Стратегія Харкова-2030: робота над помилками

5 січня секретар міської ради Ігор Терехов звільнив Сергія Андрєєва з посади керівника «Харківських теплових мереж», яку той обіймав з 2003(!) року. Тижнем раніше Терехов публічно засудив багатомільйонні витрати бюджету на інсталяцію «Зоряне небо», заявивши, що більше місто не куплятиме її за такі кошти. Ці доволі рішучі та неочікувані кроки секретаря міськради актуалізували питання стратегічного розвитку міста – яким буде «новий курс Харкова після Кернеса»?

І характерно, що це питання загострилося якраз між завершенням дії «Стратегії розвитку міста Харкова до 2020 року» та прийняттям нової Стратегії до 2030-го. Проект останньої було презентовано на Інноваційному форумі 15-16 жовтня 2020-го, а знайти її текст виявилося справжнім квестом – наприклад, на сайті міської ради у відповідному розділі під виглядом Стратегії-2030 розміщено презентацію на 15 слайдів з описом того, як вона повинна розроблятися.

Текст Стратегії вдалося знайти на сайті Управління інноваційного розвитку та іміджевих проектів департаменту у справах сім’ї, молоді та спорту. Щоб текст став офіційним документом, він має бути не просто презентований, а винесений на сесію міськради і ухвалений голосуванням більшості депутатів. Одночасно виглядало б логічним заслухати звіт щодо виконання попередньої Стратегії. Можливо, цього варто очікувати вже на найближчих сесіях міської ради, а поки Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив тему «міських стратегій» і ділиться своїми спостереженнями із громадськістю.

Стратегії місцевого розвитку в Україні

Наявність стратегій розвитку міст для Європи є такою ж звичною справою, як наявність бізнес-плану у підприємця перед відкриттям власної справи. «Міська стратегія» дозволяє оцінити існуючі ресурси, визначити кінцеві та оперативні цілі, а також обрати оптимальний вектор розвитку для їх досягнення. Від абстрактного «Харків – потужний індустріальний, торгівельний та науковий центр» стратегія переводить дискурс у площину конкретних цифр, прорахунку ймовірних сценаріїв, індикаторів досягнення поставлених цілей. Стратегія – це також визначення курсу розвитку міста, незалежного від персоналій та партій, які змінюють одне одного у владі. Принаймні, так повинно бути, якщо ставитись до стратегії не як до формально наявного документа, який припадає пилом десь в архівах мерії.

Проблематика «міських стратегій» в Україні почала актуалізуватися з кінця 90-х під впливом програм міжнародної технічної допомоги. Але здебільшого це був саме той випадок, коли стратегія розроблялася як необхідна формальна умова залучення іноземних коштів, а після їх отримання про документ забували. Новим імпульсом посилення уваги до питань стратегічного розвитку громад стала реформа децентралізація. На початку 2015 року була прийнята низка законодавчих актів (зокрема, Закони «Про засади державної регіональної політики» та «Про добровільне об’єднання громад»), які вводять поняття «регіональних стратегій розвитку», а також «міських, сільських, селищних стратегій розвитку» громад, у правове поле.

Тоді ж в Україні створюється Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) та приймаються зміни до Бюджетного кодексу, згідно з якими (стаття 24-1) ДФРР фінансує на конкурсній основі місцеві інвестиційні програми (сумарно в обсязі не менше 1% від доходів Держбюджету). У тій же статті Кодексу згадується наявність «регіональної стратегії розвитку» як умови участі в конкурсі проектів.

Тим часом, створення об’єднаних територіальних громад (ОТГ) серед іншого стимулювалося іноземними грантовими програмами, які робили значний акцент на необхідності розробки стратегій ОТГ як запоруки їхньої подальшої економічної спроможності. Відповідно, після 2015 року в Україні (принаймні формально) вибудовується і окреслюється в правовому полі «стратегічна тріада», яка складається з державної стратегії регіонального розвитку, а також обласних стратегій та місцевих стратегій громад.

Саме у такій послідовності відбувалося прийняття стратегій на період до 2020 року (судячи з їхнього змісту – включно з 2020-м): постановою Уряду від 06.08.2014 р. була прийнята Державна стратегія, на сесії Харківської обласної ради 05.03.2015 р. депутати затвердили Регіональну стратегію, а 21.12.2016 р. сесія міської ради проголосувала за Стратегію розвитку Харкова. І хоча в самому тексті попередньої міської стратегії кінцева звітність з її виконання передбачена «не пізніше ніж через 6 місяців після завершення строку її реалізації», вже можна зробити певні попередні висновки та порівняння з проектом нової Стратегії 2021-2030.

Стратегія-2020: час звітувати

Стратегія-2020 представляє собою документ на 93-х сторінках, який складається з 6-ти розділів, додатків та списку розробників з 147(!) осіб. Такі великі списки, доречи, є доволі поширеним явищем як для стратегій українських міст – до них включаються різноманітні авторитетні особистості, і це, скоріше, нагадує «список поручителів», ніж фактичних розробників документу.

Структура Стратегії є доволі типовою і починається з першого розділу «Аналіз початкових умов соціально-економічного стану та розвитку Харкова (профіль громади)». Це найбільш «вікіпедійна» частина документу, в якій міститься багато статистичної інформації про місто. У другому розділі «Глобальні виклики та прогнозування національних ризиків і тенденцій розвитку міст майбутнього» наводяться результати прогнозних досліджень декількох міжнародних організацій та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України. Третій розділ – «Ідентифікація проблем і визначення місії та візії Харкова» – включає SWOT-аналіз існуючого стану міста за 12-ма сферами, а також дає дві ключових для Стратегії дефініції місії та візії Харкова. «Місія – бути точкою інноваційно-креативного зростання національної економіки з комфортними умовами проживання освіченого й здорового населення», а «візія – велике європейське зелене місто з унікальною архітектурою, з комфортними і безпечними умовами проживання освіченого населення, яке працює в інноваційно-креативних галузях економіки».

У четвертому розділі «Формування цілей і сценаріїв розвитку Харкова» визначено 6 стратегічних цілей Стратегії, кожна з них деталізується на декілька «операційних цілей», для досягнення яких пропонується перелік необхідних заходів. Це найбільший за обсягом розділ (35 сторінок) і найбільш «конкретний» з огляду на те, які саме завдання ставить Стратегія перед її виконавцями. В останніх двох розділах («Механізм реалізації Стратегії розвитку Харкова» та «Моніторинг і оцінювання ефективності реалізації Стратегії розвитку міста») міститься детальний план контролю виконання документу (для чого в «додатках» наведений великий список кількісних індикаторів). До речи, окремим пунктом передбачена щоквартальна та щорічна звітність, яка подається на затвердження міській раді, при цьому щорічні звіти повинні публікуватися на веб-сайті міськради.

На відповідній сторінці сайту міськради «Стратегія розвитку Харкова 2020» є гіперпосилання на 10 документів, однак майже всі вони стосуються процесу розробки Стратегії (тобто хронологічно відсилають до 2015-2016 років), і лише один документ називається «Звіт щодо реалізації Стратегії розвитку міста Харкова до 2020 року». Якщо перейти за посиланням, то завантажується word-файл на 15 сторінок, який, щоправда, за змістом дещо відрізняється від заявленої назви – це не повний звіт щодо виконання стратегії, а проміжний за підсумками першого півріччя 2020-го року.

Вже на першій сторінці звіту міститься таблиця з узагальненою оцінкою реалізації стратегії і досягнення 6-ти стратегічних цілей.

Джерело: сайт Харківської міської ради.

Пояснення до таблиці з першої сторінки можна знайти на шостій – рівень виконання 6-ти стратегічних напрямів тут оцінено у відсотках.

Джерело: сайт Харківської міської ради.

Звідки взялися ці відсотки? Згідно методології, описаної на 4-й сторінці, «експертно для кожного заходу було визначено його рівень», де присвоюється оцінка 0% - якщо захід не виконується, 25% - виконується частково, 50% - виконується в цілому, 75% - виконується в значному обсязі, 100% - виконано повністю. Далі для кожного з 6-ти напрямів розраховувався середньо-арифметичний відсоток відповідних заходів. Починаючи з 7-ї сторінки по кожній з 6-ти стратегічних цілей автори документа зробили підборку з декількох вдалих кейсів. Наприклад, для першого напряму зазначили, що 147 молодих сімей отримали пільговий кредит на житло в рамках відповідної програми, а на ремонт житлового фонду в бюджеті-2020 передбачено 700 мільйонів гривень.

У чому проблема такого підходу? По-перше, на відміну від самої Стратегії, в якій досить ретельно аналізувалися проблеми та ризики в різних сферах, у цьому звіті висвітлені лише позитивні кейси. Тобто, відкриваючи сторінку з аналізом 3-го напряму (екологічного), ми точно не знайдемо там жодних згадок про «Коксохім». Не буде в звіті й посилань на зростання заборгованостей з заробітної плати чи скорочення чисельності населення в місті, хоча інформація про це представлена у відкритому доступі на сайті Обласного управління статистики.

По-друге, цей підхід фактично не опрацьовує ті кількісні індикатори, які були записані в самій Стратегії (3 сторінки параметрів), співвіднесені з 6-ма стратегічними напрямами. Наприклад, перші два індикатори зі Стратегії (відносяться до першого напряму «соціальної впевненості») – кількість злочинів та смертність у ДТП (обидва параметри з розрахунку одиниць на 10 тисяч населення). У звіті не міститься інформації щодо динаміки за цими параметрами, натомість відсоток досягнення цілі підіймається за рахунок «заходів» на кшталт виділення коштів з бюджету. Хоча само по собі виділення коштів ще не є результатом, який мав би підлягати оцінці, а є лише інструментом для досягнення таких результатів. Непрозоре виведення кінцевого відсотку через ігнорування кількісних індикаторів на користь «заходів» ставить під сумнів як методологію, так і отримані за її допомогою оптимістичні висновки.

З політичної точки зору зрозуміло, що міська влада намагається висвітлювати реалізацію Стратегії в більш оптимістичній тональності, бо фактично є відповідальною за досягнення поставлених цілій. І навряд чи «харківський кейс» тут є унікальним, тому, ймовірно, громадяни багатьох українських міст після успішної реалізації Стратегій з 1 січня 2021 року вже живуть в «комфортних, зелених містах з інноваційною економікою та соціальними гарантіями» («візії» та «місії» у багатьох стратегіях прописані дуже схоже).

Задля того, щоб звіти з реалізації стратегій були більш об’єктивними щодо реального стану справ європейський підхід рекомендує не залишати це питання виключно в компетенції самої міської влади. І цікаво, що харківська влада також залучала для моніторингу експертів, причому оголошуючи регулярні тендери на «статистичні послуги». Наприклад, за «статистичні й моніторингові послуги» для аналогічного звіту за перше півріччя 2019 року з міського бюджету було витрачено 55 тисяч гривень за одним тендером. У лютому 2020-го мерія оголосила ще один тендер на 50 тисяч («Аналіз показників виконання Стратегії розвитку Харкова до 2020 року)». Можна припустити, що експертно-громадський моніторинг, за який платить мерія, навряд чи є об’єктивним.

Стратегія-2030: опускаючи планку

Розробляючи нову Стратегію-2030, міська влада також постійно оплачувала послуги експертів для виконання різних допоміжних функцій (як і у випадку зі «статистичними послугами» при моніторингу залишається відкритим питання, чи не входить це в обов’язки співробітників департаментів міської ради, тобто, чи не сплачує громада за цю послугу двічі).

Наприклад, у квітні 2020-го майже 100 тисяч гривень мерія сплатила за «проведення ринкового дослідження та узагальнення результатів круглих столів в рамках розробки Стратегії». Цікаво, що більшість тендерів вигравав один і той самий ФОП – він же отримав декілька тендерів по 25 тисяч гривень на «проведення консультацій за темою «Концепція підготовки Стратегії розвитку міста Харкова до 2030 року»». З опису тендера до кінця не зрозуміло, чи відповідальний департамент самостійно не спромігся організувати «проведення консультацій» і замовив це за бюджетні кошти, чи переможець надав розробникам Стратегії власні консультації, по 25 тисяч грн. за кожну.

Взагалі, інші показові кейси того, як розробка Стратегії перетворилася на чорну діру для міського бюджету і можливість заробітку для окремих осіб, чудово описано в статті-розслідуванні Павла Новика для Bihus.info. Зважаючи на такі великі попередні витрати, Стратегія мала б виглядати зразково – втім, текст, з яким можна ознайомитися за цим посиланням, такого враження не справляє.

Те, що одразу кидається в очі (у порівнянні з попередньою Стратегією) – це наявність усього двох розділів та їхнє співвідношення. Фактично, в проекті, який подається як «Стратегія», 80% тексту займає перший розділ «Соціально-економічний аналіз розвитку Харкова». Це «вікіпедійний» розділ, в якому міститься статистична інформація за різними сферами, а також нагадуються «інноваційні» речі на кшталт того, що Харків розташований на кордоні лісостепу і степу, на п’яти пагорбах.

Характерно, що загугливши окремі абзаци цього описового розділу, можна знайти той самий текст в дисертації Анастасії Мазурової (місцями з посиланнями на інші джерела). Відповідні посилання на першоджерела у Стратегії-2030 відсутні. Зважаючи на такі «співпадіння», доцільно перевірити текст Стратегії в одній з систем «антиплагіату».

Другий (і останній) розділ, який містить щось відмінне від констатацій та статистичних довідок про Харків, починається з 78-ї сторінки Стратегії. Судячи з усього, текст оформлювався в останній момент, і тому містить подібні моменти, які одразу кидаються в око.

Джерело: текст «Стратегії розвитку Харкова до 2030 року», сторінка 82.

Джерело: текст «Стратегії розвитку Харкова до 2030 року», сторінка 87.

Що стосується ключового змісту, то нова Стратегія пропонує обмежитися 3-ма (а не 6-ма) стратегічними цілями і напрямами. По-перше, комфортне, розумне та зелене місто; по-друге, глобальне місто індустрій, заснованих на знаннях; по-третє, місто високих соціальних стандартів і суспільної згоди. Ці напрями повністю дублюють підрозділ «Бачення (візія) міста», в якому, щоправда, ці ж слова розбили на 7 напрямів.

Що відсутнє в другому розділі (й взагалі в Стратегії) у порівнянні з «версією-2020»? Місія міста, сценарії розвитку і – головне – кількісні індикатори для оцінки. При цьому в тексті є фраза «У рамках реалізації цієї Стратегії запроваджується проведення моніторингу досягнення цілей шляхом порівняння фактично отриманих значень індикаторів з їх прогнозними значеннями» - тобто, якісь індикатори все ж передбачені, але вони не представлені. Ймовірно, моніторинг і оцінка можуть звестися до відсотку проведених «заходів», а не динаміки кількісних індикаторів, які описують реальний стан справ у місті.

Резюме

Стратегічне планування на рівні держави, регіону чи окремої громади поступово увійшло в ужиток і в Україні. Контекст децентралізації особливо підсилив важливість стратегій саме на «низовому» рівні територіальних громад, відповідальність яких за власну економічну спроможність збільшилась пропорційно до нових повноважень і ресурсів.

Проблематика стратегічного вектору розвитку є вкрай актуальною для Харкова саме зараз, з огляду на зміну міської влади. Саме стратегія повинна визначити і пріоритети у бюджетних видатках міста – свої аргументи можуть мати і витрати на «іміджеві» проекти, але тоді треба «не соромитися» зафіксувати це в документі, пояснивши якій стратегічній меті вони слугують. Або ж навпаки – лімітувати максимальний відсоток міських коштів, які витрачаються на «іміджеві», розважальні проекти та прикрашання міста. Так чи інакше, стратегія розвитку міста не повинна оминати гострі питання, по яким точиться суспільна дискусія – стратегія має бути змістовним документом, а не формально-декларативним по принципу «за все гарне».

Наразі в Харкові завершилась дія попередньої Стратегії-2020, яка потребує комплексної об’єктивної оцінки та звіту відповідальних виконавців. Ті приклади проміжних звітів, які є на сайті міської ради (і до розробки яких долучалися переможці тендерів), виглядають заангажовано-оптимістичними та ігнорують кількісні індикаторі, закладені в самій Стратегії, на користь «заходів».

У той же час, Стратегія-2020 як документ є набагато змістовнішим, ніж той проект Стратегії-2030, який розроблявся весь останній рік. Незрозуміло, яким чином численні круглі столи (які справді проводились), замовлені додатково за міські кошти консультації та дослідження втілилися в настільки «сирий» текст. Головним його недоліком можна вважати співвідношення між «профілем (паспортом) громади», який носить констатуючий характер, та другим розділом, який безпосередньо і повинен визначати пріоритетні напрями розвитку на майбутнє. Елементи плагіату в тексті, проблеми з візуальним оформленням, відсутність деяких важливих елементів Стратегії (місія міста, можливі сценарії розвитку, індикатори для оцінки тощо) – все це посилює негативне враження від Стратегії-2030.

Також, ймовірно, доцільніше було б обмежити строк нової міської стратегії 2021-2027 роками – саме такий діапазон мають вже прийняті Державна стратегія регіонального розвитку та Стратегія розвитку Харківської області, з якими за законом має узгоджуватися міська стратегія. До того ж, як показала цьогорічна практика, розробка нової стратегії у рік чергових виборів місцевої влади (2030-й має бути таким) погано позначається на якості документу та увазі до нього.

Зважаючи на те, що Стратегія потребує схвалення на сесії міської ради, залишається ймовірність, що текст ще зазнає не лише «косметичної» редакції, а сутнісного доопрацювання. Секретарю міської ради, який наразі виконує обов’язки мера, варто взяти це питання під особистий контроль. Тим паче, що само по собі питання довгострокової стратегії розвитку міста навіть з прагматично-раціональної точки зору є вигідною темою для будь-якого політика, який «приміряє» на себе образ кандидата в мери на майбутніх виборах. Тоді як затвердження під головуванням секретаря міськради документу настільки низького рівня у порівнянні з попереднім може стати приводом для його політичних опонентів небезпідставно поширювати тезу, що за Кернеса мерія працювала краще.

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, страницу «Хвилі» в Instagram.