Федералізація України. Факти та міфи

Останнім часом у ЗМІ поширюється інформація про федералізацію нашої країни в майбутньому. Автор руйнує деякі міфи, лаконічно і точно перелічує плюси та мінуси цього явища.

I. Термінологія і законодавство

Унітарна держава (лат. unitas, unus – єдність, один) — форма державного устрою, при якому її частини є адміністративно-територіальними одиницями і не мають статусу державного утворення. В унітарній державі єдині для всієї країни вищі органи державної влади, правова система, конституція.

Федерація (лат. foederatio, foedus – союз, об’єднання) — форма державного устрою, при якому частини федеративної держави є державними утвореннями, що володіють юридично певною політичною самостійністю (поряд із федеральною конституцією, органами влади та законодавством свої конституції, закони, систему законодавчих, виконавчих і судових органів мають суб’єкти федерації). Останні формально не володіють суверенітетом, правом одностороннього виходу з федерації й самостійної участі в міжнародних відносинах. Федерацію треба відрізняти від конфедерації, що являє собою міжнародно-правовий союз суверенних держав, до компетенції якого передаються деякі важливі питання. Близькими до суб’єктів федерації можуть бути автономні утворення деяких унітарних держав.

Федералізація або федерирування (англ. federalization, італ. federalizzazione, ісп. federalizacion) — процес об’єднання незалежних суб’єктів (земель, штатів, регіонів) у федерацію і створення надсуб’єктних органів керування. У випадку з Україною — це де-юре процес перетворення унітарної держави у федеративну шляхом зміни конституції та необхідних законодавчих реформ, процес реалізації на практиці принципу федералізму. Федералізація є процесом становлення і розвитку федеральних відносин, який пов’язаний із послідовним розширенням й універсальним використанням на всій території держави принципу регіональної автономії.

Згідно з Конституцією, Україна — унітарна держава. До її складу входять 24 області, два міста республіканського значення, Київ і Севастополь, й Автономна Республіка Крим. Унітарний статус України закріплений статтею 2 Розділу I Основного Закону. Ініціювання змін цього Розділу можливо президентом або не менше ніж 2/3 від конституційного складу Верховної Ради (300 народних депутатів), прийняття їх тією ж кількістю парламентаріїв і затвердженням Всеукраїнським Референдумом (стаття 156 Основного Закону), який повинен призначати Президент.

II. Аргументи «за» федеративний устрій

• · Прихильники федералізації минулого і сьогодення;

За федералізацію виступали в минулому Михайло Драгоманов, Михайло Грушевський, В’ячеслав Чорновіл, Сергій Подолинський, ідеї федералізму проголошувало Кирило-Мефодіївське братство («федерація слов’янських народів») і таке інше. Сьогодні серед українських політичних сил подібної точки зору дотримуються Петро Симоненко, Вадим Колесніченко, Віктор Тихонов, Леонід Грач, Євген Кушнарьов, Дмитро Табачник. Багато хто пропагував федералізацію, часто трансформуючи свої настрої в цьому питанні (див. нижче). Час від часу ця проблема обговорюється у Криму, Донбасі, Галичині, в чому не останнє місце займає політика сусідніх країн. У світі за федералізацію України виступають, в основному, російські політики та ЗМІ. З цим пунктом пов’язаний один поширений міф: помилково погоджуватися з політичною думкою українських громадських діячів початку ХХ ст.: їхня позиція формувалася в умовах відсутності сучасної української державності. Грушевський і Драгоманов виступали за федералізацію, проте в це поняття вони вкладали інший зміст: про надання Україні широкої автономії як суб’єкту федерації в Російській імперії (тобто федералізація останньої).

• · Об’єктивні причини необхідності федералізації України;

Сучасна Україна через низку об’єктивних історичних причин не є однорідною державою (з єдиною культурою, мовою, релігією, національним складом): фігурують як мінімум дві історичні області з яскраво вираженими відмінностями. Існує думка, що федералізація може вирішити ці проблеми, але треба зазначити, що:

а) Розкол навмисно підсилюється і підтримується, загострюючись напередодні виборів: нагнітаються конфліктні теми НАТО/РФ, ЄС/РФ, українська мова/російська мова, ОУН-УПА/Радянська Армія, С. Бандера, І. Мазепа тощо. Найяскравішим прикладом останніх місяців були події 9 травня у Львові;

б) Жоден із сучасних популярних політичних таборів не пропонував загальнодержавних рішень і справжньої позитивної програми розвитку України;

в) Україна де-факто і так федеративна республіка, оскільки має в своєму складі Автономну Республіку Крим. Контраргументом тут може бути той факт, що і Крим не є повністю федеративним утворенням: його автономія обмежена, а тому декларативна і фальшива. Або приклад знаходження автономій у складі таких унітарних держав як Іспанія, Грузія, Таджикистан.

• Позитивні наслідки федералізації України;

Федералізація призведе до формування регіональних еліт, збільшення повноважень територіальних громад у відносинах із центром і взаємного контролю двох гілок влади (суб’єктів федерації і загальнофедеральної), вибору шляхів і механізмів розвитку конкретних регіонів, перерозподілу фінансових потоків (ретельнішого й ефективнішого обороту коштів), зниження рівня протиріч у суспільстві.

III. Аргументи «проти» федеративного устрою

• Противники федералізації минулого і сьогодення;

Проти федералізації виступають Володимир Литвин, Віктор Янукович, Арсеній Яценюк, Юлія Тимошенко, Ганна Герман. Президентська республіка — жорстке державне утворення. Вона вигідна будь-якій еліті, яка володіє президентським постом: федералізація ж означатиме обмеження влади президента у певних регіонах. У самому принципі проголошення курсу на федералізацію також містяться два «плаваючі» пункти: по-перше, немає ніякої гарантії, що якась партія чи політичний блок — прихильник федералізації/децентралізації — дійде до фіналу з таким гаслом, коли сяде у президентське/парламентське крісло (зокрема, з такими лозунгами вже з’являлися Л. Кучма, В. Ющенко, НДП, СДПУ (о), «Наша Україна», Партія Регіонів тощо); по-друге, федералізація повинна проводитися спільно з опозицією, бо вона означає передачу влади регіональним елітам, тобто, наприклад, партія проросійського напряму, активуючи такий процес, передасть владу на Західній Україні «місцевим», що вдарить по її ж іміджу.

• Об’єктивні причини проти федералізації України;

а) Замість того, щоб зняти протиріччя, федералізація може посилити розкол країни, що призведе до її розпаду. Якщо, наприклад, у західних і східних регіонах країни остаточно закріпляться радикально-націоналістичні і проросійські настрої або відбудеться процес «консервації» відмінностей українських земель, це спричинить остаточну дезінтеграцію держави в різні боки, включаючи можливість зникнення в обіймах Польщі, Румунії, Угорщини чи РФ. Іншими словами, федерація будується не для того, щоб її суб’єкти поширювали абсолютно протилежну одне одному культурну, економічну чи національну політику;

б) Федеративні країни створюються з якихось утворень, а не в результаті поділу держави (присутній принцип «знизу-догори», а не навпаки). У світовій історії найстійкіші федерації виникали шляхом об’єднання незалежних суб’єктів у федерації (Канада, Німеччина, США тощо). Часто можна почути, що «сепаратизм — це погано, він роз’єднує, а федералізація — консолідує». Дійсно, в перекладі з латинської separato означає від’єднання, а foederatio – союз, об’єднання. Проте в цьому випадку можна спостерігати підміну понять, оскільки федерація буде стійкою тільки, якщо її побудувати за принципом «знизу-догори». Грубо кажучи, згідно з цим правилом, Україна повинна спочатку розпастися на регіони, і тільки потім останні повинні створювати федерацію. А сучасним прикладом невдалої федералізації унітарної держави є Бельгія зі своїм фламандсько- і франкомовним населенням, економічними та ідеологічними відмінностями, яка вже стоїть за крок від розпаду;

в) Якщо федералізація викорінить культурні протиріччя (немає жодної гарантії, що це можливо, тим паче в короткий термін), вона не зможе допомогти у зовнішній політиці (зокрема, питання вступу до НАТО чи паралель ЄС-МС);

г) Сьогодні більшість суверенних держав світу є унітарними;

д) Сучасні опитування свідчать про непопулярність майбутньої федералізації України. Наприклад, опитування 22-30 січня 2010 р. Міжнародним дослідницьким агентством ІФАК (Україна) показало, що лише третина українців підтримує ідею федералізації України;

е) Федералізація небезпечна через різний економічний потенціал регіонів України (захід — аграрний, схід — індустріальний). Унітарна форма держави більш-менш дозволяє зрівнювати темпи розвитку; у федеративній державі відмінності в економічному розвитку регіонів будуть загострюватися;

є) Федералізація призведе до збільшення рівня бюрократії в регіонах (контраргумент — адміністративно-територіальна реформа), а в сучасних умовах повальної корупції — до розкрадання коштів на регіональному рівні;

ж) Питання федералізації за своєю суттю хитке і незбалансоване: майже як і сепаратизм воно виникає через низький соціально-економічний рівень громадян, недостатню увагу центру до регіональних проблем, розхитування суспільно-політичних терезів представниками малозабезпечених шарів населення під час різких змін влади, політичного курсу країни (2004, 2010 рр.), економічних або інших потрясінь (2008, 2011 рр.). Також часто словами «федералізм» і «федералізація» прикриваються, маючи на увазі в реальності справжній сепаратизм.

IV. Висновок

Найбільш оптимальними варіантами державного устрою для України є унітарна республіка або федеративна республіка з елементами сильного унітаризму. В останньому випадку розумна федералізація могла б зміцнити й посилити державу, нерозумна — зруйнувати її. Отже, федералізація України не виключається в майбутньому через 20-30 років за умови:

• підвищення соціально-економічного рівня громадян і придушенні тенденцій сепаратизму (другий пункт прямо залежить від ефективності першого);
• перш ніж проводити федералізацію за канадською або швейцарською моделями, спочатку Україна повинна економічно перетворитися в Швейцарію чи Канаду;
• розвинення почуття єдності між усіма українцями, консолідації громадян, у т.ч. політична стабілізація, вирішення дискусійних питань суспільства тощо.

У найближчі 10-15 років федералізація є небезпечною для України, тому що:

• відсутня широка підтримка та інформатизація громадян подробицями цього процесу;
• відсутні необхідна законодавча база й інші чисельні реформи;
• існують високі ризики, що деструктивні внутрішні та зовнішні фактори можуть спричинити процес розпаду країни;
• федералізацію часто використовують для досягнення власних цілей різні політичні сили, фактично шантажуючи населення України і підмінюючи сенс цього явища недовготривалими гаслами.

Альтернативою федералізації в сучасний час для України є:

• розширення прав місцевих рад за допомогою реформ з боку центральної влади (поступова децентралізація);
• посилення фінансово-економічної автономії регіонів у рамках унітарної держави, удосконалення системи бюджетних відносин між центром і регіонами;
• курс на субсидиарність — принцип, згідно з яким задачі мають вирішуватись на якомога віддаленому від центра рівні, тобто там, де їх вирішення найбільш можливе та ефективне;
• ефективний розвиток громадянського та економічного самоврядування там, де воно історично існувало століттями, наприклад, у межах Магдебурзького права.

Висновок. Практична користь від федералізації — неочевидна, ризики — занадто великі. Точка зору, що подібну систему можна реалізувати завдяки політичній волі у найближчі 5-10 років — небезпечна помилка, тому що федералізація — це довготривала масштабна адміністративно-територіальна, судова і бюджетна реформа, чітка побудова формули взаємовідносин «центр-регіони». Її швидкий процес в умовах економічної, політичної і соціальної нестабільності може викликати цивільний колапс, втрату державності та незалежності. Автор статті нагадує, що головною слабиною громадян України є невміння обирати правильних керівників і сліпа довіра радикально-націоналістичним і проросійським партіям: погана інформатизація українців, помилковий вибір призвели до появи проамериканського Ющенка в 2004 р. і проросійського Януковича в 2010-му; бомби уповільненої дії у вигляді несамовитої Вітренко, радикального Тягнибока, самовпевненого Яценюка, застарілого Симоненка, хитрого Мороза і впертої Тимошенко; купи ляльок, якими є десятки сучасних політичних новоутворених сил. Зростання впливу регіональних еліт і масове розчарування українців у своїх ідеалах підвищує вірогідність появи на політичній арені україноцентристської (універсальної) партії чи блоку «всеохоплюючого типу» (catch—all party) у 2014-2016 рр. Якщо ж цього не станеться… що ж, борони тоді, Боже, Україну!

V. Джерела

1. В. Григорьянц, «Федерализация Украины. К единству через разнообразие», Москва: Восток-Запад, 2011.

2. С. Андреев, «Федерализация Украины: единство нации или распад государства?», Москва: Европа, 2006.

3. А. Беляев, С. Колеров, «Украина: итоги — 2010 и вызовы — 2011».

4. В. Расевич, «Призывы к разделению Украины ничего, кроме крови, не принесут: интервью».

5. А. Бузила, «Нужна ли федерализация Украине?».

6. Я. Лозинська, А. Хруцький, «Михайло Драгоманов — великий український теоретик».

7. С. О. Єкельчик, «Федералізм М. Драгоманова».

8. А. Зоткин, «Кому нужна федерализация Украины?».

9. Н. Нестеренко, «Федерализация: опыт Бельгии, перспективы Украины».

10. Д. Коптив, «Федеративная Республика Украина».

11. А. Ткачук, «Хто стоїть за «федералізацією» України?».

12. Термінологія — англійська, німецька, українська, російська вікіпедії, законодавство — Конституція України.