Двойное гражданство в Украине: проблема или спекуляция?

Очередной депутат Верховной Рады – в данном случае Геннадий Москаль – 19 мая выступил за разрешение двойного гражданства в Украине. «Власти следует на официальном уровне признать, что одно гражданство в Украине есть только де-юре, де-факто в нашей стране давно существует двойное гражданство», — заявил он, уточнив, что «миллионы наших соотечественников, которые по разным причинам выехали в Европейский Союз, США, Канаду, Израиль и другие уголки мира, давно получили гражданство этих стран, одновременно не отказавшись от украинского паспорта», — считает Москаль. При этом он назвал «бредовой» такую аргументацию сохранения запрета на двойное гражданство как угрозу применения другими государствами силы на территории Украины для защиты своих граждан. «Так, по данным Министерства иностранных дел Украины, в период с 2007 года по 2011 год посольство Украины в Молдове выдало украинское гражданство 6 907 лицам. При этом никому не приходит в голову, что Украина может начать военные действия против Молдовы для защиты своих граждан», — подчеркнул депутат.

Идея разрешить двойное гражданство в Украине, прямо скажем, далеко не нова – время от времени тот или иной политик или общественный деятель вновь и вновь поднимает эту тему. И Украина, похоже, еще на долгие годы обречена на дискуссию о целесообразности нынешнего законодательного запрета бипатризма (двойного гражданства) и угрозах, которые может вызвать отмена этого запрета. Так все же – чем опасны и мешают державе граждане Украины, запрятавшие второй паспорт, и как с ними бороться, если стоит бороться вообще?

Что касается ситуации последних лет (при этом учтем, что в последние годы активно пытаются раздавать свои паспорта в определенных районах державы – понятно, в основном приграничных, — такие наши соседи, как Россия, Румыния и Венгрия, то есть в целом проблема волне масштабна).

Весьма интересно описывается ситуация с бипатризмом в нашей стране в докладной записке отдела стратегий развития гражданского общества и противодействия коррупции Национального института стратегических исследований, адресованная высшему украинскому руководству летом 2009 года (да простит читатель пространную цитату, но, на взгляд автора, здесь сжато изложены основные моменты проблемы):

«…Конфликт между Российской Федерацией и Грузией с обоснованием агрессивных действий необходимостью защиты российских граждан на территории Грузии актуализировал вопрос о разработке механизмов выявления и предотвращения случаев двойного гражданства в Украине. С другой стороны, в украинском политикуме нет единства относительно решения проблемы двойного гражданства и предлагаются диаметрально противоположные подходы к ее урегулированию — от обоснования целесообразности внедрения в Украине двойного гражданства до категорического возражения возможности бипатризма. В частности, лидеры Партии регионов на протяжении избирательных компаний 2002-2004 гг. в своих публичных выступлениях обосновывали преимущества двойного гражданства для Украины. Среди аргументов, которые приводились в пользу внедрения двойного гражданства, наиболее распространенными были такие: двойное гражданство предоставит возможность объединить украинцев всего мира; будет оказывать содействие усилению влияния Украины в странах второго гражданства и успешности процесса евроинтеграции; положительно повлияет на приток в Украину трудовых ресурсов и на привлечение экономических возможностей стран второго гражданства украинцев; будет оказывать содействие упрощению ведения бизнеса для предпринимателей; улучшит правовую и социальную защиту украинцев за границей. Вместе с тем оппоненты легализации двойного гражданства справедливо делают замечания, согласно которым в украинском контексте двойное гражданство будет иметь прежде всего отрицательные следствия. Это обусловливается особенностями развития государств, которые находятся на пути становления. В частности, бипатризм тормозит процесс формирования общественных ценностей, приоритетов развития наций и, соответственно, единства народа. Институт бипатризма нивелирует прочность стойкой юридической связи, которая существует между гражданином и государством, ослабляя стержневой институт государственной системы — институт гражданства. Следствием распространения практики обретения двойного гражданства могут стать международные конфликты, ослабление способности государства влиять на своих граждан, а также защищать их интересы за границей. Бипатризм часто используется для уклонения от обязанностей гражданина перед государством (военная служба, уплата налогов), для облегчения криминальной деятельности…».

Как видим, за 2 года аргументация сторон в общем-то не изменилась. При этом аргументация и самих украинских граждан, стремящихся получить паспорт другой страны, также неизменна и зависит от региона проживания.

В частности, на Юго-Востоке и в Крыму проживающие здесь русские в немалом числе (согласно соцопросов, порядка трети от общего количества) позиционируют своей Родиной и «своей державой» Россию. Однако при этом никак не стремятся отказаться от украинского гражданства, поскольку оно как значительно облегчает жизнь в Украине, так и дает ряд преимуществ (например, проживающие в Севастополе офицеры и мичманы Черноморского флота РФ служат, имея гражданство России, получая более высокую «российскую» зарплату, а при увольнении с флота достают из запасника украинский паспорт и оформляют украинскую военную пенсию – она выше российской). Что касается охотников за румынским или венгерским гражданством, то их мотивация предельно проста – обладание паспортом этих стран как членов ЕС дает возможность свободно передвигаться по Европе.

В целом заметим, что лишь у небольшой части рядовых граждан, обзаводящихся вторым паспортом, мотивация основана на какой-то идее или моральных убеждениях. Чаще всего мотив – сугубо бытовые удобства. Что, с одной стороны, значительно снижает риски для Украины, которые мог бы иметь бипатризм в качестве инструмента создания «пятой колонны» той или иной державы в нашей стране (противное относится в основном к членам различных сепаратистских пророссийских организаций, поскольку ни Румыния, ни Венгрия не содержат на украинской территории каких-либо значительных общественных и политических структур). А с другой стороны, позволяет полагать, что наиболее эффективно проблема двойного гражданства в Украине могла бы быть решена экономическим ростом державы, благосостояния и правовой, социальной защищенности ее граждан.

Но, как говорится, об этом пока можно только мечтать. А потому официальному Киеву (той его части, которая считает бипатризм угрозой нацбезопасности) остается бороться с двойным гражданством иными методами. При этом заметим, что, хотя «лидеры Партии регионов на протяжении избирательных компаний 2002-2004 гг. в своих публичных выступлениях обосновывали преимущества двойного гражданства для Украины», с приходом к власти они вовсе не спешат выполнять эти свои обещания.

Как бы там ни было, на сегодня законодательство Украины запрещает иметь второе гражданство для граждан Украины. Но, в то же время, если вдруг такое случилось, и обладатель украинского паспорта обзавелся подобным документом от другого государства – забрать его, или лишить гражданства Украины, не так уж и легко. Почему? Постараемся ответить на этот вопрос.

Юристы отмечают, что сделав первый шаг в борьбе с бипатризмом (а именно – определив в статье 4 Конституции Украины принцип «единого гражданства»), наша держава на том и успокоилась. В Законе Украины «О гражданстве Украины», принятом в 2001 г., этот принцип был вновь задекларирован, но, в то же время, в нем нет даже определения бипатризма или множественного гражданства, а среди принципов государственной политики (статья 2) отсутствует принцип недопустимости двойного гражданства. То есть, Украина вроде как задекларировала, что ее гражданин может иметь только одно гражданство, но в то же время нет ясного и вразумительного запрета на несколько гражданств в четко определенных юридических терминах.

При этом нет и конкретного алгоритма борьбы с двойным гражданством. То есть он вроде как существует, но основан больше на декларациях, нежели на вразумительных пунктах ведомственных инструкций. И проблема далеко не лишь в создании четкой правовой базы.

С получением украинского гражданства все более-менее ясно. Например, иностранец, который претендует на получение украинского гражданства, должен подать декларацию об отказе от иностранного гражданства и на протяжении двух лет подать подтверждающие документы о выходе из гражданства от уполномоченного органа соответствующего государства. Тут все понятно: иностранный гражданин сначала подтверждает, что у него будет исключительно украинское гражданство, и только затем получает украинский паспорт.

Но если гражданин Украины решил вдруг заиметь гражданство, например, России (или любой другой страны, в которой разрешено двойное гражданство), то ситуация совершенно иная. Поскольку процесс подтверждения получения украинскими гражданами иностранного гражданства практически не определен законодательством, то любой желающий может получать этих гражданств, сколько захочет, — в Украине никто воспрепятствовать этому просто не может. Проще говоря, никто в Украине и знать не будет о том, что вы ночами под подушкой тискаете паспорт другой страны, — нет системы оповещения об этом украинских госструктур. Остается лишь делать ставку на случайное выявление бипатридов в «повседневной жизни». И вот тут возникает вопрос: а кто вообще это должен делать?

Интересно, что реальные рычаги воздействия на бипатридов в Украине есть, — тем же законодательством определен механизм лишения гражданства Украины. Так, статья 19 «Основания для потери гражданства Украины» Закона Украины «О гражданстве Украины» указывает, что основаниями для лишения гражданства Украины являются:

— добровольное получение совершеннолетним гражданином Украины гражданства другого государства;

— получение гражданства Украины вследствие обмана;

— добровольное вступление на военную службу другого государства.

Последний пункт – это явно про наших сограждан из числа жителей Севастополя и Крыма, которые вдобавок к украинскому паспорту обзавелись еще и российским, и служат на ЧФ РФ. Впрочем, к части из них вполне применим и второй пункт – далеко не все в анархические 90-е гг при получении украинского паспорта сдали советский, а его обменять на российский было проще простого.

В то же время Украина пытается конкретизировать и ужесточить ответственность граждан за тягу к обретению второго гражданства. Так, 2 июня 2009 года Верховная Рада Украины 233 голосами при необходимых 226 приняла законопроект № 2752 «О внесении изменений в закон «О гражданстве Украины». Законопроект направлен на ужесточение ответственности за приобретение второго гражданства. Также принят законопроект № 3102 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты» (относительно ответственности за сокрытие факта пребывания в гражданстве другой страны или получения такого гражданства). Бипатридов предлагается наказывать посредством выплаты штрафа в размере 10 тысяч необлагаемых налогом минимумов или ограничением свободы на срок до 5 лет. Кстати, этот же законопроект предполагал установить, что украинец, который имеет гражданство другого государства или получает его, обязан на протяжении 30 дней письменно известить любой из органов, который занимается вопросами гражданства.

То есть для наших соотечественников, коллекционирующих паспорта, существует и ответственность, которая со временем ужесточается. Более того: в феврале 2011 года председатель Верховной Рады Украины Владимир Литвин инициировал создание рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства о гражданстве и принятие такого решения соответствующим указом Президента Украины. Об этом шла речь в письме Литвина к Президенту Украины Виктору Януковичу и премьеру Николю Азарову, в котором он указывал: «Очевидно, что есть необходимость законодательно определить четкую и быструю процедуру прекращения гражданства Украины в связи с приобретением гражданства другой страны и разграничения правовых статусов граждан Украины и лиц, которые, будучи гражданами Украины, приобрели гражданство других стран. В конце концов, граждане Украины, желающие приобрести гражданство другой страны, должны четко осознавать социальные, экономические и правовые последствия потери правового статуса гражданина Украины». Председатель ВР напомнил, что в последнее время в национальном законодательстве отдельных центральноевропейских стран вступили в силу изменения, упрощающие процедуру приобретения гражданства лицами, которые имеют этническое происхождение из этих стран и проживают за их границами. По его словам, эти изменения привели к определенному напряжению в политических отношениях стран региона, поскольку «становится вполне очевидной тенденция к внедрению рядом соседствующих с Украиной стран политики продвижения собственного гражданства и поощрения к приобретению двойного гражданства».

В общем, господин Литвин изобразил беспокойство, прошло три месяца с момента его выступления, но ни о какой активности «рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства о гражданстве» пока не слышно.

Ясно, что на парламент при немалой части депутатов, ратующих за бипатризм, и существенной части их противников, полагаться нельзя. Но вот тут и возвращаемся к главному вопросу: а кто конкретно при нынешнем законодательстве в Украине борется с двойным гражданством, кто ищет бипатридов, берет их под белы ручки и задает им неудобные вопросы? По озвученному в прошлые времена мнению многих высоких чиновников (как и, вероятно, большинства рядовых граждан), эту функцию должна исполнять СБУ. В то же время, очевидно, СБУ должна играть в борьбе с бипатризмом определенную роль, но все же закон непосредственно на Службу безопасности Украины подобную функцию не возлагает, — этой службы проблема касается лишь в том плане, что представляет собой несомненную угрозу национальной безопасности Украины. Анализ этой угрозы выходит за рамки данного материала – в данном случае мы говорим о другом.

Среди органов власти, которые принимают участие в процедуре получения гражданства и лишения его, Законом Украины «О гражданстве Украины» определен «специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам гражданства». Таковым на сегодня является Министерство внутренних дел Украины, Министерство иностранных дел Украины и дипломатические представительства и консульства Украины, которые согласно статей 24-25 указанного Закона должны принимать документы относительно выхода из гражданства Украины, изучать наличие оснований для выхода из гражданства и проверять все необходимые документы, изымать при выходе из гражданства Украины паспорта гражданина Украины и другие определенные в Законе документы.

Из указанных органов, очевидно, на территории Украины лишь МВД имеет полномочия, достаточные для выполнения законодательных требований по поводу борьбы с двойным гражданством. Но сегодня, увы, руководство МВД больше интересует выполнение куда более приземленных задач. По крайней мере, никакой активности в попытке «найти свое место» в системе борьбы с двойным гражданством (а точнее, стать, согласно определенной Закону функции, инициатором создания этой системы на территории Украины) мы не видели в прошлые времена, не видим и сейчас.

Потому было бы неправильно говорить о том, что «нет механизмов и инструментов» для борьбы с бипатризмом в Украине. Они есть, но самоустранились. И в этом вся проблема.

Кстати, эксперты обращают внимание на отсутствие в Законе Украины «О гражданстве Украины» среди органов государственной власти, полномочных в вопросах гражданства, Государственной пограничной службы Украины и Государственной таможенной службы Украины, которые по профилю своих полномочий могут быть действенным механизмом выявления у граждан Украины документов, свидетельствующих о наличии у них гражданства других государств. Привлечение этих структур к борьбе с бипатризмом, очевидно, необходимо, но в случае с ЧФ РФ они едва ли изменят картину.

Как бы там ни было, проблема остается. Украина сегодня слишком слаба, чтобы бороться с бипатризмом «экономическими» методами (интересный факт: украинские этнические венгры в Закарпатье активно получают гражданство Венгрии, тогда как такие же этнические венгры в более благополучных Словакии и Чехии, по данным Венгерского информационного агентства MTI, им не интересуются вообще). В то же время, если наша держава считает двойное гражданство для себя угрозой, то методы и инструменты борьбы с ним, как мы указали выше, существуют, но отчего-то совершенно не применяются. Если же Украина не считает это действительной угрозой, то тогда непонятно, к чему вообще оставлять запрет на бипатризм правовой нормой.

Автор является экспертом Центра военно-политических исследований