«Парламентский заговор» и консервация партийной системы Украины

Мэры – только от партий, партии – с выдвижением в 2/3 облсоветов и общенациональный 5%-й барьер вдобавок: в «Слуге народа» озвучили свои планы по изменению Избирательного кодекса, с которыми не согласны в «Ассоциации городов Украины». «Правила игры» на местных выборах по-прежнему остаются неизвестными, торги продолжаются, а Аналитический центр «Обсерватория демократия» исследует, что стоит за последними инициативами «слуг».

Партизация местных выборов

Если что-то в отношении местных выборов в Украине и можно утверждать наверняка, так это то, что ничего нельзя утверждать наверняка. Подготовка к предстоящей кампании продолжается в ситуации неопределенности – прежде всего, институциональной. Если предусмотренная Конституцией дата выборов – 25 октября 2020 года – сегодня принимается за основу и в «Слуге народа» (но никаких гарантий, что завтра они снова не заговорят о переносе на весну), то с «правилами игры» ясности гораздо меньше.

Коммуникационная уловка власти состоит в том, что публично разные топ-спикеры говорят противоположные вещи, затрудняя для оппонентов понимание реального расклада. Примерно два месяца назад мы анализировали, какие значимые изменения к Избирательному кодексу рассматриваются в «Слуге народа», с акцентом на так называемой «поправке 2/3» против «региональных партий» – допуск к участию в выборах только тех партий, которые выдвигают кандидатов в областные советы минимум 2/3 регионов. И прогнозировали, что попытка «загнать» местные элиты к себе (в «Слугу народа» или проект-сателлит типа «Нашего Края») может обернуться созданием сильной «партии мэров» (или двух-трёх схожих проектов под знаменами разных олигархов).

10 апреля в интервью «Левому берегу» Александр Качура (народный депутат из пропрезидентской фракции и один из ответственных за подготовку к местным выборам) по поводу «поправки 2/3» утверждал, что «эта идея пока не нашла поддержки в партии».

А уже 26 апреля глава партии «Слуга народа» Александр Корниенко в своём интервью озвучил намерения не только принять «поправку 2/3», но и усилить ее всеукраинским проходным барьером в размере 5%, а также запретить самовыдвижение в мэры.

Информация о 5%-м общенациональном барьере и де-факто абсурдной подмене местных выборов «псевдопарламентскими» на уровне слухов обсуждалась уже пару недель, и даже нашла своё отражение в письме «Ассоциации городов Украины» к главе пропрезидентской фракции Давиду Арахамии от 21 апреля. Среди требований:

• отказ от любых «общенациональных барьеров»,
• снижение денежного залога,
• право на самовыдвижение кандидатов в мэры/главы ОТГ,
• сохранение «водораздела» пропорциональной и мажоритарной систем на уровне 90 тысяч населения громады.

Обращение подписано Виталием Кличко, и кроме формального статуса главы Ассоциации городов, мэр Киева становится рупором всех градоначальников в спорах с Офисом президента.

Тем не менее, контроль над изменением законодательства – не у рейтинговых мэров, а в руках парламента и партий, общественное доверие к которым - крайне низкое. Один из последних опросов до начала карантина (проведенный по методологии face-to-face, а не телефонный или интернет-опрос) от «Центра Разумкова» засвидетельствовал:

• Верховной раде как институту «не доверяют» 65% украинцев («полностью доверяют» - 3,3%, «скорее доверяют» - 24,6%; тогда как в сентябре 2019-го баланс доверия был положительным – 57% на 25%);
• Недоверие к лидерам партий/фракций составляет: Петру Порошенко – 80%, Юлии Тимошенко – 71%, Юрию Бойко – 70%;
• Отношение к институту политических партий в Украине: 16,7% - полностью или скорее положительное, 70% - негативное.

Сопоставим эти данные с результатами VI муниципального опроса группы «Рейтинг» - уровень одобрения деятельности местных властей в областных центрах преимущественно положительный: среднестатистическому украинскому мэру доверяет на 16% больше избирателей, чем не доверяет. О причинах такого разрыва в отношении к центральной и местной власти сейчас не говорим – принимаем как данность. Вот и парламентские партии перед закономерной угрозой поражения на местных выборах «региональным проектам» (мэров и не только), решили перекрыть электоральное измерение институциональным.

И это тот случай, когда интересы «Слуги народа» и разнофланговой парламентской оппозиции полностью совпадают. Выборы в ОТГ последних нескольких лет показали, как много мандатов партии уступают самовыдвиженцам, а значит – чтобы нанести «двойной удар» популярным «местным элитам», парламентские партии не только постараются «загнать» их к себе, запретив локальное участие в отдельно взятых регионах, но и попробуют минимизировать опции самовыдвижения.

Сейчас в Избирательном кодексе многомандатная мажоритарная система предусмотрена для всех районных, поселковых и сельских советов (вне зависимости от численности населения), а также для небольших городских советов до 90 тысяч человек. Перспективы районных советов, судя по интервью Корниенко, туманны – на сегодня в приоритете вариант с двумя уровнями местного самоуправления (ОТГ и регион, без райсоветов), хотя «урядники» как представители правительственной вертикали в укрупненных районах будут. А вот «водораздел» в 90 тысяч однозначно намерены снижать – публично проговаривались несколько вариантов (50, 30, 20 или 10 тысяч), хотя и Корниенко, и Качура в своих интервью называли именно «10 тысяч». Причем непонятно, речь по-прежнему только о городах, или этот числовой барьер будет применен ко всем ОТГ.

Моделирование вариантов для ОТГ Харьковской области

Смоделируем на примере Харьковской области, в каких ОТГ выборы пройдут по партийно-пропорциональной системе при различных вариантах «водораздела». Пока что выносим за скобки разночтения, которые возникли у Харьковской облгосадминистрации и Кабмина, а также историю конфликтов в каждом из проблемных кейсов – за основу для расчетов примем опубликованный на сайте ХОГА вариант.

Всего в регионе должно быть создано 56 ОТГ, 15 из которых полностью включают в себя контуры нынешних районов. По действующей редакции Кодекса из 56-ти ОТГ партийно-пропорциональные выборы должны состояться только в Харьковский городской совет. В случае, если планка будет опущена до 50-ти тысяч (и это будет универсальный барьер для всех типов населенных пунктов) – добавляются еще 3 громады (Лозовская, Купянская, Изюмская). Если до 30-ти тысяч – еще 11, до 20-ти тысяч – еще 12, до 10-ти тысяч – плюс 17.

То есть, если мажоритарную систему оставят только для ОТГ с населением менее 10-ти тысяч человек (как говорят Качура и Корниенко), то в 44-х из 56-ти громад выборы будут проходить по партийным спискам без возможности самовыдвижения и, видимо, с весьма ограниченным перечнем крупных всеукраинских партбрендов. К слову, такое углубление партийно-пропорциональной системы актуализирует вопрос субъектов выдвижения – кто именно подает партийные списки на «низовом уровне»? К примеру, если в 2015-м году на выборах в районный совет субъектом выдвижения были районные организации партий, то как будет сейчас в ОТГ? Статья 217 Кодекса, выписанная в категориях «старого» административного устройства, не даёт однозначных ответов, но можно предположить, что для удобства парламентских партий всё выдвижение может быть отдано на откуп областных организаций, без необходимости регистрации ячейки в каждой ОТГ.

Что касается размеров советов ОТГ, то о намерениях поменять действующую «вилку» с привязкой количества мандатов к численности избирателей в «Слуге народа» пока не говорят. Исходя из актуальных показателей, в Харьковской области размеры советов были бы следующими: от 22-х мандатов в Куньевской (Изюмский район), Петропавловской (Первомайский район) и Беляевской (Первомайский район) ОТГ – до 84-х мест в Харьковском городском совете. К слову, «нарезка» Первомайского района на 3 громады, две из которых с населением меньше 5 тысяч, выглядит достаточно странно (особенно на фоне «нарезки» соседних районов). Также следует заметить, что у некоторых ОТГ число избирателей - «пограничное» между двумя опциями, и до старта избирательного процесса совет может перейти в соседнюю категорию.

Отдельный вопрос, волнующий потенциальных участников – размер денежного залога за партийный список или участие в выборах мэра. Напомним, что нынешний залог рассчитывается по формуле «4 минимальных зарплаты на каждые 10 тысяч избирателей», при этом для советов, где будет функционировать мажоритарная система, залог не предусмотрен.

Законопроект № 2769 о снижении залога в 9 раз (формула – «4 минимальных зарплаты на каждые 90 тысяч избирателей») уже успешно прошел профильный комитет и рекомендован депутатам для принятия. Однако глава «Слуги народа» Александр Корниенко высказал свою позицию, что «снижать надо не в 9, а в 4-5 раз максимум», и вдобавок – не возвращать залог преодолевшим барьер партиям, а из этих средств дофинансировать проведение выборов. Другими словами, «залог» как гарантия «серьезности намерений» превращается в некий «акциз» - государственную пошлину за участие в местных выборах.

Ниже в таблице представлены ориентировочные (т.к. число избирателей будет еще корректироваться) суммы в гривнах денежного залога для городских ОТГ Харьковщины в двух вариантах – по формуле действующего закона и в случае принятия законопроекта № 2769 в его текущем виде.

Не исключено, что в «Слуге народа» захотят собрать с кандидатов еще больше денег и ввести залог для «низового уровня» ОТГ с мажоритарной системой (с привязкой к численности избирателей в округе для каждого кандидата). Вместе с тем, вопрос залога - это всегда «палка о двух концах», где с одной стороны – блокирование участия субъектам без крупных спонсоров, а с другой – зеленый свет множеству технических кандидатов.

Резюме: конец децентрализации

Логика изменений Избирательного кодекса в духе «партизации», судя по всему, состоит в том, чтобы превратить местные выборы в «псевдопарламентские» с точки зрения предложенных избирателям альтернатив. Запрет на участие для партий, не выдвинувших кандидатов минимум в 2/3 областей, и распространение пропорциональной системы на выборы в ОТГ с населением от 10 до 90 тысяч позволит и «Слуге народа», и другим парламентским силам (в меньшей степени относится к «Голосу») максимизировать своё представительство в местных советах. Пропрезидентской партии также выгоден 5%-й общенациональный барьер: чем больше голосов будет отдано за непроходные партии – тем больше мандатов получит «Слуга народа». Возможно, все эти позиции станут предметом торга с «местными элитами», и в конечной редакции Кодекса будут смягчены.

Действующие мэры и главы ОТГ оказались в непростой ситуации: существует высокий риск того, что они не смогут баллотироваться в качестве самовыдвиженцев, не смогут проводить депутатов под брендом собственного партрпроекта и вынуждены будут выбирать, с какой крупной партией договариваться о франшизе. Причем, если идея общенационального барьера окажется не просто попыткой «взять мэров на испуг», а реальностью, то опций для выбора останется совсем мало. Учитывая высокие антирейтинги парламентских партий и недоверие к самому партийному институту, особую востребованность приобретают «нейтральные бренды». Возможно, это будут уже хорошо зарекомендовавшие себя на выборах в ОТГ 2015-2019 годов «Аграрная партия» и «Наш край».

Основная интрига ближайших двух-трёх месяцев – какой будет реакция местного самоуправления на эти ограничивающие инициативы. Начнут ли популярные местные главы уже сейчас дрейфовать в сторону парламентских партий – грубо говоря, «Европейской солидарности» на Западе и ОПЗЖ на востоке – или смягчать свою риторику в отношении «Слуги народа», предвидя необходимость выдвижения под пропрезидентским брендом? Смогут ли консолидироваться и создать «партию мэров», о которой сейчас так много разговоров, или таких проектов параллельно будет создаваться несколько? И если их будет несколько, а «слуги» «продавят» поправку о едином общенациональном барьере, то не помешают ли они друг другу, и в результате Украина получит абсурдные местные советы, конфигурация которых зависит не от волеизъявления конкретной громады, а от голосования всей страны.

В действительности, после 5-летней волны децентрализации мы наблюдаем откат, который всё чаще сопровождается публичными конфликтами центральной власти и местного самоуправления. Касаются они как экономических вопросов, так и политических. «Центру» кажется нечестным, что «местные» набивают рейтинг на «дотационной децентрализации» - каким был бы рейтинг глав ОТГ, если бы не образовательная и медицинская субвенции, и если бы им пришлось закрывать школы, которые невозможно содержать? А «местные» сейчас упрекают «центр», что власть пиарится на карантинных налоговых льготах, а основной удар недополучения доходной части приходится именно на местные бюджеты. Такой же «клинч» и в вопросах формирования ОТГ – особенное недовольство «местных» вызвал принятый парламентом закон № 2653, передающий Кабинету министров право определять административные центры и территории объединенных громад.

Но основным козырем «центра» в контексте местных выборов становится возможность провести в Верховной Раде любые, даже самые абсурдные поправки к законодательству о местных выборах, выгодные парламентским партиям. Публично это будет сопровождаться риторикой «построения европейской партийной системы», «прививки от сепаратизма» и «борьбой с коррупционной мажоритаркой во имя открытых списков». Но реальная цель – чтобы в каждом местном совете вынужденно оказались всё те же фракции, которые мы сегодня видим в парламенте. Параллельно может быть разработан какой-то механизм «отзыва депутатов», на котором тоже будут пиариться, но выписан он будет в интересах партий – отзывать «вольнодумных» будут не в громадах, а областные парторганизации, контролируемые «центром».

В конце концов, это будет первый созыв местных советов в условиях открывающегося рынка земли, а огромные территории есть и у малонаселенных громад – еще один мотив, чтобы внедрить партийно-пропорциональную систему на «низовом» уровне. Поводов для атаки на местное самоуправление накопилось достаточно, и пока что в этом центр-периферийном конфликте инициатива на стороне «центра».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook