Американо-китайські відносини: основні проблеми двосторонніх міждержавних зв’язків

Всього за кілька останніх місяців американсько-китайські відносини, здається, повернулися до більш раннього, первісного етапу, до того часу коли вони лише починали народжуватися. Тоді у Китаї Мао Цзедун відзначився тим, що сміливо вступив у війну проти американців у Кореї, борючись з ними аж до перемир'я. Трохи пізніше, у США, Річарда Ніксона засуджували за те, що він створив глобального «Франкенштейна», представивши комуністичний Китай широкому світу.

З того часу зброя часто брязкала і в Пекіні, і у Вашингтоні. Звук цієї зброї був грізним, безкомпромісним і, здавалося, нескінченним. Відносини проходили від кризи до кризи – від закриття консульств до закликів чиновників США до повалення Комуністичної партії Китаю (КПК). Швидкість та інтенсивність всього цього не сприймали навіть досвідчені спостерігачі. Відсторонений від стратегічних припущень попередніх 50 років, без якоря взаємно узгоджених рамок, які б їх замінили, світ зараз опинився в найнебезпечніший момент відносин з часів Тайванської кризи 1950-х.

Питання, яке зараз лунає тихо, але нервово, у столицях світу: де це все закінчиться? Колись немислимий варіант – фактичний збройний конфлікт між США та Китаєм – тепер є можливим вперше після закінчення Корейської війни. Іншими словами, ми стикаємося з перспективою не просто нової холодної, а й гарячої війни.

Ризики будуть особливо високими в найближчі кілька критичних місяців з моменту виборів президента США в листопаді, коли новообраний президент США (або існуючий), і президент КНР Сі Цзіньпін протистоятимуть вирішенню проблем внутрішньої політики, імперативів національної безпеки та кризи управління. Внутрішньополітична думка обох країн стала токсичною. Список проблемних питань довгий, починаючи від кібершпигунства та використання долара, як зброї у Гонконзі та Південно-Китайському морі. Канали політичного та військового діалогу на високому рівні атрофувались тоді, коли вони найбільше потрібні. І обидва президенти стикаються з внутрішньополітичним тиском, який може спокусити їх потягнути за націоналістичний важіль.

У цьому середовищі і Пекін, і Вашингтон повинні задуматися над застереженням «будьте обережні у своїх бажаннях». Якщо вони не зможуть цього зробити, наступні три місяці можуть надто легко торпедувати перспективи міжнародного миру та стабільності на наступні 30 років. Війни між великими державами, включаючи ненавмисні, рідко закінчуються добре – для когось.

Зміна політичної ваги

Безліч факторів привели відносини до нинішнього нестабільного стану. Одні структурні, інші більш безпосередні. Найголовнішим є мінливий баланс між військовою та економічною силою між США та Китаєм. Завдяки нерівномірній структурі американського військового та економічного зростання, стійкому стратегічному відволіканню Сполучених Штатів на Близькому Сході та кумулятивним наслідкам фінансової кризи 2008–2009 років Пекін дійшов висновку, що у нього є набагато більше свободи для маневрування в переслідуванні своїх інтересів. Ця тенденція посилилася за часів Сі, який з моменту приходу до влади в 2013 році змістив політику та економіку своєї країни вліво, відсунув націоналізм праворуч і прийняв наполегливішу стратегію зовнішньої політики, як на регіональному, так і на глобальному рівні.

США відреагували на цю зміну позиції Китаю зростанням рівня агресії. Її декларативна політика чітко показала, що закінчилося 35 років стратегічного залучення, і що розпочалася нова, і досі не повністю визначена, ера стратегічної конкуренції. Дипломатично Китай розпочав наступ на права людини щодо Гонконгу, Тайваню та Сіньцзяну. Він розпочав торговельну, технологічну війни, а також почав фінансову. Збройні сили двох країн беруть участь у дедалі агресивніших зіткненнях у відкритому морі, у повітрі та в кіберпросторі.

Хоча стратегія Сі була чіткою, стратегія Трампа була такою ж хаотичною, як і решта його президентства. Але кінцевим ефектом є відносини, позбавлені політичної, економічної та дипломатичної ізоляції, які ретельно виховувались протягом останніх півстоліття і зводились до своєї останньої форми: необмеженої боротьби за двостороннє, регіональне та глобальне домінування.

У поточному політичному сезоні внутрішній тиск, що діє як у Пекіні, так і у Вашингтоні, ще більше ускладнює управління кризовими ситуаціями. У Китаї і без того сповільнюється економіка, постійний вплив торгівельної війни, а зараз криза COVID-19 поставили керівництво Сі під великий внутрішній тиск. Багато хто в КПК обурюється його жорстокою антикорупційною кампанією, яка частково була використана для ліквідації політичних ворогів. Його масштабна військова реорганізація зустріла опір сотень тисяч ветеранів. Ступінь опозиції, з якою він стикається, відображається у великій кількості основних кадрових змін, які він запровадив у сфері розвідки, безпеки та військових ієрархій партії. І це було до «партійної виправної кампанії», яку він розпочав у липні, щоб відсторонити опонентів та консолідувати свою владу.

Політичне керівництво Китаю знову вирушило до прибережного курортного міста Бейдайхе, де ветерани партії цілком можуть кинути виклик керуванню Сі економікою, зовнішньою політикою та охороною здоров'я. Сі, однак, є головним політиком, зануреним у темні мистецтва свого макіавеллістського ремесла. Будь-який суттєвий виклик його владі, швидше за все, буде реалізований з превентивною силою. Але за цих обставин Сі також спокушатиметься зайняти дедалі жорсткішу позицію за кордоном, особливо проти Сполучених Штатів.

Внутрішня політика також рухає політику США. Через три місяці, коли американські виборці голосували на виборчих дільницях, Китай, як ніколи раніше, став центральним у перегонах. Зараз він формує президентську політику майже за всіма основними питаннями передвиборчої кампанії, включаючи походження COVID-19 та кількість жертв, яких станом на середину 2020 року загинуло понад 150 000; економічна криза, що позначилася 14,7% безробіття, зростанням банкрутств на 43% та привабливим державним боргом; не кажучи вже про майбутнє американського глобального лідерства.

У перші три роки адміністрація Трампа була розділена щодо Китаю, причому сам Трамп регулярно втручався, щоб зірвати повну реалізацію жорсткої політики, викладеної його колишнім радником з питань національної безпеки. Але з березня, зумовлене згортанням підтримки на національних виборчих дільницях, Трамп звинуватив Китай у всьому спектрі своїх внутрішніх політичних, економічних та громадських негараздів. Його бурхливій риториці відповідають дії на місцях: наприклад, військові сили США почали більш рішуче реагувати на дії Китаю в Південно-Китайському морі та Тайванській протоці.

Якщо додати це до глибших змін, що відбуваються у відносинах, все це створює небезпечний політичний та стратегічний коктейль: ослаблений Трамп, безкомпромісний Байден і не досить сильний Сі, готовий натиснути націоналістичний важіль. Тому обом сторонам слід ретельно розглянути кризи, які можуть виникнути протягом наступних кількох місяців (зокрема, Гонконг, Тайвань та Південно-Китайське море), і те, як будь-яка з них може перетворитися на щось набагато гірше. Чи Пекін та Вашингтон серйозно готові до ескалації в умовах кризи, щоб захистити свої внутрішні позиції? Або вони інституційно оснащені та політично готові до деескалації, щоб уникнути катастрофи?

Одна країна, одна система

1 липня Китай реалізував драконівський закон про національну безпеку Гонконгу (про це неодноразово писав у своєму блозі), який передбачає криміналізацію «сецесійної», «крамольної» та «терористичної» діяльності, а також будь-яку співпрацю в такій діяльності з «іноземними державами». Використовуючи Гонконгський закон про права людини та демократію 2019 року, державний секретар США Майк Помпео вже сказав, що Гонконг більше не користується «високим ступенем автономії», як це передбачено принципом «одна країна, дві системи». За цим рішенням 14 липня Трамп підписав Закон про автономію Гонконгу. Протягом наступних 12 місяців новий закон призведе до «введення санкцій проти іноземних осіб, які суттєво сприяють підриву автономії Гонконгу, урядом Китайської Народної Республіки та іноземних фінансових установ, які здійснюють значні операції з такими іноземними особами». Для фізичних осіб ці санкції передбачають заборону на поїздки та транзакції; для фінансових установ, які мають справу з переліченими особами, буде застосовано низку шкідливих каральних заходів, що потенційно наражає їх на здатність діяти в межах американської юрисдикції.

Поки незрозуміло, кого з китайських чиновників буде внесено до санкційного списку, але з огляду на те, що в прийнятті закону про національну безпеку брав участь Постійний комітет Політбюро, вищий орган прийняття рішень КПК, усі сім членів (включаючи Сі) є потенційно вразливими. Подібним чином китайським фінансовим установам, які обслуговують китайських лідерів, може бути заборонена діяльність у США чи інших юрисдикціях, що співпрацюють із США. Також існує ризик заборони діяльності інституцій, деномінованих у доларах, у міжнародній торговій системі (хоча про це тривають обговорення між вищими посадовими особами Міністерства фінансів та Білого дому). Зараз китайські чиновники відкрито обмірковують, як зменшити вразливість своєї країни від світової фінансової системи, яка в переважній більшості залишається залежною від зеленого. Вони почали виділяти для іноземних партнерів «фінансові червоні лінії», які, якщо їх перетнуть, можуть спричинити велику кризу.

Якщо ситуація в Гонконзі радикально погіршиться в найближчі місяці – внаслідок чого відбудеться ув'язнення демократичних лідерів, таких як Джошуа Вонг, придушення вільних засобів масової інформації чи навіть масштабне насильство – Сполучені Штати, швидше за все, відреагують різкими дипломатичними та економічними санкціями і їх союзники зроблять те саме. Але сам Гонконг навряд чи стане причиною повномасштабної кризи; Сполучене Королівство, а не Сполучені Штати, є зовнішньою договірною стороною з питання політичного статусу Гонконгу, і тому, якою б поганою не була ситуація, не буде ніякої міжнародно-правової основи для втручання США. Тим не менше, погіршення ситуації та реакція США зроблять американо-китайські відносини ще більш крихкими, ніж зараз, що ускладнює управління іншими кризами у двосторонніх відносинах, зокрема у сфері безпеки.

Один Китай - чи два?

Тайвань вже давно є найбільшим викликом у відносинах США та Китаю. З точки зору КПК, яка грунтується як на ідеології, так і на націоналізмі, «повернення Тайваню до ніжних обіймів батьківщини», як сказали б ветерани партії, завершить революцію 1949 року. Але для Тайваню еволюція окремої ідентичності за останні кілька сотень років, прогресивна демократизація острова протягом останніх 30 років і продовження успіху на виборах Демократичної прогресивної партії (ДПП), що наполягає на незалежності, зробили перспективи мирного возз'єднання все більш віддаленими.

Президент Тайваню Цай Інг-Вень продовжує відкидати китайську версію того, що називається «консенсусом 1992 року» – домовленості про те, що існує лише «один Китай», навіть якщо обидві сторони не погоджуються щодо того, що насправді означає термін «Китай». У свою чергу Пекін вважає, що відмова ДПП прийняти цей консенсус виключає будь-які переговори щодо конкретної форми однієї країни – двох систем, які можуть застосовуватися до Тайваню в майбутньому. Вже сприйняте Китаєм знищення демократичних принципів у Гонконзі зіграло важливу роль у переобранні Цая минулого листопада. Це також сприяло загальному посиленню настроїв Тайваню до будь-якої форми возз'єднання з материком. Недавні опитування громадської думки вказують, що рекордні 90 відсотків людей на Тайвані зараз самоідентифікуються як тайванці, а не як китайці.

В американо-китайських відносинах питання Тайваню вирішувалося на умовах трьох комюніке, узгоджених між 1972 і 1982 рр. Протягом процесу відкриття та нормалізації, разом із Законом про тайванські відносини 1979 р. зазначається, що США надаватимуть Тайваню такі оборонні вироби та оборонні послуги в такій кількості, яка може бути необхідною, щоб Тайвань міг підтримувати достатню здатність до самооборони. У ньому також зазначається, що Сполучені Штати «розглядатимуть будь-які зусилля щодо визначення майбутнього Тайваню іншими способами, окрім мирних, включаючи бойкот чи ембарго, загрозу миру та безпеці в районі Західної частини Тихого океану». І цей закон вимагає від Конгресу «підтримувати спроможність Сполучених Штатів протистояти будь-якому вдаванню до сили чи інших форм примусу, які можуть поставити під загрозу безпеку, соціальну чи економічну систему людей на Тайвані». Незважаючи на те, що закон не є договором про взаємну оборону, наступні адміністрації США покладались на «стратегічну двозначність», закладену в ньому, щоб стримувати будь-які бажання Китаю про возз'єднання військовими засобами.

Адміністрація Трампа збільшила масштаби та частоту продажу зброї Тайваню, включаючи розширення системи протиракетної оборони Patriot на острові та пропонуючи нові наступальні можливості, такі як літак F-16V. Він також почав змінювати офіційну номенклатуру відносин – вперше офіційно посилаючись на Цая як почесного «президента», і посилюючи громадські контакти між американськими та тайванськими чиновниками. Вашингтон оприлюднив провокаційні відеокадри попередньо незадекларованих американсько-тайванських військових навчань.

Пекін стверджує, що Вашингтон небезпечно наближається до перетину китайських червоних ліній міжнародного статусу Тайваню, тим самим ставлячи під загрозу всі американсько-китайські відносини. У свою чергу, підкріплений загальним невдоволенням нинішнім керівництвом Тайваню, Пекін посилив дипломатичний, економічний та військовий тиск на Тайбей. Навчання, маневри та розгортання Народно-визвольної армії навколо острова та його повітряного простору стали як більш інтенсивними, так і більш нав'язливими. Китай також почав зменшувати континентальний туризм на Тайвань, щоб посилити тиск на економіку, що є прямою помстою за політику Цая.

З мови Сі стає все зрозумілішим, що він бажає, щоб Тайвань повернувся до китайського суверенітету протягом свого власного політичного терміну. Чи може він це зробити чи ні, – це окреме питання. Якби Сі мав успіх, він зрівнявся б, і, можливо, навіть перевершив місце Мао в партійній та національній історії. (Звичайно, це піднімає питання про те, як довго триватиме термін Сі: він досягає ліміту у два терміни, якого дотримувались його попередники в 2022 році, але рішенням на 19 з’їзді партії в 2017 році обмеження терміну було скасовано, і Сі зараз з’являється готовий залишитися до середини 2030-х, коли йому буде на майже 80.)

Хоча як китайські, так і американські військові ігрові навчання припускають, що Китай переможе у будь-якому серйозному конфлікті в Тайванській протоці, Пекін залишається обережним, прагнучи уникнути непотрібного політичного або стратегічного ризику. Зрештою, невдача в такій спробі або досягнення успіху потенційно призведе до припинення керівництва Сі та підірве легітимність партії. Відповідно, будь-який китайський військовий поштовх проти Тайваню, швидше за все, відбудеться пізніше в 2020-х роках, коли Пекін зрозуміє, що військовий баланс зміститься ще далі на свою користь – настільки, щоб ефективно стримувати США і, можливо, змусити Тайвань капітулювати без бою.

Наразі всі три сторони – Пекін, Тайбей та Вашингтон – вирішили залишатися в межах широких параметрів допустимої поведінки. І хоча адміністрація ДПП в Тайбеї сміливо проводить свою політику, вони мусять поки що підтримувати цю ситуацію. Тим не менше, в нинішніх політичних умовах адміністрація Трампа могла б вибрати ескалацію, скажімо, дозволивши американському військово-морському флоту підійти до тайванського порту. Запальний ефект такої дії було б політично неможливим для ігнорування китайським керівництвом. Мислимо, що Китай міг помститися, розпочавши конфлікт «низької інтенсивності», зосереджений на островах Тайваню, таких як острови Дунша і острів Тайпін (обидва в Південно-Китайському морі) або острів Уцю (біля узбережжя материка).

Більше не «лінія дев’яти пунктирів»

Південно-Китайське море несе набагато більший ризик військової катастрофи в найближчі місяці. Сім країн заявляють про різні наземні та морські його сегменти: Бруней, Китай, Індонезія, Малайзія, Філіппіни, Тайвань та В'єтнам. У 2016 році Постійний арбітражний суд ухвалив справу, порушену Філіппінами, яка всебічно відхилила юридичну та історичну основу позову про суверенітет Китаю («лінія дев’яти пунктирів») на більшій частині Південно-Китайського моря. Одночасно Пекін розпочав політичний та економічний флірт (особливо з новим президентом Філіппін Родріго Дутерте), підтримуючи морську, берегову охорону та риболовецьку діяльність у спірних районах. Море стало тематичним дослідженням у стратегії «сірої зони» Китаю. Таким чином, Китай з часом закріпив свої претензії, не ризикуючи розпочати відкритий військовий конфлікт зі своїми сусідами.

До 2016 року США вживали незначних військових дій у відповідь на проекти меліорації островів Китаю в Південно-Китайському морі. (Пекін побудував сім штучних островів між 2013 і 2015 роками, а згодом мілітаризував деякі з цих, всупереч запевненням Сі президента США Барака Обами.) З тих пір американський флот нарощував свої напіврегулярні операції з вільного судноплавства в цьому районі, з двох у 2015 році до дев'яти у 2019 році. США також продовжили повітряні розвідувальні польоти вздовж китайського узбережжя та через Південно-Китайське море.

У міру розгортання кризи коронавірусу в 2020 році як китайські, так і американські позиції в Південно-Китайському морі почали загострюватися. У квітні Китай оголосив про створення двох додаткових адміністративних одиниць – що відповідає його загальній стратегії поєднання воєнізованих операцій сірої зони з метою подання де-факто претензій на суверенітет із твердженнями де-юре про правовий та адміністративний контроль. Темп та інтенсивність місій морської та повітряної розвідки США помітно зросли; Вашингтон розмістив у Південно-Китайському морі два авіаносці, до них приєдналися підрозділи морських союзників з Австралії та Японії. Китай, у свою чергу, розмістив додаткову ескадру винищувальних літаків на Парасельських островах у північній частині Південно-Китайського моря.

Потім, 13 липня, Вашингтон оголосив про серйозну зміну своєї позиції щодо правового статусу давньої претензії Китаю на «лінію дев'яти пунктирів» на суверенітет у Південно-Китайському морі. У минулому Вашингтон – сам не ратифікувавши Конвенцію ООН з морського права – залишався нейтральним щодо законності окремих вимог. Зараз Вашингтон вперше офіційно відхилив міжнародно-правову обґрунтованість усіх китайських морських вимог. (Австралія пішла за цим прикладом через десять днів із офіційною заявою до ООН.) Ця зміна формально узгоджує США з державами Південно-Східної Азії, які оскаржили морські вимоги Китаю; раніше Сполучені Штати діяли лише на захист свободи судноплавства в Південно-Китайському морі, а не на законність окремих претензій.

Цей набір кроків США ще більше підняв градус напруги між американськими та китайськими військовими. Китай помстився в кінці липня: адміністративна поправка до давніх правил судноплавства змінила призначення великої території Південно-Китайського моря з «офшорної» на «прибережну», і китайські ВПС почали розміщувати далекобійні бомбардувальники для повітряного спостереження над цими спірними районами.

Існуючий меморандум про взаєморозуміння щодо протоколів уникнення та управління зіткненнями в повітрі та на морі був узгоджений за часів адміністрації Обами до майже повного краху довіри між Пекіном та Вашингтоном. Далеко не впевнено, що ці протоколи будуть ефективними при швидкому збільшенні повітряного, морського та іншого військового арсеналу в районі, де вже є історія близьких сутичок між американськими та китайськими військовими кораблями та літаками.

Таким чином, Південно-Китайське море стало напруженим, мінливим і потенційно вибухонебезпечним театром у той час, коли накопичені скарги привели основні двосторонні політичні відносини до найнижчої точки за півстоліття. Велика кількість військово-морського та військово-повітряного забезпечення, розгорнутого обома сторонами, робить ненавмисне (або навіть передбачуване) зіткнення все більш імовірним. Стандартні оперативні процедури та правила взаємодії як для китайських, так і для американських військових, як правило, є секретними документами. Загальна картина зіткнень у минулому показала, що американські літаки та морські судна в останню хвилину змінюють курс, щоб уникнути зіткнення. Однак незрозуміло, чи були ці процедури чи процедури китайського флоту та ВПС пристосовані до більш радикальної ​​позиції.

Питання як для керівників США, так і для Китаю полягає в тому, що відбуватиметься у разі значного зіткнення? Якщо літак збитий, або морське судно потоплене або виведене з ладу, які наступні кроки були домовлені про те, щоб уникнути негайної військової ескалації? Нещодавнє навчання, організоване незалежним аналітичним центром, яке зібрало китайських та американських політиків та військових офіцерів розглядало такий сценарій. Результати були тривожними. Хоча військові офіцери з обох сторін могли домовитись про протокол безпечного транспортування пошкодженого військово-морського судна, невійськові учасники, більш уважні до політичних інтересів своїх урядів, з жахом провалились у виконанні цього завдання. Одному табору практикуючих вдалося уникнути конфлікту; інший табір робив все навпаки.

У реальному сценарії переважаючі внутрішні політичні обставини в Пекіні та Вашингтоні можуть надто легко спонукати ескалацію з обох сторін. Політичні радники можуть стверджувати, що локалізована військова ескалація може бути «стримана» в межах визначених параметрів. Тим не менш, з огляду на високонапружені настрої громадськості в обох країнах та високі політичні ставки для керівника кожної країни, є мало підстав для роздумів щодо можливостей стримування.

Сновиди ХХІ століття

Нам часто пропонують згадувати уроки історії. Істина полягає в тому, що історія рідко повторюється в абсолютно однаковій формі. Але для націоналістів як у Пекіні, так і у Вашингтоні, які, можливо, не усвідомлюють, наскільки серйозні ставки, гарним доповненням на вихідні стане книга Крістофера Кларка про невдачі антикризового управління та дипломатії в 1914 році, яка називається «Сновиди».

Основні події, що призвели до Першої світової війни, полягає в тому, що відносно незначний інцидент (вбивство австрійського ерцгерцога в Сараєво в кінці червня 1914 р.) може перерости у війну між великими державами за лічені тижні. Графічний опис Кларка – це невпинна ескалація, неадекватна дипломатія та грубий націоналізм, а також недовіра населення та керівників до того, що реальний конфлікт можливий, а коли «серпневі гармати» довели протилежне було вже пізно.

Для США виклик Китаю є реальним і вимагає узгодженої, довгострокової стратегії в усіх сферах політики та у координації з союзниками. Також потрібні нові рамки для американо-китайських відносин, засновані на принципах «керованої» стратегічної конкуренції: політична, економічна, технологічна та ідеологічна конкуренція з взаємовигідними червоними лініями, відкритими лініями комунікації високого рівня, щоб уникнути випадкових ескалацій. Але головним завданням зараз є безпечне орієнтування в найближчі кілька місяців, щоб уникнути конфлікту в розпал президентської кампанії в США та періоду суперечливої ​​внутрішньої політики в Китаї. Лідерам обох сторін слід пам'ятати, що націоналістичний джінгоїзм, як правило, стає більш приглушеним після початку стрілянини.