Закон Мэрфи и мисс Децентрализация

Этот переход и описывает открытый мною вариант «закона Мэрфи» в отношении местной демократии, который я назову своим скромным именем. Если новый президент обещает провести децентрализацию власти и развивать местное самоуправление, то не позже года спустя он начинает делать противоположное (закон Маклакова).

Звучит забавно, но мотивы такого поведения президентов совершенно серьезны: желание остаться у власти, собрав в своих руках перед выборами как можно больше полномочий и ресурсов. Доказательств этому закону сколько угодно, причем не только в Украине, России, но и в странах цивилизованных, а также заморских и тропических. В далеком 1934 году Адольф Гитлер, придя к власти на волне движения штурмовиков, видевших в нем революционера, перебил былых соратников, оперся на крупный капитал и превратился в диктатора. В России с отрешением мэра Лужкова эпоха самоуправления фактически закончилась: отныне никто и ничто не может противостоять воле Кремля. Уго Чавес в Венесуэле, попытавшись опереться на массы, споткнулся и был вынужден громить оппозицию. Примеры, подтверждающие закон соотношения властей можно найти где угодно, ибо мотивы правителей схожи.

Что будет дальше делать наш президент, совсем недавно обещавший нам демократические реформы, развитие самоуправления и прочее? Ответ очевиден. Правда, не очевидно другое – плохо ли это для страны?


Что хуже – централизация или децентрализация?

Вопрос, что называется, «на засыпку». Дело в том, что несмотря на все разговоры о демократии, и несколько волн децентрализации, прошедших с начала 1960-х, когда и возникла дискуссия о развитии территорий и т.п., в последнее время в мире все заметнее тенденция концентрации власти – где больше, где меньше. И это несмотря на очарованность западных политологов «мисс Децентрализацией», которой посвящена масса научных работ и типологий. Децентрализация, деконцентрация, деволюция, делегация, фискальная федерализация и пр., в последние лет 30 стали настоящим наваждением. При этом только недавно «еретики от политологии» обратили внимание на очевидное, что когда в одной стране возникает несколько центров концентрации власти, начинаются очень неприятные вещи. Среди европейских стран с этим уже столкнулись благополучные Англия, Испания, Италия, Бельгия, не говоря уже о Турции, Сербии, Грузии или многострадальной Молдове с ее Приднестровьем. Ситуации в Израиле, Ираке или африканских странах вообще не хочу касаться. На этом фоне Польша, где все-таки удалось создать местное самоуправление, выглядит исключением.

При виде всего этого, кое-кто из западных политологов уже начал задавать неполиткорректный вопрос: действительно ли развитие самоуправления так полезно? Какова его реальная эффективность? Не является ли его развитие идеологической догмой? Тут есть, над чем подумать. Понимание силы и возможностей сильной централизованной власти для европейцев приходило очень болезненно. Это знание, доставшееся дорогой ценой. Хорошо известно, что первую перепись земель и имущества, проведенную в Англии Вильгельмом Завоевателем, англичане прозвали «Книгой Судного дня». Видимо, сама мысль о том, что все земли, все имущество их родины может быть переписано и перечислено в одной книге, лишено тайны и волшебства, была им глубоко противна.

Важнейший урок в этом плане преподал Европе Наполеон, создавший функциональную систему управления с множеством министерств, административно-территориальным делением, переписью населения, уголовным кодексом, префектами и прочими новшествами и при этом, что самое обидное, создавший победоносную армию.

За Наполеоном были централизаторские успехи Бисмарка и его наследника Адольфа Алоизовича. Между прочим, на них выросла идеология наших националистов, республиканцев и «державников», а также массы подобных им партий в сопредельных странах, от «Единой России» до «Форца Италиа»…

Не потому ли Евросоюз так активно продвигает идею местного самоуправления, что самые сокрушительные военные поражения Европа до сих пор терпела от жестко централизованных, и даже деспотических режимов? Насаждая идею демократии и самоуправления, европейцы всего лишь хотят обезопасить свой дом. Потому в Европе и любят сваливать в кучу Гитлера и Сталина, забывая о мелких диктаторах, и в то же время любуясь кирасирами у Елисейского дворца, щеголяющими в мундирах наполеоновской эпохи.

Даже древние спартанские цари, в том числе и знаменитый царь Леонид, всю полноту власти имели только в военное время. В мирное время, когда нет внешних угроз, централизованное государство похоже на неврастеника, страдающего кучей фобий: оно трясется, мелко дышит и забивается в угол. Каждый из нас знает, как важно расслабиться и отдохнуть, и как благотворно сказывается на нашем здоровье хороший отпуск, когда свежая кровушка проникает в самые дальние уголки тела. Подобное благостное состояние в государстве называется децентрализация, когда власть и ресурсы передаются на места, в города и села.

В нашей истории последний такой период был в первые послевоенные десятилетия. Неправда, что Советский Союз был предельно централизованной империей, как его обычно изображают. Это идеологический контроль был параноидально жестким. Хозяйственные дела в иерархии парткомов решались нормально, поскольку у каждого была своя сфера деятельности, куда вышестоящие органы не лезли, за что советскую систему власти ее критики иногда и называли «полуфеодальной». В конце концов, именно в этот период и были построены тысячи сельских школ, больниц и клубов, которые сегодня тихо разваливаются.

Пробуждение местной инициативы в 1960–70 годы имело также и негативные последствия. В первую очередь это ущерб экологии, например, из-за строительства сотен гальванических участков, опаснейшие отходы которых сбрасывали куда попало. И в этом виновата не абстрактная «советская власть», а вполне реальные живые директора, стремившиеся развивать свои предприятия. Сколько прудов, озер и рек отравили шестивалентным хромом, сравнимым по токсичности только с ртутью, – об этом история умалчивает. Какой ущерб был нанесен этими лихорадочными инициативами по мелиорации земель и прочими затеями, исходившими снизу, но не со стороны рабочих, конечно, а со стороны директоров и руководства парткомов, оценить невозможно.

Такое печальное явление, как «раскулачивание», как писал об этом Кара-Мурза, в основном проводилось благодаря жаркой энергии низов. Не комиссары, а сами крестьяне решали, кого отправлять в Сибирь, при этом мотивы их были часто самыми низменными. Разруха после Гражданской войны также стала следствием вовсе не военных действий, а «инициативы снизу», спонтанного мародерства масс.

Увы, но ни центральная власть, ни местное самоуправление сами по себе вовсе не являются источником Абсолютного Добра. Древний спор форм управления, централизованной и децентрализованной, далеко не завершен. Централизация хороша, когда власти нужно любой ценой решить одну задачу, например, выиграть войну. Проблема в том, что централизация власти выигрышна в краткосрочной перспективе, а децентрализация – в долгосрочной, но как разделить краткосрочные и долгосрочные интересы?

Обещание Терминатора, или Почему местное самоуправление однажды вернется

Лишь недавно западные политученые обратили внимание на противоречие: несмотря на то, что в течение многих десятилетий развитие местного самоуправления по европейским моделям (их несколько), является одним из требований Евросоюза к странам, желающим вступить в ЕС, толку от этого до странности мало.

Повторяю, одна лишь Польша сносно справилась с задачей. Ее успех породил аргумент (который как-то применил депутат Анатолий Матвиенко в споре с Иосифом Винским), мол, «посмотрите на польские дороги, и вы поймете, почему нам нужно развивать местное самоуправление».

Иосиф Винский тогда не нашелся, что ответить, но довод Матвиенко не очень убедительный: дороги в Польше были неплохими еще до проведения реформ. Я уже не говорю о том, что женщины в Польше всегда одевались лучше, чем наши. (Как сказал однажды В.Шелленберг, «поляки, это французы среди славян»). Дело в другом: в Польше нет олигархов. А если в стране нет олигархов, значит, у государства должны быть деньги, а у людей – стимулы их зарабатывать.

Тот же Анатолий Матвиенко в одной из своих научных работ прямо писал о том, что случай Польши для Европы нехарактерен. Возможно, для нас больше подходит скандинавская модель. Да, полякам удалось создать систему «гмин» (общин или муниципалитетов), повитов и воеводств, но реформа проводилась двумя или тремя волнами, причем настроение населения постоянно менялось, многие реформе противились, и правительству приходилось к этому приспосабливаться, бороться с противниками изменений. Кроме того, едва ли можно механически перенести на нашу почву польский опыт. Поляки религиозны. Мы – нет. В Польше есть власть закона, у нас – нет.

Чтобы пробудить энергию масс, в Украине нужны очень сильные и всепроникающие стимулы, а риск пробуждения сил зла – велик. При этом как для оптимистов, так и пессимистов развитие демократии на местах выглядит желанной целью. И все же, даже если стимулов к развитию местного самоуправления сегодня нет, они вполне могут возникнуть в будущем.

Первый из них вытекает из характера нынешней власти. Все мы помним атмосферу раздражения и скандалов последних лет президентства Кучмы. Желание правителя посидеть во власти более 5–8 лет граждан раздражает. Начинаются застойные явления, скандалы и протесты. Какое-то время народ можно сдерживать силой, какое-то время – заботой и лаской, можно открыть границы для диссидентов, но проблемы все равно будут накапливаться.

Можно с некоторой уверенностью говорить, что президент Янукович пожелает остаться у власти на второй срок, и он имеет шанс остаться. И можно быть совершенно уверенным, что к концу его президентства население страны будет с нетерпением ждать, когда он, наконец, уйдет. Такова человеческая натура, ничего не поделаешь. Смена власти породит такой всплеск надежд, что идея местного самоуправления возродится, как птица Феникс.

Второй стимул – мировая регионализация. Если рост потребления нефти обгонит рост запасов разведанных месторождений, начнется устойчивый рост цен на нефть, что грозит сокращением мировой торговли, особенно трансатлантической, то есть с Китаем и странами Азии.

Есть некоторые признаки, что это уже происходит. Этот процесс будет иметь далеко идущие последствия. Усилится экономический национализм. Придется снова поднимать производство в своей собственной стране. Начнется конкуренция регионов за инвестиции, возрастет и их политическое значение. Тема территориального развития снова вернется в повестку дня. Если к тому времени в Украине не будет создана вторая палата парламента, то она появится. В любом случае произойдет смена экспортной модели экономики на иную модель, с большим значением внутреннего рынка.

Будет и негатив: Европа не просто захлопнет перед нами свои двери, но и начнет вышвыривать остарбайтеров, цыган, негров, а возможно, и мусульман. Если сегодня Евросоюз уже вышел из фазы расширения, то спустя несколько лет может начаться фаза сжатия, что грозит исключением из Евросоюза стран-неудачников, вроде Греции или Румынии. Может возникнуть «внутреннее ядро» из Британии, Германии, Франции, и, возможно, Испании, где будет циркулировать своя валюта.

Третий стимул политический – накопление критической массы нерешенных местных проблем, которые центр не может эффективно решить. Проблемы-то местные, но причины их глобальны. Экология, безработица, проблемы с продовольствием – их может быть много. Пока что сегодня в регионы сбрасывают проблемы, а не ресурсы для их решения, но рано или поздно ситуация качественно изменится, и центр, не желая брать на себя политическую ответственность, будет вынужден избавляться от толп, орущих под Верховной Радой. Ведь не давить же людей танками, как это в начале Великой Депрессии однажды сделали в Вашингтоне – дорого обойдется.

Сегодня мы еще имеем космические технологии, и не считаем нашу страну отсталой, но спустя десять лет все изменится. Тут-то и может пригодиться опыт наших славянских «братушек». Идея создания чего-то вроде польских «гмин», местечкового патриотизма, упора на местные ресурсы, жизни скромной и здоровой может стать единственной альтернативой рыночному тоталитаризму.

Почему в ближайшее время развития самоуправления у нас не будет

Исходя из того, какие тенденции в управлении мы видим – централизации или передачи власти в регионы, и знания того, в какое время это происходит – мирное или неспокойное, военное, можно предположить, что ждет страну в дальнейшем. Если форма власти в стране соответствует времени и обстоятельствам, можно надеяться, что с ней все будет в порядке. Если же в мирное время центральная власть, что у нас и происходит, на фоне разговоров о «развитии» местного самоуправления упрямо отбирает полномочия у регионов, ничего хорошего ждать не приходится. Да, Украина сегодня ни с кем не воюет, но наш социальный организм, наша государственность, тем не менее, явно нездоровы. Оно и понятно: жестокий кризис, вызванный олигархической инвазией, нужно лечить не менее жестокими средствами.

Конечно, в ближайшие пять-десять лет никакого развития местного самоуправления в Украине не будет. Билборды с надписями «будуємо нову країну», создание новой должности ответственного за реформу самоуправления при президенте (которую занял очередной «киндерсюрприз»), все это довольно топорная пропаганда. Проведение административно-территориальной реформы (а эти две вещи взаимосвязаны), чтобы там ни говорили в Ассоциации местных и региональных властей, также маловероятно. Для того чтобы проводить такого рода реформы, как показал опыт Польши, во власть должны придти молодые и энергичные люди, нужны знания, политическая воля, готовность идти на риск и, что крайне важно, поддержка населения, которое при этом еще и придется воспитывать, пресекая воровство и прививая чувство ответственности.

Почти ничего из этого у нас нет. Кроме того, централизация власти в период кризиса сегодня выглядит объективно более правильной стратегией, и не только в нашей стране. Не надо себя обманывать – в данный момент местные власти ничем не лучше центральных. Мэры и депутаты местных советов не менее алчны и чванливы, чем их столичные коллеги. Компетентность местных чиновников часто просто смехотворно низка. Однако есть все основания надеяться, что спустя некоторое, пусть и довольно длительное время, ситуация изменится, и огромная, неорганизованная, творческая энергия масс оттает и вырвется на свободу. И не важно, как мы назовем это природное явление – эпоха реформ, децентрализация или «великий шанс». Важно иное: сработает ли и на этот раз открытый мною закон, или все же даст долгожданный сбой?

Андрей Маклаков, Диалоги




Комментирование закрыто.