Пересмотр пенсионной реформы: десять мифов о системе социальной безопасности

В принципе, подход, предложенный в книге «Решение кризиса старения населения» достаточно широкий и отражает все возможные политические решения проблемы пенсионной реформы. Однако на практике, «модель Мирового Банка» предлагает одно специфическое сочетание опор пенсионной системы: управляемая государством, солидарная основа с четко установленным уровнем выплат; обязательная, с четко определенным уровнем взносов частная основа; и добровольная частная система.

В нашей работе мы хотим исследовать частную, обязательную систему с определенным уровнем взносов. Для этого рассматриваем десять мифов.

Макроэкономические мифы.

Миф №1: индивидуальные пенсионные счета повышают национальное накопление.

Миф №2: уровень дохода выше при индивидуальных пенсионных счетах.

Миф №3: снижающийся уровень дохода в солидарной системе отражает ее фундаментальные проблемы.

Миф №4: инвестиции общественных трастовых фондов не имеют макроэкономического эффекта.

Микроэкономические мифы.

Миф №5: индивидуальные счета повышают мотивацию к труду.

Миф №6: пенсионные планы с четко установленной пенсией неизбежно ведут к раннему уходу на пенсию.

Миф №7: конкуренция способствует низким административным издержкам в системе с индивидуальными пенсионными счетами.

Политэкономические мифы.

Миф №8: коррумпированные и неэффективные правительства являются причиной для перехода к системе с индивидуальными пенсионными счетами.

Миф №9: антикризисная политика хуже работает в системе с четко определенной пенсией.

Миф № 10: инвестиции общественных трастовых фондов всегда неудачны и плохо управляются.

В данной работе мы разбиваем эти мифы, доказывая, что аргументы, которыми обосновывают систему индивидуальных пенсионных счетов часто безосновательны и в теории, и на практике.

Из этого мы делаем вывод, что политикам следует принять гораздо более тонкий подход к проведению пенсионной реформы, чем тот, который был предложен в книге «Решение кризиса старения населения».

Введение

Мы надеемся не только начать обсуждение «новых идей по социальной безопасности пожилых людей», но убедить политиков в сложности пенсионной реформы. Множество сегодняшних мифов, по меньшей мере, частично вытекают из книги «Averting the Old Age Crisis». Сложность оптимальной пенсионной политики должна предостеречь нас от веры, что простой набор рекомендаций поможет разным странам, простирающимся от Аргентины до Азербайджана, от Китая до Коста-Рики, и от Сьерра-Леоне до Швеции. Мы вспоминаем анекдот о профессоре, который каждый год задавал студентам один и тот же вопрос, но менял ответ.

По иронии судьбы, этот анекдот может предложить нам некий здравый взгляд на вещи. В ответ на вопрос «что мы должны делать с пенсионной системой?» мы должны воздержаться от единого простого ответа для всех стран мира.

Также вряд ли будет правильным на вопрос «что мы должны делать с нашей пенсионной системой» просто ответить «ничего». Проблемы, которые побуждают к проведению пенсионной реформы, реальны. Во многих странах возник дефицит – разрыв между обязательствами пенсионных фондов и их наполнением, что не только угрожает экономической стабильности, но также требует огромных инвестиций в образование, здравоохранение и инфраструктуру.

Слишком часто выплаты из пенсионных фондов идут тем, кто и так находится в привилегированном положении. Часто бедные фермеры финансируют богатую городскую элиту, что, конечно, не является правильной экономической политикой.

Более того, структура пенсионных программ во многих случаях не только подрывает макроэкономическую стабильность, но и ослабляет работу рынка труда и вредит правильному использованию ресурсов. Другими словами, реформы были и являются необходимыми. И хотя в ближайшее время страны мира как-то могут управиться с проблемами, в дальнейшем борьба с кризисом будет делом непростым.

Определение «трех опор»

За последние десятилетия, после судьбоносных реформ в Чили в начале 1980-х годов, многие страны при поддержке Мирового Банка отошли от государственной пенсионной системы с четко установленной пенсией к частной системе с четко определенными взносами. Важные реформы в этом направлении провели, среди прочих, такие страны как Аргентина, Боливия, Колумбия, Венгрия, Казахстан, Латвия, Перу, Польша, Швеция и Уругвай. Мы хотим обратить внимание именно на этот сдвиг – к частной пенсионной системе (с индивидуальными счетами), которая, как утверждают ее сторонники, выгодна всем.

Многие из сегодняшних мифов возникли из неспособности различать четыре аспекта пенсионной системы. В частности, большинство дискуссий по индивидуальным накопительным счетам ведутся вокруг приватизации, префондинга, диверсификации, и различия между системами, четко установленными пенсиями или взносами. Неспособность различать разные аспекты системы с индивидуальными счетами затемняет многие вещи.

Приватизация. Это замена общественной пенсионной системы частной.

Префондинг. Это накопление средств, для того, чтобы в будущем осуществлялись пенсионные выплаты. Префондинг можно понимать в широком или узком смысле.

Диверсификация. Она включает инвестирование в разные активы, а не только в правительственные ценные бумаги.

Определенные выплаты и определенные взносы. Первая система означает определенный риск для спонсора; он должен обращать внимание на уровень заработка работника, вследствие чего уровень пенсии будет предопределен. Вторая система, с другой стороны, предполагает больший риск для работника, поскольку уровень пенсии будет зависеть от успешности, с которой велось управление его пенсионными взносами.

Возможно любое сочетание этих четырех элементов. На практике все эти элементы содержат определенную сферу выбора – что делает особенно важным изучение деталей работы пенсионной системы и ее институтов. Идеальная модель, скорее всего, никогда не существовала, и принятые решения неизбежно будут «серыми», а не «белыми» или «черными». Например, государственная пенсионная система может управляться органами власти, а может управляться и не только ими, включая некоторые частные фирмы. Аналогично, и частная система может отдавать и некоторую роль государству, по крайней мере, в соблюдении правил ее работы. Префондинг также может различаться – средства для выплаты пенсий могут собираться частично. Также может различаться и степень диверсификации.

Наконец, различие между системами с определенными выплатами и с определенными взносами не настолько четко, как может показаться. В действительности план с определенными выплатами можно представлять как план с определенными взносами в сочетании с набором возможностей по снижению финансового риска для работника. Гибриды между этими двумя системами не только возможны в теории, но и существуют на практике.

Аналитические основы

Прежде чем изучать мифы, следует сделать четыре важных замечания, касающиеся системы с индивидуальными накопительными счетами.

Черты врожденные и приобретенные. Ключевой вопрос, касающийся солидарной пенсионной системы и системы с индивидуальными счетами, это какие их особенности «врожденные», а какие – «приобретенные»? Если мы видим, что пенсионная система А работает не очень хорошо, что нам делать – сменить ее на систему Б? Конечно, сравнение идеализированной версии Б с недоработанной версией А вряд ли даст нам многое. Первым шагом может стать сравнение идеализированных версий А и Б, а затем изучение, как они могут работать в данных политэкономических обстоятельствах. Многие из мифов возникают из-за путаницы в сравнении врожденных и приобретенных черт пенсионных систем. Поначалу мы обращаем набиольшее внимание на врожденные особенности, но не надо забывать и об исторических тенденциях практической работы той или иной системы, поскольку эти тенденции в одной стране вовсе не обязательно повторяют тенденции в другой.

Условия «чистого листа» против условий трансформации. В оценке успешности пенсионной реформы важны начальные условия. Другими словами, социальный эффект от реформы в стране со зрелой пенсионной системой, при переходе к системе с индивидуальными счетами, может существенно отличаться от страны, где пенсионная система еще не устоялась. Очень немногие нации имели такой изначальный выбор; почти все имели какую-то форму социального страхования по возрасту. В действительности из 172 стран, вошедших в издание «Программы социальной безопасности стран мира» лишь шесть (Бангладеш, Ботсвана, Малави, Мьянма, Сьерра Леоне и Сомали) не имели программ страхования по возрасту или нетрудоспособности. Нужно отметить, что некоторые из этих программ охватывают относительно малую часть населения; и, решая вопрос, нужно ли расширять существующую систему, проблема начальных условий становится важной. Однако во многих странах начальные условия уже заданы. И тогда важно оценить, что лучше – ломать существующую систему или улучшать ее работу, учитывая возможные издержки реформ.

Межпоколенческий анализ. Известно, что политики обычно сосредотачиваются только на ближайших целях, игнорируя долгосрочные издержки (и даже нежизнеспособность) общественных программ. Анализируя переходы и реформы мы, однако, должны быть осторожны, чтобы не сделать противоположную ошибку: чрезмерно сфокусироваться только на долгосрочных выгодах, не учитывая текущие издержки. Например, реформа может вести к повышению потребления старших поколений, но за счет младших. Когда одному поколению становится лучше, другому становится хуже, и мы сталкиваемся со сложным расчетом – как взвесить выгоды одного поколения и потери другого?

Главное внимание – благосостоянию. Аналогичным образом, нам нужно иметь в виду главную цель. Сбережения и экономический рост это не цель сама по себе, а средство: увеличить благосостояние членов общества. Так мы можем агитировать людей делать больше сбережений, подвергая их деньги риску. Однако это не улучшит их благосостояние. Например, люди, склонные рисковать могут выиграть, откладывая больше средств. Однако они могут и проиграть. Даже будущие поколения, получавшие большую зарплату, благодаря буму на фондовом рынке, со временем могут проиграть!

(…)

Заключение

Недофинансирование пенсионных систем представляет потенциальную угрозу финансовому здоровью и экономической стабильности многих развивающихся стран. Исследование Мирового Банка «Решение кризиса старения населения» сослужило хорошую службу, поскольку привлекло внимание к этой проблеме и к обсуждению политических мер по ее решению. К несчастью, как это часто и бывает, был избран довольно узкий подход, и все внимание было сосредоточено на частных пенсионных планах с определенными взносами. Мы показали, что большинство аргументов, сделанных в пользу такой реформы основаны на ряде мифов, которые не подтверждаются ни в теории, ни на практике.

Переход к частным пенсионным фондам с определенными взносами может иметь, а может и не иметь положительного влияния на сбережения, благосостояние, рынок труда или финансовый баланс. Мы установили ряд факторов, которые влияют на результаты в любой стране. В развивающихся странах нет никаких условий, которые бы позволили считать частную пенсионную систему некой «панацеей». Менее развитые страны имеют слабо развитые фондовые рынки, плохо информированных инвесторов и слабое государство, что повышает вероятность неудачи реформ. Более того, существование значительной неопределенности в работе и недоразвитость финансовых рынков делает многие виды социального страхования, предоставляемые традиционной солидарной системой, все более ценными.

Споры о пенсионной реформе будут гораздо более плодотворными, если примут более широкий взгляд на вторую основу пенсионной системы, которая должна включать хорошо продуманные государственные пенсионные планы. Частные пенсионные фонды не всегда являются лучшим решением. Более широкий взгляд на вещи позволит политикам тщательно взвесить все «за» и «против», включая частные и государственные системы, и многое другое, приняв оптимальное решение

П.Орсаг, Дж. Стиглиц

Источник

Перевод Андрея Маклакова, Диалоги