки, які варто вивчити, перед тим як входити у власну Конституанту.

По-перше, Конституанта має бути позапартійною та максимально інклюзивною. Як тільки та чи інша політсила намагається “осідлати” тему змін до конституції це неодмінно призводить до втрати легітимності усього процесу. Недовіра до партій та політиків збиває будь-який гарний прогресивний проєкт на старті.

По-друге, Конституанта має бути максимально інклюзивною. Відсутність комунікації та залученості широких верств, інтерактивного зв’язку органу установчої влади з громадянами (“аутизм” розробників) може також делегітимізувати новий Основний Закон.

Писати Конституцію мають не лише, і не стільки, юристи-конституціоналісти, як широкий спектр фахівців, носіїв ідей, які здобули підтримку у суспільства та потребують закріплення в Конституції. Конституанта - це процес домовляння.

Інколи ось це домовляння важливіше за сам продукт у вигляді формулювання. Інклюзивність забезпечить консенсус та прийняття норм Конституції. Норми конституції ПАР 1994 року (в доінтернетну епоху) та проєкту конституції Ісландії 2010 року (суто через соцмережі) знали та ототожнювали свої інтереси з ними до 2/3 громадян. Це досягалося просвітою та залученням до стратегування основ конституційного ладу.

По-третє, ухвалення нової конституції через серію плебісцитів щодо окремих розділів та норм проєкту Основного Закону. На референдум виноситься не гросбух проєкту з питанням “за” і “проти”. Через схвалення мають пройти ключові теми конституційного ладу: права та відповідальність, загальне благо і народне надбання, система лади, економічна модель тощо.

Перше опитування – системні та найпопулярніші теми, що однозначно підтримуються населенням. Далі йдемо за наростанням до найбільш спірних тем. Наприклад, другий – про доступ до природних ресурсів, республіканська частка тощо.

Третій - принцип субсидіарності, збільшення/зменшення повноважень, закріплення прав окремих категорій громадян. І четверте - про систему влади, вирішення “двовладдя” в парламентсько-президентській республіці тощо. Сучасні технології тієї ж “Дії” (навіть після Київстар-апокаліпсису) дають нам технічну можливість таких консультативних плебісцитів. І на завершення ухвалення у цілому проєкту: “так” чи “ні”.

По-четверте, агітаційна кампанія має зосередиться на конкретних темах, пояснюючи їхню користь. А розв’язання головних проблем у перших референдумах та звичка голосувати «За» протягом кількох разів на рік дозволять легше провести найбільш спірні рішення у новій конституції.

Люди отримують право проголосувати точково за умовні 3 питання із 4 «За» та 1 питання «Проти», що захищає і їх від громадянського конфлікту. Також це допомагає зосередити агітацію на конкретних пропозиціях та збільшити рівень громадянської участі, при цьому максимально шанобливо ставитися до прав громадян.

Конституційний процес в Чилі не завершився. А в нас тільки починається. Тож вчимося на чужих помилках.