Закон про нацбезпеку. Невеликий стрибок вперед; кілька кроків назад, та кілька важливих втрачених можливостей прийняти важкі рішення

Пропонуємо вашій увазі коментар Глена Гранта – експерта Українського інституту майбутнього щодо проекту Закону «Про національну безпеку України».

Цей короткий виклад коментарів щодо нового Закону про національну безпеку написано для законодавців з метою стимулювати більш активну дискусію. Я цілком усвідомлюю, що більша частина цього закону зумовлена історією та стосується організацій, практик та процесів, притаманних Україні. Я також розумію, що для мене, як стороннього спостерігача, окремі українські проблеми залишаться загадкою. Проте закон, в тому вигляді, в якому він написаний, повинен бути повністю зрозумілим і нести нове значення без прихованого політичного підтексту або можливостей неефективного впровадження. За умови, що сучасна демократична Україна, яка перебуває у стані війни, потребує ефективного захисту та безпеки, цей закон повинен бути інструментом для внесення змін у напрямку цінностей та стандартів НАТО та ЄС (поняття, про які, на диво, навіть не йдеться у законі). Тож цей закон однозначно є кроком вперед, проте ми повинні дивитись далі, на інші важливі зміни. Даний коментар може служити стимулом дискусії про те, як цей закон має працювати на практиці і які виклики повинні бути вирішені та чому. Ключовим є те, що написаний закон має мати спроможність до імплементації або інакше він втратить силу та довіру.

У мене була можливість працювати над першою версією цього документа у 2015 році. Він ґрунтовно покращився у багатьох аспектах, з чим варто привітати його розробників. Найголовнішим є те, що існує багато нових та корисних західних концепцій, які зараз розробляються в рамках закону, і які Міноборони раніше жорстко відкинуло. На жаль, поряд із новими концепціями залишилися старі, які так і не вилучили. Таким чином, законодавці все ще повинні багато зробити, щоб привести даний закон і подальші зміни в системі у відповідність до західних демократичних ідеалів. У деяких випадках, наприклад, у керуванні обороною перераховані рекомендації все ще мають яскраво виражені радянські ознаки. Мені відомо, що будь-яка радикальна зміна концепцій та ідей здається важкою при заміні дуже зношених систем та мислення, особливо для лідерів старого загартування. Але для мене, як для радника, було б неправильним закривати очі на речі, які я розумію чи сприймаю як хибні. Саме тому, деякі коментарі можуть здаватися надмірно критичними, але вони переслідують лише добрі наміри. Я залишаю на розсуд законодавців вирішувати, чи несуть мої ідеї для них цінність чи ні.

Два першочергових аспекти, на які я хотів би звернути увагу – це пріоритети та форма викладу. З точки зору пріоритетів, закон поки що не вносить ясності для країни, що перебуває в стані війні. Якби я рецензував цей законопроект для Швейцарії чи Австрії з їх незначними загрозами, то б залишив його майже без змін. Але Україні необхідний чіткий закон для покращення систем, без використання гучних слів, а з врахуванням того, хто що кому робить, коли, де, чому і як. Відсутність такого дієвого пріоритету та ясності проходить червоною лінією усім документом та залишає небезпечні прогалини та збіги щодо обов’язків та відповідальності за дії. Типовим прикладом є стаття про управління розвідувальними органами. Це, мабуть, є одним із основних аспектів цього закону та країни, але незважаючи на це, їй приділяється недостатньо уваги. Необхідно закрити такі небезпечні прогалини, як ця. Я пропоную практичні поради, що були дієвими в інших державах. Форма викладу в багатьох випадках є занадто пасивною, що також уможливлює виникнення прогалин у відповідальності. Прикладом є параграф, що стосується Міністра внутрішніх справ «Діяльність Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України». Таке твердження було б краще сформулювати більш дієвими словами «Міністр внутрішніх справ несе безпосередню відповідальність за виконання, діяльність та дії Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України, як того вимагає уряд. Він повинен особисто звітувати перед парламентом щодо цієї відповідальності щорічно або за запитом парламенту для конкретних цілей». В такому випадку відповідальність та звітність є чіткими та незавуальованими.

Ймовірно, найважливішою проблемою, яку повинні вирішити законодавці – це роль Президента в системі безпеки. Конституція призначає Президента Верховним Головнокомандувачем. Ця роль, очевидно, є бажаною для нього. Проблема полягає в тому, що, зробивши себе буквально військовим командиром та одягнувши форму, він спотворив баланс противаг системи. Він перетягнув на себе відповідальність і, цілком можливо, надмірну владу, що зробило його всемогутнім. В такому ракурсі він унеможливив спілкування з ним, як з цивільним. У цьому законі йому відводиться роль «управління» системою, що  виражається лише в контексті «права віддавати накази», а не у відповідальності за підлеглих, які зазнають невдачі. Таким чином, наразі немає цивільного контролю над військовими, оскільки найвища посадова особа не має жодних збалансованих противаг. А це небезпечно. Це також явно суперечить суті цивільного контролю, про який йдеться в цьому законі. Відсутність відповідальності щодо чотирьох втрачених складів боєприпасів лише акцентує увагу на цих проблемах. У будь-якій західній системі оборони високопосадова особа негайно пішла б у відставку. Проте цього не відбувається з військовим президентом, оскільки він нерозривно пов’язаний з самою системою. Можна стверджувати, що Черчилль мав ті самі повноваження, але насправді це було не так. По-перше, він і надалі повинен був щотижня відповідати перед королем. Він також був підзвітним як своїй партії, так і парламенту. Він повинен був повідомляти про свої дії парламенту щотижня, і завжди був за крок до усунення та заміни. Цей закон повинен або вимагати набагато більшої підзвітності дій Президента перед парламентом та певним чином зробити відповідальність підзвітною, або ж зняти та перерозподілити обов’язки та переформулювати аспекти управління та цивільного контролю, які повинен виконувати Президент. Кому цікаво, детальніше про це у праці Томаса Дюрелла Юнга[1].

Ще однією проблемою у межах цього закону для Президента є величезна кількість завдань, наданих йому як цим законом, так і Конституцією, з питань оборони та безпеки. Багато з цих завдань абсолютно неможливо виконати у тому форматі, в якому вони написані. Ці завдання також послаблюють роль міністрів, міністерств та уряду, позбавляючи їх природних обов’язків щодо виконання. Це насправді несправедливо щодо Президента, оскільки згідно цього закону створюється ситуація, коли він / вона повинен стати супер-героєм, наділеним надприродними силами. Але жодна людина не може бути єдиним гарантом національного суверенітету, як того вимагає Конституція. Ми не в матриці; і Президенти не можуть літати і ловити кулі зубами, а ми не повинні вимагати законом, щоб вони це робили. Найкраще для них – це забезпечити національні системи оборони та безпеки хорошою стратегією та зробити їх ефективними в роботі з метою гарантування кращого захисту держави та людей. Вони також можуть обрати найкращих людей, щоб очолити систему. Президентські завдання в рамках цього закону потребують переосмислення та переформулювання.

Третьою проблемою є нераціональне та оперативно-небезпечне дублювання завдань, документів і органів національної безпеки. Для прикладу, кожна структура хоче бути залученою до боротьби з тероризмом, навіть військова. Простіше кажучи, надто багато завдань поліції поширюються на інші структури. Це створює дорогі приватні вотчини, але в кінцевому підсумку послаблює авторитет поліції і, можливо, держави. Тероризм лише порушує закон і повинен розглядатися саме так. Історично склалось так, що комуністична держава розробила інститути для захисту влади і себе. В умовах демократії це втрачає свою актуальність. Потрібно визнати, що існують нові проблеми, такі як захист кіберпростору та військові дії, проте їхнім вирішенням повинна займатися організація, що найкраще їх розуміє та знає, що з ними робити.

Здається, що політика як інструмент стратегічної безпеки на національному рівні недостатньо використовується. Політика присутня у всьому законі, проте відсутнє тлумачення її змісту та дій в контексті даного поняття. На даний момент дублювання завдань вказує на відсутність координації такої політики. На жаль, Міністерство оборони наразі звільнило себе від політики реформ. Оскільки немає координування політики в усіх оборонних та охоронних структурах, завдання та документи дублюються і суперечать один одному, гроші витрачаються даремно, і будь-які дії в кінцевому підсумку зазнають невдачі.

Запропонована законом система цивільного контролю не надає достатньо доказів того, як закон повинен діяти на практиці. Існує два суттєвих недоліки:

• Закон не визначає наглядових відносин між самими наглядовими органами, тими які діють та тими, які здійснюють нагляд. Іншими словами, як саме кожна зі сторін здійснює контроль – наприклад, якщо суспільство має якусь роль, як саме воно буде виконувати цю роль, яким способом, щоб це було змістовно та не призвело до політичного розчарування? У випадку, якщо на даний момент офіс реформ Міністерства оборони чи громадянська підтримка на лінії фронту розглядається як приклад, тоді стає зрозумілим, що Міністерство оборони чи штаб можуть блокувати та перешкоджати наглядовим заходам просто своєю бездіяльністю або вимогою, щоб цивільні особи не мали ніякої ролі в жодній конкретній сфері. Не існує жодних юридичних вимог, які б вони мали прийняти до уваги. Громадськість часто змушена використовувати Facebook, щоб донести своє повідомлення, що, безумовно, не є тим, на що спрямований цей закон.

• Закону також не вдається запровадити ті людські цінності та стандарти, про які він згадує як в межах самих сил, так і сил проти цивільних осіб. Це має велике значення для дотримання людських цінностей, щодо людей, які перебувають в структурі не з власної волі, а на службі (через заклик і мобілізація), в контексті їх стосунків з владою.

Верховній Раді надаються наглядові повноваження над багатьма видами діяльності, але закон не визначає, як їх виконувати. Наприклад, у законі не визначаються повноваження впливати на сферу оборони щодо наведення порядку у витратах бюджету, надмірній секретності, перевірки навчання призовників чи подальших діях. У законі не йдеться про те, як треба діяти Міністерству оборони або Службі безпеки, щоб підтримати Верховну Раду у кожному з цих випадків. Закон також не вказує, які Верховна Рада має повноваження в разі свого незадоволення певним питанням.

Іншим ключовим моментом є потреба в узгодженому плані зміни структури оборони та безпеки на національному рівні. У даний час прагнення «єдиного управління» насправді не розроблено в рамках цього закону, окрім передачі всього Президентові. Фактична структура взагалі не є об’єднаною. Надто багато організацій та процесів підпадають під окремі міністерські лінії, замість того, щоб бути скоординованими та мати єдину операційну спрямованість. Як приклад, брак національної кризової структури з цілодобовим операційним штабом або єдиного центру обробки всієї розвідувальної інформації. Багато завдань дублюються, а також існує серйозна нестача оперативної узгодженості кадрових питань, доктрин та підготовки національної гвардії, СБУ, правоохоронних органів та армії. Також існує потреба злагодженої морської взаємодії між ВМФ та Прикордонною службою тощо. Це частково пов’язано з тим, що РНБО не має повноважень та ресурсів, щоб здійснити зміни на міністерському рівні, і частково через те, що занадто багато обов’язків та повноважень покладено на Президента, який просто не встигає вирішити усі проблеми. Тут цей закон не допомагає.

Таким чином, існує очевидна необхідність зміцнити РНБО шляхом створення кризової операційної інфраструктури на національному рівні. Рекомендовано чотири постійно діючих організації. Вони не повинні бути надмірно дорогими, оскільки робоча сила може бути прикомандирована з інших організацій на ротаційній основі:

• Перша організація – це невеликий цілодобовий операційний центр воєнного часу на національному рівні, що створюється на основі РНБО та керується досвідченими керівниками з усіх апаратів державної безпеки і очолюється довіреним високопосадовцем. Він повинен бути уповноваженим координувати всі операції з оборони та безпеки в масштабах всієї країни та виконувати для міністерств головну роль. Ця організація також буде координувати урядові дії і зможе управляти ще більш серйозною кризою, ніж теперішня. Потреба цього є очевидною. Росія може атакувати будь-коли. Це може статися, коли високопосадовці будуть в іншому місці. Не буде часу для детального аналізу або зустрічей. Тому повинна існувати державна організація, яка буде завжди готова до операцій, з повноваженнями діяти, і з усіма урядовими планами під рукою.

• Щоб допомогти уряду, в рамках РНБО також існує потреба в розвідувальному центрі «З усіх джерел», що складається з аналітиків усіх агентств та інших розвідувальних служб, таких як порти, національний банк та офіцери зв’язку з основних країн. Таку групу повинен очолити високопоставлений чиновник (директор Національної розвідки) з міжнародним статусом і авторитетом. Така структура повинна приймати інформацію з усіх можливих джерел і подавати щоденні звіти посадовим особам та контактувати з найнижчими рівнями.

• Третя організація, яка є необхідною – це належний цілодобовий Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України у Міністерстві оборони / Генеральному штабі. Потреба в такому штабі є очевидною і безсумнівно підсилюється воєнним реагуванням після діяльності «Азову». Локальний об’єднаний штаб на Донбасі був атакований з флангу не маючи повноважень на будь-яку відповідь на цій території. Цим штабом повинен управляти Командувач об’єднаних сил, ця посада рівноправно розподіляється між посадою начальника штабу та нижче начальника генерального штабу. У надзвичайній ситуації на цю людину треба буде повністю покластися, тому вона повинна бути найкращим стратегічним мислителем у збройних силах.

• Нарешті, розробка управлінського та координаційного органу «м’якої сили», щоб визначити, як найкраще захищати країну за допомогою всіх наявних ненасильницьких засобів. Цей орган сформується за сприяння РНБО та включатиме експертів в галузі дипломатії, науки, кіберпростору, зв’язків з громадськістю, промисловості, економіки, фінансів, національного і міжнародного права, громадянського суспільства та зв’язків з діаспорою.

Ще однією довгостроковою проблемою є те, що для оборони та безпеки використовується занадто багато організацій. Деяким з них, таким як Державна спеціальна служба транспорту, взагалі не доречно існувати. Такі організації просто «проїдають» державні кошти, які краще було в витратити на інші потреби. Найбільш спірним питанням є питання Національної гвардії. Такої структури не існує у західних демократичних державах, оскільки її коріння сягає комуністичного минулого. Вона була розроблена для того, щоб уряд міг тримати людей під контролем. Це зовсім не те саме, що Національна гвардія США, яка є військовою організацією і знаходиться під контролем оборони. Більшість завдань Національної гвардії України є завданнями правоохоронних органів, а дублювання згубно знижує важливість ролі національної поліції. Це применшує значення «першості правоохоронних органів» в роботі з населенням та, можливо, зупиняє розвиток поліції власне як сучасної організації. Утримання значної дороговартісної військової вишколеної сили лише для ймовірності воєнного стану або футбольних матчів є анафемою. Їх коло завдань також пересікається з іншими організаціями, такими як СБУ, президентські органи охорони та оборони, але без ясності в межах закону, чому кожна з цих організацій повинна займатися саме тим, чим вона займається. Насправді Гвардія – це приватна армія, яка потребує належних комплексів задач та реформування. Цей закон не містить обґрунтування того, чому Національна гвардія повинна існувати взагалі, і це питання потрібує національних дебатів. Зрозуміло, що завжди існує потреба в «службі безпеки», яка пройшла бойову підготовку, але такі кадри повинні використовуватися лише там, де поліцейські ресурси та можливості є недостатніми. Можливо, Гвардія також завжди повинна бути під командуванням поліції, а не окремою третьою силою, яку будуть використовувати політики. На даний час, в межах цього написаного закону, Гвардія не обґрунтовує розмір бюджету, який вона використовує, або військові можливості, які в даний час розробляються.

Правоохоронні органи теж потребують реформування. Ключем до цього є чіткість поставлених завдань. Необхідно, щоб вони були незалежними від політичного втручання, але завжди бути підзвітними перед громадськістю. Це можуть забезпечити цивільні інспекції, які контролюють діяльність поліції та відкрито та регулярно звітують перед урядом та парламентом. У законі необхідно закріпити незалежність, та систему балансів в поліції. Необхідно переписати завдання поліції, оскільки вони є невиразними та незрозумілими з точки зору того, що насправді поліція повинна робити, як повинна бути обладнана та тренована. Я б рекомендував три чіткі завдання:

• Захищати закони держави, не роблячи послуги за посаду, ранг чи привілею
• Підтримувати і захищати всіх громадян, що займаються своїми законослухняними справами
• Боротися з усіма видами злочинів та пред’являти докази правопорушень, достатніх для того, щоб гарантувати обвинувальний вирок або змістовне обговорення в суді.

Законодавчі аспекти для Міністерства оборони України та військових залишаються суперечливими, оскільки вони все ще не повністю адаптовані до методів управління НАТО та ЄС. Стаття щодо управління Міністерством оборони України не дозволяє вирішити основну проблему відокремлення стратегічного політичного контролю від повсякденного управління. Важливі для НАТО сумісні ролі управління державного секретаря та директора з питань політики так і не згадуються у законі. Влада і бюджети залишаються політично централізованими без належних стримувань і противаг, які повинні принести ці дві не політичні ролі.

Генеральний штаб, ймовірно, взяв на себе занадто багато в цьому законі. Вони приймають нормативні акти, щоб все контролювати, в тому числі управління війною, але самим управлінням займаються менше. Їх головна роль полягає у вирішальному розвитку військової системи та можливостей для наступного етапу операцій. Новий Об’єднаний оперативний штаб є великим успіхом і добре висвітлений в законі, але додає плутанини, будучи визначеним як об’єднання різних штабів. Настійно рекомендується, щоб завдання управління військовими діями по всій Україні були делеговані єдиному Об’єднаному оперативному штабу, що базується на безпосередній підтримці Міністерства оборони та армії. Ідея мати оперативне командування в цілому плутається в межах закону через не згадування про те, що новий Об’єднаний оперативний штаб та командувач в основному контролюють операцію на Донбасі. Ця частина закону в його поточному формулюванні, є операційно небезпечною та юридично заплутаною з точки зору управління та контролю, якщо Росія раптово нападе деінде.

Однією з ключових прогалин у законодавстві є життєво важлива проблема управління мобілізацією та резервами. Без будь-якої упередженості, за умови серйозного нападу, поточна система не буде працювати через час і обсяг людських ресурсів, а те, що не застосовується на практиці або не існує в мирний час, не спрацює і під час військових дій.

Концепція штабу Верховного головнокомандувача та підпорядкованість йому військових є радянським тлумаченням, демократично небезпечним і абсолютно не відповідним конструкціям та концепціям Європи та НАТО. Тому рекомендується повністю вилучити ідею штабу з цього закону.

Закон також визначає завдання та обов’язки для командувачів служб, але не вирішує проблему бюджету. Без належного зарезервованого бюджету для командувачів, особливо військ особливого призначення, ВМС та ВПС, завдання визначені в законі, не варті туалетного паперу, і жодного командуючого не можливо вважати відповідальним.

Ключові зміни в Міністерстві оборони України, необхідні у даний момент, були відкладені в законі до 2021 року. Слід пояснити причину такої затримки.

В даний час на Служби безпеки покладено надто багатьох завдань, більшість з яких по праву належать іншим міністерствам чи відомствам. Організація є занадто великою та громіздкою для управління та збереження необхідної надзвичайної секретності (вона приблизно в 15 разів більша, ніж MI5). Дублювання завдань діяльності правоохоронних органів є марнотратним та дорогим. Законодавцям необхідно прислухатися до поради, наданої відділенням зв’язку НАТО з цього питання. Звичайно, вони рекомендують більше зосередитися на розробці ефективної цивільної контррозвідувальної організації та на політичних та законодавчих аспектах, що стосуються безпеки, таких як Національний центр з цих питань. Перше є життєво важливим, оскільки Україна ще не позбулася небажаного іноземного втручання. А поліцейські та силові завдання, які дублюють роботу інших міністерств та відомств, повинні бути перерозподілені відповідно до цього закону. Це дозволить зменшити розміри організації та зосередити увагу на основних, а не на допоміжних завданнях.

Розвідувальні органи України є найслабшим сектором в цьому акті. У ньому не вказано, як саме розвідку контролюють, координують, оцінюють та використовують. Немає призначеного керівного органу. Можливість того, що Президент може створити координаційне відомство, не має сенсу, оскільки це не те, що необхідно, і в будь-якому випадку це займе багато часу, щоб стати ефективним. Для країни також рекомендується мати «Директора розвідки» на повну зайнятість, оцінку розвідувальної обстановки зі всіх джерел на національному рівні та управлінський підрозділ, що працюють цілодобово. Цей підрозділ повинен включати розвідку не тільки від спецслужб, а й від СБУ, військової бойової розвідки J2, національного банку, прикордонників, поліції та довірених союзників. Він повинен підтримувати міцний зв’язок з національними неурядовими організаціями, які оцінюють розвідку з відкритих джерел, засобами масової інформації та міжнародними аналітиками, які також працюють з відкритими джерелами. Організація повинна бути укомплектована аналітиками з кожного основного агентства з безпеки на основі обміну, щоб забезпечити максимальний практичний досвід. Це має здійснюватися безпосередньо під керівництвом РНБО. Також рекомендується розділити завдання розвідки через численність завдань в межах адміністрації Президента та важливості та своєчасності вимог до військової розвідки. Стратегічна політика та напрямок вимог до розвідки повинні надходити від адміністрації, проте детальні плани оперативної розвідки та запити повинні надходити від голови всього управлінського підрозділу в контексті обговорення з керівниками РНБО та агентствами оборони та безпеки.

ВИЗНАЧЕННЯ

Необхідно чітко дати визначення поняттям сектору безпеки та оборони. Існує величезна різниця між поняттями «насильства» необхідного для оборони та суспільною підтримкою діяльності поліції, які не слід плутати в межах одного визначення. У нинішніх визначеннях відсутні визначення оперативного рівня, які є важливими для того, щоб цей закон працював. Як правило, це включає визначення різниці у завданнях між політичним керівництвом та контролем з одного боку, та фактичним організаторським управлінням з іншого, ключовими також є визначення командування, оперативного командування, чіткість концепцій прийняття рішень, таких як повноваження, делегування, відповідальність та підзвітність. Також визначення концепції готовності, підкріпленої ресурсами та навчанням, є основним для всіх відомств для фактичного виконання цього закону. Без правової чіткості цих визначень можна стверджувати, що закон недієвий, оскільки ніколи не буде зрозумілості щодо запуску та виконання операцій.

Слабке визначення – це пункт планування оборони, який як і раніше зберігає залишки концепції комуністичного планування, де військові планують, а держава повинна надати гроші для впровадження плану (наприклад, 250-ти тисячна армія!). Планування оборони в умовах демократії НЕ стосується планування можливостей, які, ймовірно, надасть держава, а планування можливостей, які можуть надаватися в рамках річного бюджету, що виділяється урядом на оборону. Йдеться про ефективне використання державних грошей. Така концепція суттєво відрізняється від описаної в акті, оскільки у випадку невдачі творці оборонних планів завжди можуть звинуватити державу в ненаданні достатніх ресурсів, але в умовах демократії вони повинні працювати над створенням найкращої сили в межах виділених їм коштів. У цьому визначенні комуністична концепція все ще домінує.

[1] Dr Thomas Durrell Young (2018) Can NATO’s “new” allies and key partners exercise national-level command in crisis and war? Journal of Comparative Strategy, 37:1, 9-21

Фото: dssitsec.eu

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, страницу «Хвилі» в Facebook.